Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
*) Opinie concurentă la Decizia nr. 304, transmisă de Curtea Constituţională prin Adresa nr. 9.675 din 21 noiembrie 2018 ulterior publicării deciziei în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 520 din 5 iulie 2017.
Deşi împărtăşim soluţia de respingere ca inadmisibilă a excepţiei de neconstituţionalitate pronunţată de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 304 din 4 mai 2017, considerăm că motivarea acesteia trebuia să se limiteze strict la susţinerea acestui dispozitiv, având în vedere regimul juridic al cauzelor de inadmisibilitate, precum şi specificul efectelor juridice ale deciziilor Curţii Constituţionale, astfel cum vom arăta în ceea ce urmează.
I. Regimul juridic al cauzelor de inadmisibilitate cu specială referire la prezenta cauză
1. Aspecte generale
Cauzele de inadmisibilitate sunt motive legale ce împiedică declanşarea sau extinderea procedurii de control a constituţionalităţii legilor. Fie că sunt reglementate expres de lege, fie că sunt stabilite pe cale jurisprudenţială, cauzele de inadmisibilitate au caracter imperativ. Ca urmare, Curtea trebuie să procedeze în mod obligatoriu la examinarea admisibilităţii sesizărilor care îi sunt adresate, ca etapă prealabilă examinării fondului lor, iar în situaţia în care identifică existenţa unei astfel de cauze, să procedeze la respingerea sesizării ca inadmisibilă. Aceasta cu atât mai mult atunci când este vorba despre întinderea competenţei Curţii Constituţionale, asupra căreia numai Curtea poate să decidă. În această privinţă, cauzele de inadmisibilitate se constituie într-un veritabil instrument de autolimitare, menit să menţină Curtea Constituţională în graniţele rolului său constituţional, şi să o ferească de orice implicare în dispute străine de realizarea acestuia.^1
^1 A se vedea opinii în acelaşi sens exprimate de judecători ai Curţii Constituţionale, de exemplu, prof. univ. dr. Mona Maria Pivniceru, prof. univ. dr. Tudorel Toader, opinie concurentă la Decizia Curţii Constituţionale nr. 548 din 15 iulie 2015.
2. Caracterul atipic al considerentelor prezentei decizii de inadmisibilitate
În prezenta cauză, Curtea Constituţională a examinat criticile formulate de Avocatul Poporului, conchizând în mod corect, cu privire la fiecare dintre acestea, că nu sunt de competenţa sa, ci a altor autorităţi publice. Suntem de acord cu concluziile astfel enunţate.
Distinct însă de considerentele care explică lipsa de competenţă a Curţii în raport cu criticile autorului excepţiei, adică distinct de acele considerente care susţin dispozitivul de inadmisibilitate, Curtea a mai reţinut şi alte considerente, care nu îşi găsesc locul în cadrul unei decizii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate ca inadmisibilă. Aceste considerente, la care ne vom referi punctual în continuare, nu au legătură cu dispozitivul deciziei şi tind să acrediteze un regim juridic al deciziilor de inadmisibilitate, regim fără suport constituţional şi legal.
3. Lipsa de coerenţă legislativă a cărei constatare excedează competenţei Curţii Constituţionale. Considerente care obligă însă autorităţile competente să „unifice“ legislaţia în materie
Astfel, cu privire la prima critică a Avocatului Poporului, constând în compararea condiţiilor necesar a fi întrunite pentru accederea la funcţiile sau demnităţile publice din cadrul celor trei puteri ale statului, Curtea a statuat în mod corect că vizează o pretinsă lipsă de coerenţă legislativă, aspect care intră în competenţa Parlamentului şi a Consiliului Legislativ, iar nu a Curţii Constituţionale. Totodată însă, la paragraful 28, Curtea renunţă la exprimarea sub semnul ipoteticului, reţinând ritos că „nu ne aflăm în prezenţa unei chestiuni de constituţionalitate, ci a unei simple contrarietăţi între norme legale din acelaşi domeniu.“ Aşadar, chiar dacă afirmă în mod corect că nu este competentă să controleze pretinsa lipsă de coerenţă legislativă, Curtea constată existenţa unei „contrarietăţi“, stabilind obligaţia Parlamentului şi Consiliului Legislativ de a „unifica legislaţia“ în materie (finalul paragrafului 27). Mai mult, la finalul paragrafului 28, Curtea stabileşte obligaţia Parlamentului de a realiza „o corelare necesară între condiţiile de acces în funcţia de membru al Guvernului şi cea de membru al Parlamentului“, reţinând faptul că „cele două funcţii devin incompatibile prin efectul unei legislaţii infraconstituţionale, în sensul că legea impune condiţii suplimentare care le face de jure incompatibile de a fi exercitate simultan.“
Or, astfel de considerente nu susţin dispozitivul de inadmisibilitate, ci ar fi susţinut o eventuală decizie de admitere a excepţiei de neconstituţionalitate. Numai în situaţia în care, declarându-se competentă, Curtea ar fi constatat o incoerenţă legislativă contrară normelor constituţionale, aşadar ar fi constatat o încălcare a Constituţiei, ar fi putut reţine obligaţia autorităţilor menţionate, impusă de art. 147 alin. (4) din Constituţie (iar nu de Curtea Constituţională), de a pune în acord normele neconstituţionale cu prevederile Legii fundamentale în sensul precizat de Curte.
Ca urmare, aceste considerente nu ar fi trebuit să se regăsească, în această redactare, în prezenta decizie. Curtea nu poate impune obligaţii unor autorităţi publice câtă vreme ea însăşi, în cuprinsul aceleiaşi decizii, a constatat că nu este competentă să o facă. În plus, astfel de considerente nu ar fi putut susţine nici măcar o decizie de admitere a excepţiei de neconstituţionalitate, întrucât se bazează pe o premisă greşită, şi anume că funcţiile de membru al Guvernului şi cea de parlamentar ar trebui exercitate simultan, în toate cazurile, ceea ar impune, în mod firesc, compatibilitatea condiţiilor de acces în privinţa lor. Altfel spus, Curtea se raportează la un Guvern alcătuit numai din miniştri care au calitatea de parlamentar. Or, Constituţia stabileşte doar o posibilitate în acest sens, iar nu o condiţie/obligaţie de a ocupa simultan cele două demnităţi publice [art. 71 alin. (2) şi art. 105 alin. (1) din Constituţie].
4. Interpretarea şi aplicarea legii excedează competenţei Curţii Constituţionale. Considerente prin care însă Curtea, coroborând normele criticate cu cele ale Codului penal, stabileşte o interpretare obligatorie a acestora.
Cu privire la a doua critică formulată de Avocatul Poporului, vizând o lipsă de previzibilitate a sintagmei criticate deduse judecăţii, Curtea reţine în mod corect că aceasta este o problemă de interpretare şi aplicare a legii (paragraful 30), subsumând-o aceloraşi cauze de inadmisibilitate ce vizează lipsa sa de competenţă. În continuare însă, pe parcursul
paragrafelor 30-38, Curtea realizează interpretarea obligatorie a normei criticate, cu raportare la art. 4, art. 152 alin. (1) şi, respectiv, art. 165-171 din Codul penal, conchizând că „sintagma «nu au suferit condamnări penale» încetează să mai constituie o interdicţie la dobândirea calităţii de membru al Guvernului în ceea ce priveşte persoanele care cad sub incidenţa/sunt beneficiare ale unei legi de dezincriminare sau de amnistie sau care au fost reabilitate printr-o hotărâre judecătorească definitivă, persoane cu privire la care condamnarea penală încetează să mai producă efectele extrapenale prevăzute de lege.“ Mai mult, Curtea subliniază că orice altă interpretare dată sintagmei în cauză „ar fi contrară literei şi spiritului Constituţiei“ (paragraful 37), realizând în continuare un veritabil test de proporţionalitate (paragraful 38) menit să susţină neconstituţionalitatea sintagmei criticate, întro altă interpretare decât cea conferită, cu caracter obligatoriu, de însăşi Curtea Constituţională.
Or, astfel de considerente nu îşi au locul într-o decizie de inadmisibilitate, ci eventual într-o decizie de admitere a excepţiei de neconstituţionalitate, în care Curtea ar fi putut stabili interpretarea constituţională a sintagmei criticate, eliminând-o pe cea contrară Constituţiei. Cât priveşte, în sine, tezele cuprinse în aceste considerente, considerăm că nu pot fi primite. În opinia noastră, nu suntem nici în prezenţa unei lipse de coerenţă legislativă şi nici în prezenţa unei norme lipsite de claritate. Dacă ar fi fost astfel, Curtea Constituţională ar fi admis excepţia de neconstituţionalitate, întrucât ambele critici antamează aspecte ale principiului securităţii juridice. Curtea Constituţională a reţinut însă că este vorba strict de legiferare (adică de opţiunea legiuitorului în privinţa unei soluţii legislative), respectiv de interpretare şi aplicare a legii criticate. Iar autorităţile chemate să interpreteze şi să aplice sintagma criticată trebuie să realizeze aceste operaţiuni cu respectarea principiilor legalităţii şi loialităţii constituţionale. Ele trebuie să aibă în vedere raţiunea reglementării, şi anume asigurarea integrităţii persoanei care ocupă funcţia de membru al Guvernului, nevoia de a asigura protecţia prestigiului funcţiei de demnitate publică, în considerarea specificului acestei funcţii, diferită de cele de demnitate publică alese. Or, săvârşirea unei fapte penale pentru care există sau a existat o condamnare definitivă plasează prin ea însăşi persoana în cauză în afara cadrului legal de exercitare a funcţiei, descalificând-o pe aceasta din punct de vedere legal şi moral pentru ocuparea unei astfel de demnităţi (a se vedea, mutatis mutandis, Decizia nr. 536 din 6 iulie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 730 din 21 septembrie 2016, Decizia nr. 654 din 8 noiembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 68 din 26 ianuarie 2017). Aşa fiind, nu prezintă relevanţă distincţia referitoare la forma de vinovăţie cu care a fost săvârşită infracţiunea. Tot astfel, prezumţia de bună- credinţă şi de loialitate în exercitarea unei asemenea demnităţi publice au fost practic desfiinţate ca efect al hotărârii de condamnare, aşa încât, indiferent dacă o astfel de persoană a fost reabilitată, nu i se mai poate încredinţa exerciţiul autorităţii publice. Conceptul „statului de drept“ consacrat de art. 1 alin. (3) din Constituţie presupune capacitatea statului de a crea mijloacele pentru a spori încrederea cetăţenilor în instituţiile şi autorităţile publice. Aceasta presupune obligaţia statului de a impune standarde etice şi profesionale, în special celor chemaţi să îndeplinească activităţi ori servicii de interes public şi cu atât mai mult celor care înfăptuiesc acte de autoritate publică.
Cu privire la instituţia reabilitării observăm că a fost creată pentru a încuraja comportamentul licit pentru viitor, pentru ştergerea unui trecut nedemn şi pentru obţinerea unui statut de încredere şi demnitate în relaţiile cu ceilalţi membri ai societăţii. Reabilitarea, atât cea de drept, cât şi cea judecătorească, nu şterge condamnarea. Aceasta rămâne o realitate judiciară ce nu poate fi desfiinţată decât în cazul admiterii unei căi de atac extraordinare prin care s-ar recunoaşte nevinovăţia celui condamnat. Reabilitarea, ca şi amnistia, prescripţia şi alte cauze care înlătură aplicarea, executarea şi consecinţele pedepsei, reprezintă o renunţare din partea societăţii (statului) - pentru raţiuni conforme scopului represiunii - la măsurile de precauţie luate faţă de fostul condamnat. Aceasta nu înseamnă însă şi îndreptăţirea de a ocupa funcţii de demnitate publică, unde exigenţele de integritate trebuie aplicate în cel mai înalt grad.
II. Obligativitatea erga omnes a deciziilor Curţii Constituţionale, în unitatea dată de considerentele şi dispozitivul acestora
Considerăm că se impun, în context, o serie de precizări referitoare la efectele deciziilor Curţii Constituţionale, din perspectiva atipicului considerentelor prezentei decizii de inadmisibilitate şi a forţei juridice pe care Curtea le-o acreditează, prin inserarea, în finalul deciziei, a sublinierii caracterului obligatoriu atât al dispozitivului, cât şi al considerentelor deciziilor sale (paragraful 44).
Astfel, potrivit art. 147 alin. (4) din Constituţia României: „Deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor“.
Într-o jurisprudenţă constantă, începând cu Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1/1995^2, Curtea a statuat că puterea de lucru judecat ce însoţeşte actele jurisdicţionale, deci şi deciziile Curţii Constituţionale, se ataşează nu numai dispozitivului, ci şi considerentelor pe care se sprijină acesta3. În consecinţă - a reţinut Curtea -, atât Parlamentul, cât şi Guvernul, respectiv autorităţile şi instituţiile publice trebuie să respecte întru totul atât considerentele, cât şi dispozitivul deciziilor pe care Curtea Constituţională le pronunţă.
^2 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 16 din 26 ianuarie 1995.
^3 De exemplu, Decizia nr. 196/2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 231 din 22 aprilie 2013, Decizia nr. 163/2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 190 din 4 aprilie 2013, Decizia nr. 102/2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 208 din 12 aprilie 2013, Decizia nr. 1.039/2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 61 din 29 ianuarie 2013, Decizia nr. 536/2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 482 din 7 iulie 2011, Decizia nr. 414/2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, Decizia nr. 415/2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 294 din 5 mai 2010.
Referindu-se la obligativitatea, deopotrivă, a considerentelor cuprinse în deciziile sale, Curtea a avut mereu în vedere în mod evident acele considerente care, în înlănţuirea logicii argumentării, realizează fundamentarea dispozitivului deciziei Curţii, pentru că numai despre acelea se poate susţine că „sprijină“ dispozitivul. Această circumstanţiere lipseşte din paragraful 44 al prezentei decizii, acreditându-se astfel ideea falsă că toate considerentele cuprinse în decizie ar fi obligatorii.
Or, abordând problematica precedentului judiciar, respectiv a forţei obligatorii a acestuia (cum este şi cazul deciziilor Curţii Constituţionale), şi doctrina^4 subliniază că ar fi greşit să concluzionăm că tot ceea ce conţine o decizie are o pondere egală. Opinia tradiţională este că trebuie realizată diferenţa între ratio decidendi al unei hotărâri a instanţei, adică parte obligatorie („considerentele care susţin dispozitivul“, în sensul jurisprudenţei constante a Curţii Constituţionale), şi obiter dicta, adică partea fără caracter obligatoriu, cuprinzând remarci, opinii, aspecte care nu susţin prin ele însele dispozitivul.
^4 Ian McLeod, Ratio Decidendi and Obiter Dictum, Macmillan Law Masters, pp. 137-152, https://link.springer.com/chapter/10.1007%2F978-1-349-14289-7_10
Au putere obligatorie şi considerentele, atunci când sunt avute în vedere acele considerente în lipsa cărora nu ar fi posibila înţelegerea dispozitivului hotărârii. Doctrina şi practica judiciară au statuat că acest tip de considerente reprezintă considerente decisive, adică acelea care constituie susţinerea necesară a dispozitivului, făcând corp comun cu acesta. Cu alte cuvinte, sunt obligatorii considerentele unei hotărâri judecătoreşti care constituie susţinerea necesară a dispozitivului, făcând corp comun cu acesta, iar nu cele care excedează acestui dispozitiv, cu atât mai puţin cele care, precum în prezenta decizie, îl contrazic.
De principiu, ţinând seama de faptul că deciziile Curţii Constituţionale se adresează tuturor destinatarilor normelor juridice, indiferent de pregătirea juridică, la pronunţarea şi redactarea oricărei decizii, este necesar ca instanţa de contencios constituţional să realizeze o cât mai clară „legătură“ între considerente şi dispozitiv, cu evidenţierea considerentelor obligatorii şi a eventualelor considerente obiter dicta, care nu au forţă juridică obligatorie. Curtea trebuie să se poziţioneze, deopotrivă, în postura destinatarilor deciziei, cerinţele de claritate şi precizie, pe care însăşi Curtea le-a dezvoltat în aplicarea principiului securităţii juridice, fiindu-i deopotrivă aplicabile. Motivarea clară, accesibilă, coerenţa şi logica argumentării, înlănţuirea considerentelor care susţin dispozitivul şi care devin, deopotrivă cu acesta, obligatorii - sunt imperative pe care Curtea trebuie să le aibă în vedere, pentru a evita situaţii în care chiar actele sale să devină subiect de interpretări divergente. În plus, prin crearea unor conexiuni logice indestructibile între considerentele obligatorii şi dispozitivul deciziilor, se evită procedeul periculos al „decupării“ unor considerente, chiar obiter dicta, şi al utilizării lor în contexte diferite, acreditând ideea obligativităţii lor, de natură să creeze insecuritate juridică, prin fundamentarea unor raţionamente juridice pe premise false.
Or, în prezenta cauză, Curtea Constituţională a pronunţat o soluţie de inadmisibilitate, din raţiuni ce ţin de lipsa competenţei sale, iar considerentele care susţin acest dispozitiv (fiind, deci, obligatorii) sunt doar cele care explică soluţia de inadmisibilitate. În opinia noastră, doar aceste considerente trebuiau să se regăsească în motivarea deciziei.
Amplele considerente cuprinse în aceeaşi decizie, pe care le-am analizat punctual, şi care constată, de fapt, temeinicia criticilor de neconstituţionalitate, stabilind obligaţii ferme în sarcina autorităţilor publice, excedează dispozitivului, putând avea, cel mult, caracter obiter dicta, din perspectiva clasificării doctrinare arătate. În opinia noastră însă, ele nu trebuiau şi nu trebuie reţinute nici măcar obiter dicta, întrucât contrazic, în sine, soluţia pronunţată şi, astfel, interferează nepermis cu decizia autorităţilor competente menţionate în decizie (Parlamentul/Consiliul Legislativ/Preşedintele României, după caz). În orice caz, astfel de considerente nu pot avea caracter obligatoriu numai pentru că instanţa constituţională a statuat astfel, întrucât însăşi instanţa constituţională trebuie să se supună Constituţiei. Observăm în acest sens că, potrivit art. 147 alin. (1) din Constituţie, obligaţia autorităţilor de punere în acord a normelor cuprinse în legi şi ordonanţe în vigoare cu prevederile Constituţiei, ca urmare a unei decizii a Curţii Constituţionale, intervine atunci când Curtea admite excepţiile de neconstituţionalitate. Ipoteza textului constituţional este foarte clară în această privinţă: „dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare, precum şi cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituţionale.“
III. Concluzii
Conchizând, prezenta opinie concurentă este în sensul că decizia de inadmisibilitate pronunţată de Curte trebuia să cuprindă doar considerentele care explică soluţia de inadmisibilitate, pe care nu le reluăm, întrucât motivarea sub acest aspect este, în opinia noastră, corespunzătoare.
Considerentele suplimentare pe care le-am evidenţiat determină o interferenţă nepermisă (chiar de către Curte prin soluţia pronunţată), în competenţele altor autorităţi publice, întrucât stabilesc o conduită a autorităţilor care s-ar fi susţinut printr-un alt dispozitiv decât cel pronunţat. Câtă vreme Curtea constată că nu este competentă nici să stabilească dacă există coerenţă legislativă (deşi, în sine, această concluzie este discutabilă, din perspectiva bogatei jurisprudenţe a Curţii Constituţionale referitoare la principiul securităţii juridice), nici să interpreteze şi să aplice legea, considerentele sale trebuiau să fie circumscrise acestei concluzii, fără a induce, în subsidiar, ideea necesităţii unei intervenţii pentru „corectare“ din partea autorităţilor publice, respectiv o anumită interpretare de către acestea a sintagmei criticate, arogându-şi de fapt o competenţă despre care a afirmat că nu îi aparţine. O asemenea interferenţă este interzisă prin soluţia pronunţată, astfel că nu se poate reţine vreo obligativitate a acestora.
Aceste considerente nu susţin dispozitivul de inadmisibilitate, deci nu sunt obligatorii. În raport cu distincţia pe care am realizat-o la pct. 1 s-ar putea susţine o eventuală valoare de obiter dicta a considerentelor pe care le-am evidenţiat. Nici această teză nu poate fi primită însă, astfel cum am arătat şi mai sus. Precizăm în acest sens că nu suntem, de plano, împotriva unei „îmbogăţiri“ a deciziilor Curţii Constituţionale cu considerente obiter dicta, ci pentru o utilizare atentă a acestora, echilibrată, de natură a evidenţia cercetarea realizată de Curte, care a condus la elaborarea considerentelor obligatorii ce susţin dispozitivul (de exemplu, diverse puncte de vedere, orientări, explicaţii doctrinare, de drept comparat, idei, ipoteze). În cauza de faţă însă, astfel cum sunt redactate, considerentele menţionate nu se încadrează nici în această categorie, pentru că excedează zonei ipoteticului, cadru în care s-ar fi putut accepta că exprimă o idee, o ipoteză, o statuare cu caracter general, comună şi în alte decizii ale Curţii Constituţionale. Cu siguranţă însă, considerentele menţionate nu au valoare obligatorie, pentru că sunt în flagrantă contradicţie cu dispozitivul deciziei, iar, în sine, sunt de natură a conduce la ideea de motivare contradictorie, de natură a slăbi forţa şi autoritatea deciziei.
În concluzie, soluţia legislativă criticată reprezintă opţiunea legiuitorului, determinată de factori precum cei mai sus enunţaţi, iar eventualele critici care tind la modificarea acesteia, invocând o pretinsă lipsă de coerenţă legislativă, excedează competenţei Curţii Constituţionale. Instanţele constituţionale, indiferent de rolul pe care îl au sau şi-l asumă la un moment dat, mai mult sau mai puţin activ, nu pot deveni evaluatori ai normelor din toate ramurile de drept, pentru a identifica cea mai potrivită soluţie la un moment dat pentru o instituţie juridică sau alta. Curţile Constituţionale nu fac politica legislativă, nu creează legi, ele doar asigură supremaţia Constituţiei în limitele competenţei date de legiuitorul constituant.
De aceea, orice considerente care tind să acrediteze un alt rol/alte competenţe ale Curţii Constituţionale nu pot fi reţinute, iar prezenta opinie concurentă este în sensul eliminării lor din cuprinsul motivării.
Judecător,
dr. Livia Doina Stanciu
----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
MonitorulJuridic.ro este un proiect:
