Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
SENTINŢA CIVILĂ nr. 102 din 11 martie 2024 referitoare la actiunea în contencios administrativ având ca obiect anulare act administrativ
EMITENT: Curtea de Apel Cluj - Secţia a III-a Contencios Administrativ şi Fiscal PUBLICAT: Monitorul Oficial nr. 561 din 18 iunie 2025
Dosar nr. 1.101/33/2023
Instanţa constituită din:
Preşedinte - …
Grefier - …
Pe rol fiind soluţionarea acţiunii în contencios administrativ formulate de reclamantele ……, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene, având ca obiect anulare act administrativ - Ordinul nr. 1.956 din 3.08.2022.
Mersul dezbaterilor, susţinerile şi concluziile părţilor au fost consemnate în încheierea de şedinţă din data de 12 februarie 2024, încheiere care face parte integrantă din prezenta hotărâre, când instanţa, având nevoie de timp pentru a delibera şi pentru a da posibilitate părţilor să depună concluzii scrise, a dispus amânarea pronunţării la data de 26 februarie 2024 şi 11 martie 2024.
CURTEA,
deliberând asupra cauzei civile de faţă, constată următoarele:
Prin acţiunea depusă pe rolul Curţii de apel Cluj la data de 28 noiembrie 2023, cu nr. 1.101/33/2023, reclamantele …… au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene, în principal anularea în parte a Ordinului nr. 1.956 din 3.08.2022, emis de pârât, în ceea ce priveşte art. 1 şi 2, precum şi toate dispoziţiile care se referă, trimit sau condiţionează admiterea cererii de finanţare şi/sau derularea contractului de finanţare de declaraţia pe propria răspundere pentru respectarea normelor GDPR şi de extrasul de carte funciară care să probeze faptul că imobilul unde se realizează investiţia este liber de orice sarcină şi în secundar constatarea inexistenţei aceloraşi dispoziţii.
În motivarea acţiunii s-a arătat, în esenţă, că cererile de finanţare depuse de reclamante au fost respinse întrucât lipseau declaraţiile privind respectarea normelor GDPR şi extrasele de carte funciară care să probeze că imobilul unde se realizează investiţia este liber de orice sarcină, că ambele obligaţii sunt stabilite exclusiv în Ghidul solicitantului, că reclamantele au formulat acţiuni prin care au solicitat anularea deciziilor de respingere, că reclamantele au formulat plângere prealabilă pentru revocarea actului atacat, că ordinul a intrat în circuitul civil, astfel că procedura prealabilă nu era obligatorie, că Ghidul solicitantului reprezintă un act administrativ cu caracter normativ, astfel că plângerea prealabilă poate fi formulată oricând, că nu există acte administrative cu natură mixtă, că ghidul pune în executare şi detaliază dispoziţiile stabilite prin schema de ajutor de stat, că ghidul produce efecte juridice, că aceste efecte au constat în respingerea cererilor formulate de reclamante, că un îndrumar nu ar putea constitui temei de excludere de la finanţare, că Decizia ÎCCJ nr. 613/2020 nu poate fi avută în vedere în speţă, că reclamantele au formulat acţiunea doar prin raportare la dispoziţiile în baza cărora au fost excluse de la finanţare, că ordinul atacat nu a fost publicat în Monitorul Oficial, că legiuitorul a stabilit că regulile de acordare a ajutorului de stat urmau să fie aprobate prin ordin al ministrului investiţiilor şi proiectelor europene, publicat în Monitorul Oficial, că schema de ajutor de stat a fost adoptată ulterior ghidului solicitantului, că ordinul atacat a fost emis de ministrul investiţiilor şi proiectelor europene fără a avea competenţă în acest sens, că ordinul este nelegal deoarece nu a fost publicat în Monitorul Oficial, că niciun alt mod de aducere la cunoştinţă a actului nu înlătură necesitatea publicării, că ordinul încalcă principiul legalităţii şi că în subsidiar se solicită să se constate că Ghidul solicitantului este inexistent.
Pentru dovedirea acţiunii s-a solicitat proba cu înscrisuri.
La acţiune au fost anexate următoarele înscrisuri: plângere prealabilă, decizie de soluţionare, cereri de chemare în judecată şi întâmpinări.
Acţiunea a fost legal timbrată.
La data de 29 decembrie 2023 pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene a depus la dosarul cauzei întâmpinare, invocând excepţia inadmisibilităţii şi excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, iar pe fond solicitând respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
În motivarea întâmpinării s-a arătat, în esenţă, că plângerea prealabilă a fost formulată tardiv, deoarece reclamantele au luat la cunoştinţă de ghid la data publicării lui pe site, că ordinul atacat este un act administrativ individual, deoarece se referă la o anumită categorie de subiecţi de drept, că destinatarii sunt determinaţi prin stabilirea unei multiple condiţionări, că ghidul reprezintă un îndrumar, iar nu un veritabil act normativ, că reclamantele nu au făcut dovada executării actului administrativ, că vătămarea produsă se datorează propriei culpe a reclamantelor, că ghidul atacat nu a intrat în circuitul civil, că petitul 2 al cererii ar putea fi valorificat doar prin formularea unei excepţii de nelegalitate, că acţiunea a fost formulată tardiv, că reclamantele au declarat că sunt de acord şi vor respecta toate condiţiile din ghidul solicitantului, că acestea nu îşi pot revoca propriul consimţământ, astfel că nu contează că ghidul nu a fost publicat în Monitorul Oficial, că reclamantele ar fi trebuit să demonstreze că cele două condiţii de eligibilitate sunt impuse cu încălcarea unor prevederi legale de rang superior, iar în acest context li s-a produs o vătămare a drepturilor şi intereselor legitime, că emitentul actului avea competenţă în acest sens şi că se impune reducerea cuantumului cheltuielilor de judecată.
Pentru dovedirea întâmpinării s-a solicitat proba cu înscrisuri.
La întâmpinare au fost anexate următoarele înscrisuri: decizii, declaraţii de angajament, ghidul solicitantului.
La data de 23 ianuarie 2024 reclamantele au depus la dosarul cauzei răspuns la întâmpinare, arătând, în esenţă, că actul contestat este un act administrativ normativ, că reclamantele nu au înţeles să invoce excepţia de nelegalitate a actului, că actele administrative cu caracter normativ pot fi atacate oricând, că angajamentul semnat de reclamante nu are niciun efect juridic în ceea ce priveşte nelegalitatea actului contestat şi că doar un act legal poate fi opozabil.
La termenul din 12 februarie 2024 instanţa a unit cu fondul excepţiile invocate şi a încuviinţat şi administrat proba cu înscrisurile depuse la dosarul cauzei.
Analizând actele şi lucrările dosarului de faţă, instanţa reţine următoarele:
1. Natura juridică a actului contestat
Curtea reţine că ceea ce este primordial în cauză, atât prin raportare la excepţiile invocate, cât şi prin raportare la chestiunile de fond, este să se stabilească natura actului contestat sub un dublu aspect, respectiv dacă acesta este sau nu act administrativ şi, în caz afirmativ, dacă este vorba despre un act administrativ normativ sau despre unul individual.
În speţă, reclamantele au atacat Ordinul ministrului investiţiilor şi proiectelor europene nr. 1.956 din 3.08.2022 privind aprobarea Ghidului solicitantului. Acest ghid prevede condiţiile specifice de accesare a fondurilor pentru proiectele de investiţii destinate capacităţilor de prestare de servicii şi retehnologizării, în vederea refacerii capacităţii de rezilienţă. În esenţă, din lecturarea prevederilor sale reiese că acesta cuprinde informaţii despre apelul de proiecte, reguli pentru acordarea finanţării, reguli privind modalitatea de completare a cererii de finanţare, reglementarea proceselor de evaluare şi selecţie şi a procedurii de depunere şi soluţionare a contestaţiilor, reguli privind contractarea şi finanţarea proiectelor, rambursarea cheltuielilor, monitorizarea şi controlul, informarea şi publicitatea, precum şi o listă a documentelor necesare etapelor de evaluare şi contractare.
Cererile de finanţare depuse de societăţile reclamante au fost respinse deoarece din documentaţia depusă lipsea declaraţia pe propria răspundere pentru respectarea normelor GDPR sau aceasta era neconformă, respectiv lipsea extrasul de carte funciară care să probeze faptul că imobilul unde urma să se realizeze investiţia era liber de orice sarcină. Curtea reţine că obligativitatea depunerii acestor documente nu este prevăzută nici în OUG nr. 82/2022 şi nici în Ordinul MIPE nr. 2.096/2022 privind aprobarea Schemei de ajutor de stat, ci exclusiv în ordinul atacat în prezentul litigiu.
Conform art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
În speţă, ordinul atacat este un act unilateral, emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii. Întrebarea care se ridică este dacă acest act îndeplineşte şi ultima condiţie impusă de lege, respectiv cea de a produce efecte juridice, sau este un simplu îndrumar, lipsit de forţă juridică, astfel cum se specifică chiar în preambulul său.
Curtea reţine că, indiferent care ar fi statutul celorlalte prevederi ale ghidului atacat sau al altor ghiduri similare, este dincolo de orice discuţie faptul că prevederile a căror anulare s-a solicitat în prezenta cauză au produs efecte juridice, câtă vreme ele au stat în mod nemijlocit la baza respingerii cererilor de finanţare formulate de reclamante.
De altfel, este de observat că, prin chiar întâmpinarea depusă în cauză, pârâtul a recunoscut faptul că ghidul atacat este un act administrativ, în ciuda faptului că, în anumite paragrafe, susţine şi contrariul.
În concluzie, curtea reţine că, indiferent de menţiunea inserată în acest ghid, potrivit căreia el ar avea doar un rol de îndrumare, este evident că, cel puţin sub aspectul prevederilor care interesează în prezentul litigiu, ghidul este un act administrativ, înscriindu-se în definiţia legală a unui astfel de act. Rămâne, deci, să se stabilească dacă este vorba despre un act administrativ sau individual.
Curtea reţine că actele administrative normative sunt acele acte destinate să se aplice unor destinatari nedeterminaţi - chiar dacă aceştia pot fi determinabili, deoarece reprezintă o anumită categorie sau pot avea caracteristici comune, în timp ce actele administrative individuale privesc destinatari determinaţi, nominalizaţi expres în conţinutul actului.
În speţă, actul atacat nu îşi nominalizează destinatarii. Deşi el este aplicabil unei categorii, respectiv cea a IMM-urilor afectate de pandemia COVID-19, societăţile cărora actul li se aplică nu sunt arătate expres în conţinutul său. Din contră, orice societate care îndeplineşte condiţia de a fi o IMM afectată de pandemia COVID-19 are vocaţia de a cădea sub incidenţa sa, astfel că actul este normativ.
A afirma, precum o face pârâtul, că un act care nu este aplicabil tuturor este în mod necesar un act individual ar genera consecinţe absurde, restrângând nepermis sfera actelor normative. În această logică, ar trebui să se considere că acte cu o evidentă aplicabilitate generală, cum ar fi OUG nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice, ar conţine prevederi individuale, întrucât se aplică unei categorii determinate, respectiv doar persoanelor care au calitatea de şofer şi circulă pe drumurile publice din România. Or, dacă această concluzie este absurdă, înseamnă că premisa din care ea derivă nu este validă.
În concluzie, curtea reţine că ghidul solicitantului aprobat prin ordinul atacat în speţă este un act administrativ normativ, urmând ca excepţiile invocate şi fondul cauzei să fie abordate din această perspectivă.
2. Excepţia inadmisibilităţii acţiunii prin raportare la formularea tardivă a plângerii prealabile
Această excepţie a fost invocată de pârât pornind de la premisa că actul atacat în speţă este un act individual, astfel că plângerea prealabilă ar fi trebuit formulată în termenul de 30 de zile de la luarea la cunoştinţă a actului, prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Având în vedere faptul că s-a stabilit deja că actul atacat în speţă este un act administrativ normativ şi că, potrivit art. 7 alin. (1) ind. 1 din Legea nr. 554/2004, plângerea prealabilă împotriva unui act administrativ normativ poate fi formulată oricând, excepţia invocată se impune a fi respinsă, fără a se mai analiza dacă actul a fost executat material sau dacă el a intrat în circuitul civil.
3. Excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere referitor la constatarea inexistenţei actului atacat
În motivarea acestei excepţii pârâtul a făcut referire la prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004 şi a arătat că nu s-ar putea constata inexistenţa actului pe cale principală.
Curtea reţine că reclamanta nu a invocat excepţia de nelegalitate a ordinului atacat, astfel că în speţă nu sunt aplicabile prevederile art. 4 din Legea nr. 554/2004. Ceea ce sa solicitat prin cel de-al doilea capăt de cerere a fost să se constate inexistenţa actului administrativ. Or, inexistenţa este o sancţiune apropiată de nulitate, având drept consecinţă lipsirea de efecte juridice a unui act administrativ, şi nu trebuie confundată cu constatarea nelegalităţii actului şi înlăturarea sa de la soluţionarea cauzei, dispusă în baza art. 4 alin. (3).
În concluzie, curtea reţine că excepţia invocată nu are legătură cu cauza, motiv pentru care o va respinge ca neîntemeiată.
3. Excepţia tardivităţii acţiunii prin raportare la prevederile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 După cum deja s-a arătat mai sus, ordinul atacat în prezenta cauză este un act administrativ normativ. Prin urmare, acestuia nu îi sunt aplicabile nici prevederile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care face referire expresă la actele individuale, motiv pentru care şi această excepţie va fi respinsă ca neîntemeiată.
4. Pe fondul cauzei
Reclamantele au solicitat, în principal, anularea în parte a Ordinului nr. 1.956/3.08.2022, emis de pârât, în ceea ce priveşte art. 1 şi art. 2, precum şi toate dispoziţiile care se referă, trimit sau condiţionează admiterea cererii de finanţare şi/sau derularea contractului de finanţare de declaraţia pe propria răspundere pentru respectarea normelor GDPR şi de extrasul de carte funciară care să probeze faptul că imobilul unde se realizează investiţia este liber de orice sarcină.
Un prim motiv de nulitate invocat constă în faptul că ordinul atacat în prezentul litigiu ar fi fost adoptat înaintea adoptării actului care ar sta la baza sa, respectiv a schemei de ajutor de stat reglementate prin Ordinul MIPE nr. 2.096/2022. Prin urmare, reclamantele consideră că, la momentul adoptării actului, ministrul investiţiilor şi proiectelor europene nu avea competenţa legală de a-l adopta.
După cum a arătat şi pârâtul, curtea reţine că, potrivit art. 15 alin. (5) din HG nr. 52/2018, ministrul investiţiilor şi proiectelor europene are o competenţă generală în domeniul său de activitate de a emite ordine, care pot avea caracter normativ. Or, cum ordinul în discuţie reglementează un ghid al solicitantului referitor la accesarea unor fonduri, acesta este emis în mod evident în domeniul de competenţă al ministrului investiţiilor şi proiectelor europene. Cu alte cuvinte, nu ordinul prin care a fost aprobată schema de ajutor de stat a oferit competenţa ministrului de a emite ordinul prin care este reglementat ghidul solicitantului, astfel că faptul că această schemă a fost adoptată ulterior ordinului în discuţie nu are semnificaţia lipsei competenţei pentru emiterea acestuia.
În concluzie, curtea nu poate reţine argumentele reclamantelor referitoare la nelegalitatea ordinului din acest punct de vedere.
Au mai susţinut reclamantele că ordinul atacat ar fi nelegal deoarece nu a fost publicat în Monitorul Oficial al României.
Curtea reaminteşte în acest context că trebuie să se facă distincţie între valabilitatea unui act administrativ şi eficacitatea sa. Astfel, condiţiile pentru emiterea valabilă a actului, a căror nerespectare atrage nulitatea, se analizează la momentul emiterii, moment care, în cazul actelor ce emană de la organe unipersonale, precum în speţă, este cel în care actul este semnat. Eficacitatea actului, pe de altă parte, este condiţionată de aducerea sa la cunoştinţă în forma prevăzută de lege. În cazul actelor normative, acestea devin eficace la momentul publicării.
Prin urmare, cum comunicarea este o operaţiune ulterioară emiterii actului, lipsa acesteia nu poate în nicio situaţie să atragă nulitatea. În acest context, curtea nu poate reţine că ordinul atacat ar fi nul pentru că nu a fost publicat în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 1 şi toate celelalte care se referă, trimit sau condiţionează admiterea cererii de finanţare şi/sau derularea contractului de finanţare de declaraţia pe propria răspundere pentru respectarea normelor GDPR şi de extrasul de carte funciară care să probeze faptul că imobilul unde se realizează investiţia este liber de orice sarcină.
În ceea ce priveşte însă art. 2 al acestui ordin, curtea reţine că, potrivit acestui text, prevederile prezentului ordin intră în vigoare începând cu data publicării acestuia pe pagina de internet a Ministerului Investiţiilor şi Proiectelor Europene http://mfe.gov.ro în cadrul secţiunii „autorităţi de management“ (https://mfe.gov.ro/programe/autoritati-de-management/am-poc/), cu indicarea clară a datei respective.
În conformitate cu art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, În vederea intrării lor în vigoare (...) ordinele (...) emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I, iar potrivit art. 12 alin. (3) din acelaşi act normativ, Actele normative prevăzute la art. 11 alin. (1), cu excepţia legilor şi a ordonanţelor, intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară.
Curtea reţine că, din moment ce s-a stabilit deja că actul atacat este un act administrativ cu caracter normativ, acesta nu putea intra în vigoare decât la data publicării în Monitorul Oficial. Prin urmare, prevederile art. 2 din acest act sunt în mod vădit contrare dispoziţiilor legale redate mai sus, cât timp stabilesc că actul intră în vigoare la data publicării sale pe site, iar nu la data publicării în Monitorul Oficial. Or, necesitatea publicării unui act în Monitorul Oficial nu poate fi înlocuită de nicio altă formă de publicitate ce s-ar face acestuia, astfel că lipsa publicării nu poate fi acoperită, aceasta fiind esenţială pentru intrarea în vigoare a actului. De asemenea, curtea reţine că printr-un act juridic cu forţă inferioară, respectiv un ordin de ministru, nu se poate deroga de la o lege.
Având în vedere aceste motive, curtea urmează să admită în parte acţiunea şi să anuleze art. 2 din actul atacat.
Au mai solicitat reclamantele să se constate că, tot ca urmare a lipsei publicării în Monitorul Oficial, ordinul atacat ar fi inexistent.
Curtea reţine că, de regulă, sancţiunea pentru nepublicarea unui act administrativ normativ constă în faptul că se consideră că acesta nu a intrat în vigoare. Pe de altă parte, sancţiunea inexistenţei, ca şi nulitatea, presupune existenţa unor vicii de nelegalitate foarte grave încă de la momentul emiterii actului, astfel că, în principiu, ea nu poate fi atrasă de vicii legate de publicare, operaţiune posterioară emiterii.
În acest context, prevederile art. 100 alin. (1) şi ale art. 108 alin. (4) din Constituţia României, potrivit cărora decretele preşedintelui şi hotărârile şi ordonanţele de guvern nepublicate în Monitorul Oficial sunt inexistente, trebuie interpretate ca fiind nişte texte ce instituie o excepţie de la regula de mai sus. Prin urmare, excepţiile fiind de strictă interpretare şi aplicare, aceste prevederi nu pot fi extinse la alte acte normative, cum ar fi ordinele de ministru.
În concluzie, curtea nu poate reţine că lipsa publicării ordinului atacat atrage inexistenţa acestuia.
Pentru aceste motive, curtea va admite în parte acţiunea formulată şi va anula în parte actul atacat, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 2.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
În numele legii,
HOTĂRĂŞTE:
Respinge excepţia inadmisibilităţii acţiunii prin raportare la formularea tardivă a plângerii prealabile, invocată de pârât, ca neîntemeiată.
Respinge excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere referitor la constatarea inexistenţei actului atacat, invocată de pârât, ca neîntemeiată.
Respinge excepţia tardivităţii acţiunii prin raportare la prevederile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, invocată de pârât, ca neîntemeiată.
Admite în parte acţiunea formulată de reclamantele ......................................, cu sediul în ........................................, înmatriculată în registrul comerţului cu nr. ................................., .................................... cu sediul în ............................................., înmatriculată în registrul comerţului cu nr. ......................................., ................................, cu sediul în ...................................., înmatriculată în registrul comerţului cu nr. ..........................., ..................................., cu sediul în ................................., înmatriculată în registrul comerţului cu nr. ................................, ............................, şi ..................................., cu sediul în ....................................., înmatriculată în registrul comerţului cu nr. ...................................., toate cu sediul procesual ales ........................., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene, cu sediul procesual ales în Bucureşti, şos. Bucureşti-Ploieşti nr. 1-1B, clădirea Victoria Office, sectorul 1.
Anulează în parte Ordinul nr. 1.956 din 3.08.2022, emis de pârât, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 2.
Respinge, în rest, acţiunea, ca neîntemeiată.
Cu recurs în 15 zile de la comunicare. Cererea de recurs se va depune la Curtea de Apel Cluj, sub sancţiunea nulităţii.
Pronunţată prin punerea minutei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei astăzi, 11 martie 2024.
Judecător,
..............................
Grefier,
..............................
-----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
MonitorulJuridic.ro este un proiect:
