Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
În temeiul art. 108 din Constituţia României, republicată, şi al art. 28 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare,
Guvernul României adoptă prezenta hotărâre.
ART. 1
Se aprobă Tezele prealabile ale proiectului Codului de procedură administrativă, prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezenta hotărâre.
ART. 2
Hotărârea Guvernului nr. 1.360/2008 privind aprobarea Tezelor prealabile ale proiectului Codului de procedură administrativă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 734 din 30 octombrie 2008, se abrogă.
PRIM-MINISTRU
ION-MARCEL CIOLACU
Contrasemnează:
Viceprim-ministru,
Marian Neacşu
Viceprim-ministru, ministrul afacerilor interne,
Marian-Cătălin Predoiu
Ministrul dezvoltării, lucrărilor publice şi administraţiei,
Adrian-Ioan Veştea
Secretarul general al Guvernului,
Mircea Abrudean
Ministrul cercetării, inovării şi digitalizării,
Bogdan-Gruia Ivan
Ministrul finanţelor,
Marcel-Ioan Boloş
Bucureşti, 5 octombrie 2023.
Nr. 946.
ANEXA 1
TEZELE PREALABILE
ale proiectului Codului de procedură administrativă
I. Informaţii generale relevante
1. Contextul naţional şi european
La momentul de faţă, legislaţia privind funcţionarea sectorului public din România se caracterizează printr-o normare excesivă, accentul fiind pus pe reglementarea detaliată a modului de funcţionare a instituţiilor şi autorităţilor administraţiei publice, a serviciilor publice, precum şi a emiterii de acte administrative de către autorităţile administraţiei publice, a mecanismelor de rezolvare a petiţiilor adresate autorităţilor de către cetăţeni sau a celor de asigurare a transparenţei administraţiei în faţa societăţii civile. Totodată, practica reglementării tuturor etapelor aferente emiterii unui act administrativ sau furnizării unui serviciu public pentru fiecare domeniu de politică publică/serviciu public în parte a condus la suprareglementare, la apariţia unor reglementări contradictorii sau, dimpotrivă, la vid legislativ.
Instrumentele normative ale respectivelor domenii de politică publică/servicii publice au fost supuse unor completări şi modificări succesive care au condus la realitatea normativă de astăzi, caracterizată prin birocraţie excesivă, fragmentare normativă, o paletă foarte diversificată de proceduri administrative greu de gestionat atât de către administraţie, cât şi de către cetăţeni sau companii.
De asemenea, o serie de elemente comune în doctrina dreptului administrativ au rămas nereglementate normativ şi ca atare au comportat interpretări şi aplicări diferite, atât în practica administrativă, cât şi în jurisprudenţa instanţelor judecătoreşti.
Procesul de codificare a normelor aplicabile activităţii administraţiei publice a fost declanşat la începutul anilor 2000, prin adoptarea de proiecte de coduri şi, respectiv, hotărâri ale Guvernului de aprobare a tezelor prealabile ale acestor coduri.
În concret, a fost adoptată Hotărârea Guvernului nr. 1.360/2008 privind aprobarea tezelor prealabile ale proiectului Codului de procedură administrativă. Din analiza acestei hotărâri reiese că o seamă de considerente, care reprezintă raţiunea de a fi a acestui demers, rămân valabile, astfel încât ele urmează a fi valorificate şi completate în actualele teze prealabile ale Codului de procedură administrativă.
La data elaborării prezentelor teze prealabile, procesul de codificare a dreptului administrativ s-a concretizat, în cursul anului 2019, prin adoptarea şi intrarea în vigoare a Codului administrativ, aprobat prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019, cu modificările şi completările ulterioare.
În mod firesc şi în acord cu tendinţele de reglementare la nivel european, procesul de codificare a legislaţiei din domeniul administraţiei se impune a fi completat prin adoptarea Codului de procedură administrativă.
De altfel, existenţa unei legislaţii unificate în materia procedurii administrative reprezintă o realitate regăsită în majoritatea statelor membre ale Uniunii Europene, 16 state având coduri de procedură administrativă - Austria - 1993, Bulgaria - 2006, Cehia - 2004, Cipru - 1999, Croaţia - 2009, Finlanda - 2004, Franţa - 2015, Germania - 2004, Grecia - 1999, Italia - 2010, Letonia - 2004, Polonia - 1960, Portugalia - 2015, Slovacia - 1967, Slovenia - 1999, Ungaria - 2018, iar 7 state având legi/acte de procedură administrativă - Danemarca - 1980, Estonia - 2012, Lituania - 1999, Luxemburg - 1999, Olanda - 2012, Spania - 2015, Suedia - 1986.
În plus, chiar la nivelul Uniunii Europene a fost declanşat procesul de codificare a normelor de drept administrativ aplicabile instituţiilor Uniunii Europene. Cu titlu de exemplu, indicăm proiectul Codului ReNEUAL - Research Network on EU Administrative Law - de procedură administrativă a Uniunii Europene care urmăreşte simplificarea dreptului administrativ al Uniunii Europene, înţeles ca ansamblu de reguli şi principii care guvernează implementarea politicilor Uniunii Europene de către instituţiile sale şi, respectiv, de către statele membre.
2. Raţiunea şi necesitatea elaborării Codului de procedură administrativă
În contextul celor de mai sus, claritatea legislaţiei reprezintă un aspect indispensabil al unei administraţii moderne, iar realizarea acesteia nu poate fi asigurată decât prin calitatea conţinutului normativ al acestor acte. Totodată, claritatea presupune şi menţinerea accesibilităţii reglementărilor aplicabile administraţiei, în pofida modificărilor ce le sunt aduse.
Tot astfel, principiul legalităţii, care constituie un adevărat postulat constituţional, o veritabilă „coloană vertebrală“ a acţiunii administraţiei, impune reguli sistematizate, clare şi coerente, care să guverneze activitatea autorităţilor administraţiei publice, în aşa fel încât sistemul normativ să fie accesibil şi uşor de aplicat, asigurând o mai bună conformare a subiectelor de drept la normele acestuia.
Principiului legalităţii i se adaugă, în acord cu jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, principiul previzibilităţii - securităţii juridice - care obligă la adoptarea de reglementări clare care să nu creeze ambiguităţi de natură să afecteze drepturile şi îndatoririle cetăţenilor şi să perturbe ordinea juridică existentă.
Adoptarea unor coduri stabile în timp, în general, şi a Codului de procedură administrativă, în particular, este de natură să sporească încrederea cetăţenilor în continuitatea şi durabilitatea reglementărilor legale.
O altă raţiune care impune adoptarea Codului de procedură administrativă este reprezentată de abundenţa de reglementări cu privire la definirea şi modul de funcţionare a autorităţilor administraţiei publice, emiterea sau adoptarea de acte administrative de către autorităţile publice, mecanismele de rezolvare a petiţiilor adresate autorităţilor de către cetăţeni, precum şi de asigurare a transparenţei administraţiei în faţa societăţii civile. În aceste reglementări se regăsesc proceduri speciale, conţinând deseori suprapuneri şi contradicţii între prevederi, fapt ce duce la o aplicare greoaie şi neunitară a lor de către destinatari - atât autorităţi publice şi instanţe judecătoreşti, cât şi cetăţeni.
Acestui aspect i se adaugă existenţa unor situaţii de vid legislativ, concretizate în proceduri neacoperite legislativ, cum ar fi teoria avizelor sau formalităţile procedurale de adoptare şi de punere în executare a actelor administrative. În mod paradoxal, actul administrativ, precum şi formele juridice asimilate lui, care reprezintă cea mai importantă formă prin care administraţia publică îşi concretizează activitatea şi care se regăsesc şi în sfera de activitate a altor autorităţi publice, nu beneficiază de o reglementare-cadru privind regimul juridic care le este aplicabil, condiţiile de validitate, de fond şi de formă, efectele pe care le produc şi modalităţile în care se regăsesc în practică.
Ca atare, prin adoptarea Codului de procedură administrativă, alături de Codul administrativ, se completează cadrul normativ aplicabil atât administraţiei, cât şi beneficiarilor activităţii acesteia.
3. Evoluţia procesului de elaborare a proiectului Codului de procedură administrativă
Necesitatea codificării a fost identificată în doctrină şi exprimată de practica administrativă care, de comun acord, au semnalat imperativul existenţei unui ansamblu coerent de reguli procedurale aplicabile activităţii administraţiei.
Totodată, intenţia Guvernului României de a codifica cadrul legal din domeniul administraţiei publice, prin intermediul unui Cod administrativ şi al unui Cod de procedură administrativă, a fost statuată încă din anul 2001, în cadrul programelor de guvernare şi al planurilor legislative ale Guvernului din acea perioadă, simplificarea procedurilor şi reglementarea unitară a regulilor care privesc funcţionarea administraţiei publice fiind reiterate şi în Programul de guvernare pentru perioada 2005-2008, care a vizat reforma administraţiei publice.
Aceste priorităţi privind elaborarea celor două coduri, privite ca instrument principal de simplificare şi armonizare a legislaţiei în domeniul administraţiei publice, au fost reluate în Strategia pentru consolidarea administraţiei publice 2014-2020, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 909/2014, care a reprezentat atât documentul de viziune al Guvernului pentru reforma administraţiei publice, cât şi o condiţionalitate ex ante în dialogul cu Comisia Europeană pentru perioada de programare 2014-2020. De asemenea, codificarea procedurii administrative reprezintă o măsură avută în vedere de Planul integrat pentru simplificarea procedurilor administrative aplicabile cetăţenilor^1.
^1 Măsura de simplificare: „Simplificarea în mod integrat şi unitar a procedurilor administrative aplicabile cetăţenilor prin elaborarea şi reglementarea unei proceduri administrative generale - proiectul Codului de procedură administrativă“.
Actualele teze prealabile au la bază proiectul Codului de procedură administrativă elaborat de un colectiv de specialişti din domeniul dreptului administrativ la Sibiu, în anii 2000-2003, asumat ulterior de Institutul de Ştiinţe Administrative şi publicat în Revista de drept public, care a fost propus şi ca iniţiativă legislativă parlamentară, demers nefinalizat prin adoptarea sa.
Ulterior, la nivelul anului 2008, au fost aprobate tezele prealabile ale proiectului Codului de procedură administrativă şi a fost elaborat un proiect al Codului de procedură administrativă, însă, în procesul de avizare interministerială, s-au recomandat elaborarea şi aprobarea prealabilă a Codului administrativ şi, abia ulterior, a Codului de procedură administrativă, ceea ce, în realitate, s-a şi realizat.
Or, în prezent, dată fiind adoptarea Codului administrativ, nu doar că nu mai există un astfel de impediment în adoptarea Codului de procedură administrativă, dar se impune adoptarea acestuia, ca două jumătăţi ale unui viitor întreg, care trebuie să fie reprezentat de „armura normativă“ care să acopere întreaga activitate a administraţiei publice.
II. Componenţa Grupului de lucru pentru elaborarea Codului de procedură administrativă
În vederea elaborării propunerilor de reglementare a procedurii administrative generale a fost creat un grup de lucru, prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale şi administraţiei publice nr. 2.394/2013, cu modificările şi completările ulterioare, care include reprezentanţi ai autorităţilor şi instituţiilor publice centrale relevante, ai structurilor asociative ale autorităţilor administraţiei publice locale, ai organizaţiilor nonguvernamentale şi ai partenerilor sociali, la care se adaugă reprezentanţi ai lumii academice, personalităţi marcante care au validat, prin activitatea lor, performanţe profesionale atât în plan teoretic, cât şi practic, aplicativ.
Componenţa grupului de lucru:
- Consiliul Legislativ;
– Secretariatul General al Guvernului;
– Ministerul Justiţiei;
– Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei;
– Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici;
– Ministerul Afacerilor Interne;
– Uniunea Naţională a Consiliilor Judeţene din România - UNCJR;
– Asociaţia Municipiilor din România - AMR;
– Asociaţia Oraşelor din România - AOR;
– Asociaţia Comunelor din România - ACoR;
– Universitatea Bucureşti;
– Academia de Studii Economice;
– Institutul de Politici Publice;
– Transparency International Romania;
– Societatea Academică din România.
Totodată, şi-au manifestat interesul pentru a face parte din Grupul de lucru pentru elaborarea Codului de procedură administrativă şi au participat la ateliere de lucru şi dezbateri şi reprezentanţi ai următoarelor entităţi:
- Ministerul Finanţelor;
– Asociaţia Secretarilor de Judeţe din România;
– Şcoala Naţională de Studii Politice şi Administrative;
– Uniunea Naţională a Notarilor Publici din România;
– Universitatea „Babeş-Bolyai“ din Cluj-Napoca;
– Universitatea Creştină „Dimitrie Cantemir“ din Bucureşti;
– Asociaţia Prefecţilor şi Subprefecţilor din România.
Rolul grupului de lucru a fost acela de a asigura o fundamentare cât mai solidă şi transparentă a proiectului, prin analiza documentelor elaborate de către structura de specialitate din cadrul Ministerului Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, formularea de puncte de vedere, opinii şi comentarii.
Suplimentar membrilor grupului de lucru antemenţionat, la cele 22 de ateliere de lucru şi dezbateri organizate de către iniţiator în procesul de elaborare şi fundamentare a proiectului Codului de procedură administrativă desfăşurate în perioada 2018-2022 au fost invitaţi şi reprezentanţi ai altor entităţi relevante, printre care menţionăm:
- Universitatea „Alexandru Ioan Cuza“ din Iaşi;
– Universitatea de Vest din Timişoara;
– Autoritatea pentru Digitalizarea României;
– Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor;
– Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii;
– Ministerul Muncii şi Solidarităţii Sociale;
– Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor;
– Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale;
– Agenţia Naţională de Administrare Fiscală;
– Agenţia Naţională de Cadastru şi Publicitate Imobiliară;
– Agenţia Naţională de Plăţi şi Prestaţii Sociale;
– Autoritatea Naţională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilităţi Publice;
– Autoritatea Naţională de Supraveghere a Prelucrării Datelor cu Caracter Personal;
– Curtea de Conturi;
– Instituţia Prefectului Municipiului Bucureşti;
– Corpul profesional al secretarilor de comune din România.
III. Rezultatele cercetărilor, studiilor şi documentărilor ştiinţifice efectuate
Pentru fundamentarea Codului de procedură administrativă, în perioada aprilie 2018-aprilie 2022 au fost realizate de către structura de specialitate din cadrul Ministerului Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei - Direcţia pentru strategii şi reforme în administraţia publică, cu sprijinul consultanţei contractate extern - Contractul de servicii de asistenţă tehnică şi expertiză nr. 153/2021 încheiat între Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei şi Transparency International Romania/Asociaţia Română pentru Transparenţă, în cadrul proiectului „Instrumente de sistematizare a legislaţiei, de monitorizare şi de evaluare în administraţia publică“, SIPOCA 59, finanţat prin Programul operaţional Capacitate administrativă, o serie de analize şi studii, după cum urmează:
a) Analiza legislaţiei în ceea ce priveşte principalele categorii de acte şi contracte administrative, precum şi a doctrinei şi jurisprudenţei relevante, pentru identificarea deficienţelor legislative, a situaţiilor şi a dificultăţilor întâlnite în practică de către autorităţile şi instituţiile publice, inclusiv instanţe judecătoreşti, în ceea ce priveşte principalele categorii de acte şi contracte administrative.
Actele normative, atât acte normative cu caracter general, cât şi cu caracter special, care au fost supuse analizei legislaţiei generale, fac parte din următoarele categorii:
- acte care reglementează procesul de elaborare a actelor normative;
– acte care reglementează proceduri/mecanisme prin care autorităţile răspund unor solicitări;
– acte care reglementează măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei;
– acte care reglementează controlul intern al autorităţilor.
Acestea cuprind o serie de aspecte cu caracter transversal care au impact direct şi concret în întreaga activitate a administraţiei publice, indiferent de domeniul de activitate sectorial al diferitelor autorităţi şi instituţii publice.
Scopul analizei a fost să evidenţieze elementele-cheie ale procedurilor vizate de aceste acte, care să fie codificate integral sau parţial, dar mai ales să identifice acele aspecte care să asigure o valoare suplimentară viitorului Cod de procedură administrativă, în eliminarea contradicţiilor între diverse acte normative, în clarificarea unor prevederi normative şi/sau completarea acestora în situaţiile de vid legislativ, în stabilirea regulilor generale/cadrului juridic aplicabile/aplicabil administraţiei electronice printr-un singur act normativ, precum şi în stabilirea unei viziuni şi unor principii generale armonizate, care să sprijine procesele de reformă şi simplificare a administraţiei publice, astfel încât aceasta să fie cât mai suplă, eficientă şi anticipativă.
Din analiza acestora au reieşit o serie de aspecte, precum:
- abordarea fragmentată, din perspectivă procedurală/ etapizată a diferitelor etape ale procesului de elaborare şi adoptare a actelor normative, concretizată prin reglementarea prin acte normative distincte a demersului parcurs de actele normative până la aprobarea/adoptarea acestora. Armonizarea şi abordarea acestor procese în mod unitar ar asigura claritate şi o stabilitate mai mare la nivelul fondului legislativ - de exemplu, prin asigurarea unor definiţii comune a conceptelor utilizate, precum instituţie sau autoritate publică;
– instituirea unor obligaţii de raportare şi transparenţă în sarcina autorităţilor şi instituţiilor publice, pentru care ar putea fi asigurată o abordare unitară;
– necesitatea clarificării unor noţiuni şi a diferenţelor aplicabile în procesele de gestiune a informaţiilor de interes public, petiţiilor, consultărilor publice sau solicitărilor de îndrumare/sprijin între autorităţi;
– stabilirea unor reguli generale de simplificare a proceselor/procedurilor administrative pentru viitor, aspecte privind evaluarea şi compararea acestora, metodologii, responsabili şi atribuţii;
– necesitatea stabilirii unui cadru general care să sprijine implementarea administraţiei digitale şi a unor principii precum once-only - o singură dată sau digital by default - digital în mod implicit, atât la nivelul administraţiei centrale, cât şi locale, precum şi cadrul cu privire la asigurarea cooperării şi interoperabilităţii între autorităţile şi instituţiile publice şi care să potenţeze elaborarea şi aplicarea legislaţiei speciale în domeniu;
– necesitatea identificării de măsuri şi responsabilităţi exprese, precum şi a unor calendare realiste cu privire la eventuale procese şi măsuri de simplificare care să fie implementate în aplicarea Codului de procedură administrativă;
– necesitatea clarificării responsabilităţilor fiecărei părţi implicate în procedura administrativă: funcţionar, autoritate, cetăţean; de asemenea, este necesară clarificarea relaţiilor dintre autorităţile publice în cadrul diferitelor categorii de proceduri.
Având în vedere că doctrina şi jurisprudenţa, cu excepţia deciziilor Curţii Constituţionale a României şi ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, care au caracter general obligatoriu de la momentul publicării în Monitorul Oficial al României, reprezintă izvoare de drept fără caracter obligatoriu, dar cu profundă interdependenţă între ele, acestea au fost analizate împreună, în vederea identificării noţiunilor consacrate la nivelul doctrinei şi a soluţiilor generate de jurisprudenţă care pot fi ridicate la rang de reglementare în vederea simplificării şi uniformizării practicii administrative - spre exemplu, definirea unor termeni consacraţi în prezent doar la nivelul doctrinei, relaţia dintre legislaţia generală şi cea sectorială, aspecte legate de contractele administrative, efectele actelor normative în timp şi altele asemenea.
b) Analiza legislaţiei sectoriale pentru următoarele domenii de servicii publice/politică publică: evidenţa persoanei şi stare civilă, fiscalitate, urbanism, amenajarea teritoriului şi cadastru, utilităţi publice, administrarea domeniului public şi privat al unităţilor administrativ-teritoriale, asistenţă socială, educaţie. Aceste domenii au fost considerate emblematice, iar constatările referitoare la acestea au permis şi formularea unor concluzii generale cu privire la procedurile administrative. Această analiză a permis identificarea unor aspecte comune în paşii de procedură în diferitele domenii de activitate ale administraţiei publice centrale şi locale şi a constituit o bază solidă de informare în demersul de codificare.
De asemenea, analizele detaliate ale principalelor domenii de servicii publice au revelat şi anumite aspecte specifice pe care iniţiativa de codificare trebuie să le aibă în vedere pentru a stabili prin dispoziţiile generale modalităţile de actualizare şi armonizare subsecvente Codului de procedură administrativă, prin adoptarea ulterioară a cadrului sectorial de reglementare în domeniul unor proceduri administrative, asigurându-se astfel cerinţa de coerenţă şi claritate a cadrului de reglementare.
Din analiza legislaţiei sectoriale în legătură cu prestarea unor servicii publice s-a desprins concluzia că există elemente generale ale procedurii administrative care sunt susceptibile de a genera o abordare unitară la nivelul întregului teritoriu şi asupra tuturor domeniilor de activitate ale administraţiei, datorită gradului de similaritate privind paşii de procedură administrativă, cum ar fi etapa de demarare a procedurii - modalităţile de iniţiere, forma de iniţiere şi altele asemenea, etapa de colectare, analiză şi procesare a informaţiilor în vederea adoptării soluţiei şi emiterii actului administrativ, încheierii contractului administrativ sau realizării operaţiunii administrative, etapa de soluţionare - redactarea actului administrativ, semnarea, înregistrarea, etapa de finalizare a procedurii administrative şi de aducere la cunoştinţă - comunicare sau publicare, efectele juridice, căile de atac şi altele asemenea.
Totodată, din analizarea detaliată a acestor domenii de servicii publice s-au desprins şi anumite aspecte specifice pe care iniţiativa de codificare trebuie să le aibă în vedere pentru a stabili, prin dispoziţiile tranzitorii şi finale, modalităţile de actualizare şi armonizare a cadrului sectorial existent de reglementare şi stabilirea cerinţelor şi obligaţiilor de tehnică legislativă aplicabile reglementărilor sectoriale viitoare, asigurându-se astfel cerinţa de coerenţă şi claritate a cadrului de reglementare.
c) Analiza comparativă a experienţei statelor membre ale Uniunii Europene cu experienţă relevantă în elaborarea de acte normative care reglementează procedura administrativă generală, utilizând metode de drept comparat. Au fost supuse analizei reglementări din Franţa, Olanda, Spania, Portugalia, Cehia, Ungaria şi Polonia, precum şi prevederi ale dreptului Uniunii Europene, inclusiv proiectul Codului ReNEUAL de procedură administrativă a Uniunii Europene, precum şi Codul european de bună conduită administrativă din anul 2001.
Majoritatea legilor/codurilor de procedură administrativă analizate au scopul esenţial de codificare, respectiv sistematizare/armonizare a legislaţiei şi reglementărilor disparate, însă îşi propun şi furnizarea unor clarificări suplimentare din punctul de vedere al terminologiei şi al sferei de aplicare sau consacrarea unor soluţii oferite, de-a lungul anilor, în jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ, dar şi stabilirea unui proces de soluţionare a litigiilor între administraţie şi cetăţeni într-o etapă precontencioasă, abordare care se intenţionează a se avea în vedere şi în proiectul Codului de procedură administrativă.
d) Raport de interpretare a chestionarului aplicat autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale privind modul de aplicare a legislaţiei de către instituţiile şi autorităţile publice şi a principalelor situaţii care fac obiectul acţiunilor în instanţă, în vederea fundamentării proiectului Codului de procedură administrativă în România.
Chestionarul menţionat a inclus, de asemenea, întrebări vizând actele normative ce ar trebui incluse în viitorul Cod de procedură administrativă sau cu privire la principalele secţiuni ale codului.
Respondenţi la acest chestionar au fost 10 ministere din cele 13 existente la momentul aplicării chestionarului, 37 de instituţii ale prefectului din totalul de 41, 35 de judeţe din totalul de 41, 51 de municipii şi subdiviziuni ale municipiului Bucureşti din totalul de 109, 74 de oraşe din totalul de 216 şi 726 de comune din totalul de 2.862. Astfel, răspunsurile primite au acoperit toate categoriile de respondenţi vizate - ministere, instituţii ale prefectului, judeţe, municipii, oraşe, comune şi sectoare ale municipiului Bucureşti, ceea ce oferă cercetării o perspectivă multilaterală, dar şi reprezentativitate la nivel naţional, chestionarul fiind completat de către cel puţin un respondent de la nivelul tuturor judeţelor României. Numărul de răspunsuri şi distribuţia lor naţională încadrează cercetarea pe bază de chestionar la o marjă de eroare de 2,7% şi la un nivel de încredere de 95%.
În cadrul respondenţilor au fost incluşi reprezentanţi ai administraţiei publice centrale şi locale, inclusiv structuri deconcentrate, de la nivelul tuturor palierelor ierarhice - execuţie şi conducere, cu specializări diferite - juridic, economic, resurse umane, administraţie publică în general, tehnic şi altele asemenea.
Opinia majoritară a respondenţilor de la nivelul autorităţilor şi instituţiilor publice a fost ca în Codul de procedură administrativă să se regăsească reglementate: principiile care guvernează procedura administrativă, elementele incidente procedurii administrative de la iniţierea procedurii şi până la finalizarea acesteia - părţile implicate în derularea procedurii administrative, mijloacele de petiţionare şi înregistrarea petiţiilor, comunicarea în cadrul procedurii administrative, costurile procedurii, modalităţi de finalizare a procedurii administrative, răspunderea autorităţilor publice şi altele asemenea; regimul juridic aplicabil actelor administrative; regimul juridic aplicabil contractelor administrative; regimul juridic aplicabil operaţiunilor administrative; controlul administrativ; contenciosul administrativ; regulile referitoare la transparenţa decizională şi la accesul la informaţiile de interes public; principiile şi regulile cu privire la simplificarea procedurilor administrative sau ale digitalizării în administraţia publică.
De asemenea, practicienii din administraţia publică au formulat şi propuneri pentru îmbunătăţirea/revizuirea cadrului legislativ actual, eficientizarea comunicării cu alte entităţi, aspecte legate de comunicarea electronică şi altele asemenea.
e) Raport-sinteză privind analiza actelor, operaţiunilor şi contractelor administrative
Sinteza concluziilor analizelor antemenţionate a fost cuprinsă în cadrul unui raport-sinteză privind analiza actelor, operaţiunilor şi contractelor administrative, precum şi al unei broşuri, care a fost diseminată în atelierele de lucru dedicate fundamentării şi elaborării Codului de procedură administrativă.
De asemenea, în luna aprilie 2022 a fost supus consultării documentul intitulat Principalele concluzii ale studiilor cuprinzând liniile directoare ale concepţiei de ansamblu ale proiectului Codului de procedură administrativă^2. Documentul a fost transmis tuturor ministerelor, Consiliului Legislativ şi structurilor asociative ale autorităţilor administraţiei publice locale. Propunerile şi observaţiile formulate de către acestea au fost luate în considerare în elaborarea prezentului document şi vor fi avute în vedere în elaborarea proiectului Codului de procedură administrativă.
^2 https://www.mdlpa.ro/userfiles/livrabilesipoca59/livrabil1/4.pdf
Pe baza documentelor de analiză elaborate în cursul procesului de fundamentare a proiectului Codului de procedură administrativă şi în urma reuniunilor de consultare cu reprezentanţii administraţiei publice centrale şi locale, societăţii civile şi mediului academic, organizate în perioada 2018-2022, au reieşit o serie de disfuncţionalităţi ale legislaţiei aplicabile procedurilor administrative, expuse şi în documentul cuprinzând principalele concluzii ale studiilor, liniile directoare ale concepţiei de ansamblu a proiectului Codului de procedură administrativă şi care, în esenţă, au în vedere:
A. disfuncţionalităţi de tehnică legislativă:
a) lipsa unor definiţii unitare ale principalelor concepte specifice procedurii administrative - de exemplu, actul administrativ, contractul administrativ, operaţiunea administrativă şi altele asemenea;
b) existenţa mai multor definiţii pentru aceiaşi termeni utilizaţi în procedura administrativă - de exemplu, „avizul“ reglementat atât ca o operaţiune administrativă, cât şi ca act administrativ;
c) prevederi legale redundante şi paralele, mai frecvente în domeniul administraţiei publice locale;
d) norme juridice contradictorii;
e) vid legislativ în special în ceea ce priveşte contractele administrative;
f) dificultăţi în aplicarea prevederilor legale în vigoare generate de norme juridice neclare şi necorelate;
g) lipsa coerenţei şi a clarităţii actelor normative, determinată de modificările succesive ale legislaţiei specifice, de natură a atrage limitarea accesibilităţii şi previzibilităţii;
B. disfuncţionalităţi privind fondul reglementărilor:
a) lipsa unui set de reguli generale cu privire la procedura administrativă şi neclaritatea sau inconsecvenţa în definirea/ utilizarea unor termeni - în practică, autorităţile şi instituţiile publice aplică reguli diferite, sectoriale - specifice anumitor domenii de activitate, fapt care face procedurile administrative destul de imprevizibile pentru cetăţenii care interacţionează cu mai multe instituţii publice şi îngreunează demersurile de simplificare şi digitalizare a administraţiei;
b) lipsa unei reglementări generale privind elementele obligatorii de formă şi fond ale actului administrativ, ceea ce conduce la o practică judiciară inconsecventă referitoare la validitatea actelor administrative;
c) clasificarea actelor administrative, criteriile de clasificare, precum şi departajarea de celelalte acţiuni ale autorităţilor administraţiei publice se realizează doar în doctrină, nefiind consacrate printr-un act normativ;
d) inexistenţa, la nivelul legislaţiei, a unei distincţii clare între actul administrativ normativ şi actul administrativ individual - categorii de acte administrative individuale, aşa cum sunt definite de doctrină;
e) actele administrative individuale nu beneficiază de o reglementare care să conţină regulile procedurale aplicabile în cazul emiterii acestora, dat fiind că Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, se referă doar la actele administrative normative;
f) inexistenţa în dreptul aplicabil administraţiei publice din România a unor concepte moderne regăsite în dreptul Uniunii Europene şi al majorităţii statelor membre, cum ar fi: motivarea actelor administrative; revocarea actelor administrative; reglementarea operaţiunilor administrative prealabile, concomitente sau ulterioare, care stau la baza validităţii actelor administrative sau contribuie la executarea şi respectarea lor; măsurile de apărare şi remediere în cazul deciziilor defavorabile;
g) deşi există doctrină în acest sens, nu există reglementare clară, care să asigure o practică administrativă şi judiciară unitară privind condiţiile de valabilitate ale actelor administrative, inclusiv situaţia actelor administrative emise în format electronic, condiţiile privind semnarea actelor administrative şi altele asemenea;
h) etapele de documentare şi motivare pentru actele administrative cu caracter normativ nu sunt parcurse întotdeauna într-o manieră sistematică; există situaţii în care prevederile legislaţiei secundare adaugă la legislaţia primară, iar în practică se remarcă o serie de neclarităţi legate de termenele alocate pentru parcurgerea unor etape de consultare, avizarea inter- şi intrainstituţională, dar şi aprobarea sau respingerea actelor administrative - termene ce în prezent lipsesc din reglementarea generală privind actele administrative normative, clasificarea avizelor: conforme sau consultative, cu sau fără observaţii, continuitatea procedurilor de avizare în situaţia reorganizărilor instituţionale şi altele asemenea;
i) definiţia contractelor administrative utilizată în principal în practica instanţelor, bazată pe Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, nu este completată de definiţii doctrinare care să detalieze definiţia legală, iar aceasta din urmă s-a dovedit insuficientă pentru a clarifica natura unor contracte - spre exemplu, contractele încheiate pentru prestarea serviciilor publice între o persoană privată căreia i s-a delegat/concesionat un serviciu public şi beneficiarul privat al serviciului public; contractele cu caracter comercial pe care le încheie autorităţile publice, cum sunt contractul de societate simplă sau de asociere în participaţiune; contractele pentru care Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, cu modificările şi completările ulterioare, prevede explicit că sunt exceptate de la aplicarea procedurilor prevăzute de această lege, dar pentru care se menţine obligativitatea aplicării unor proceduri proprii ale fiecărei autorităţi şi instituţii publice şi respectării principiilor generale ale achiziţiilor publice;
j) lipsa unor reglementări generale cu privire la definiţia şi clasificarea operaţiunilor şi faptelor administrative. Reglementările şi practicile administrative sunt inconsecvente cu privire la realizarea operaţiunilor administrative, legislaţia sectorială reglementând de o manieră eterogenă - mai mult sau mai puţin detaliată, variabil de la un sector la altul - operaţiunile administrative, precum şi efectele acestora asupra actelor administrative, inclusiv nulitatea actelor administrative în cazul lipsei unor operaţiuni sau în cazul realizării inadecvate a acestora;
k) lipsa unei reglementări clare a unor operaţiuni prealabile tipice, cum sunt avizul şi acordul; de parcurgerea lor depinde, de fapt, emiterea şi conţinutul actelor şi contractelor administrative - spre exemplu, s-a pus adesea problema în practică dacă lipsa unui aviz consultativ cu privire la un act administrativ determină nulitatea actului, dacă se probează solicitarea avizului şi a refuzului de emitere a acestuia;
l) deşi este acceptat că motivarea actului administrativ este o operaţiune administrativă fundamentală şi că actul administrativ nemotivat nu produce efecte, este neclar ce se întâmplă cu actul administrativ greşit sau insuficient motivat;
m) în practică a fost identificată nevoia de reglementare a unei noi operaţiuni administrative, respectiv a dialogului administrativ în vederea realizării şi finalizării procedurii administrative - revenirile pentru completare, clarificare informaţii;
n) reglementare insuficientă a jurisdicţiilor speciale administrative, ele fiind doar menţionate în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, în timp ce procedurile folosite de acestea variază semnificativ de la o instituţie la alta. De asemenea, reglementarea recursului administrativ în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, este succintă, iar ansamblul reglementărilor referitoare la procedurile administrative contencioase fac ca recursul administrativ să fie cel mai adesea ineficient - el nu previne deschiderea unor dosare în instanţa de contencios administrativ;
o) reglementarea accesului la informaţii de interes public este realizată prin mai multe acte normative - spre exemplu, Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public, cu modificările şi completările ulterioare, Legea nr. 182/2002 privind protecţia informaţiilor clasificate, cu modificările şi completările ulterioare, existând totodată o serie de neclarităţi cu privire la noţiunea de informaţii de interes public prin raportare la aria de aplicare a acestor acte normative, termenele şi procedura aplicabilă, responsabilitatea şi răspunderea personalului responsabil de formularea şi transmiterea răspunsurilor la cererile de informaţii de interes public, în special în raport cu responsabilitatea şi răspunderea conducătorilor autorităţilor publice şi a altor persoane care au obligaţia să furnizeze informaţii publice către persoanele responsabile sau departamentele de comunicare cu publicul;
p) inexistenţa unui mecanism la nivelul Guvernului pentru asigurarea coordonării între autorităţile centrale subordonate acestuia cu privire la retransmiterea solicitărilor de informaţii, precum şi a petiţiilor între instituţiile subordonate Guvernului;
q) inexistenţa unei modalităţi unitare de organizare a website-urilor autorităţilor şi instituţiilor publice şi ale operatorilor economici cu capital public, pentru a facilita accesul cetăţenilor la informaţiile publicate din oficiu, conform legii;
r) armonizarea incompletă a reglementărilor privind accesul la informaţiile de interes public cu cele referitoare la protejarea informaţiilor care nu au caracter public, spre exemplu, informaţiile cu caracter personal sau cele clasificate;
s) cadrul de reglementare privind simplificarea şi digitalizarea administraţiei este foarte divers şi nu este unitar, iar reglementările privind simplificarea fixează de regulă ţinte referitoare la proceduri mai simple, dar nu prevăd cum urmează să atingă autorităţile şi instituţiile publice aceste ţinte;
t) reglementările privind controlul administrativ sunt disparate şi relativ instabile, au avut efect marginal privind îmbunătăţirea funcţionării administraţiei în ansamblu, chiar dacă s-au dovedit benefice pentru unele instituţii. În plus, cu privire la alte forme de control, sunt/este necesară(e) definirea şi/sau clarificarea unor instituţii juridice esenţiale pentru activitatea de control: efectele juridice pentru punctele de vedere emise de autorităţile de control, în afara activităţilor de control propriu-zise; natura juridică a actelor cu care se finalizează controlul - analizele realizate au arătat că este clară natura juridică a proceselor-verbale prin care se constată contravenţii şi se aplică sancţiuni în acest sens, dar nu este clară natura juridică a actelor sau rapoartelor de control prin care se consemnează conduitele constatate, deoarece, în multe cazuri, aceste documente sunt reglementate de legislaţia secundară sau terţiară, care nu le precizează natura juridică;
u) neclaritatea unor noţiuni care apar în etape ale procesului decizional - de exemplu, termenul de dezbatere publică din etapa de elaborare a actelor normative şi cel de şedinţe publice din etapa de luare a deciziilor;
v) dificultăţi în aplicarea procedurii de transparenţă decizională pornind de la definiţia actului normativ - „actul emis sau adoptat de o autoritate publică, cu aplicabilitate generală“ din cuprinsul Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, republicată, cu modificările ulterioare, care determină autorităţile publice la un tratament juridic neunitar cu privire la aplicarea procedurii de transparenţă decizională. Spre exemplu, unele autorităţi publice nu publică în consultare acte referitoare la organizarea lor internă sau acte referitoare la alocări de fonduri între ordonatori secundari şi terţiari de credite din subordinea lor, motivând că aceste acte nu au aplicabilitate generală;
w) lipsa de claritate a termenelor cu privire la consultarea şi dezbaterea publică - nu sunt prevăzute termene pentru momentul în care se poate solicita dezbaterea în raport cu momentul adoptării actului;
x) lipsa sancţiunilor administrative aplicabile atât persoanelor implicate, cât şi cu privire la efectele actului administrativ normativ, asociate cu nepunerea în aplicare a prevederilor referitoare la transparenţa decizională;
y) lipsa reglementărilor referitoare la iniţierea procedurii de adoptare a actelor administrative normative de la nivel central, la iniţiativa cetăţenilor;
z) lipsa reglementării normative referitoare la dialogul dintre autorităţile publice şi factorii interesaţi cu privire la emiterea sau modificarea actelor administrative normative;
aa) aplicarea neuniformă şi deseori doar la nivel formal a reglementărilor privind controlul intern managerial;
bb) lipsa unor paşi sau a unor mecanisme clare din punct de vedere procedural referitoare la reorganizarea autorităţilor publice, care să aibă în vedere asigurarea continuităţii administrative;
cc) schimbări frecvente ale structurilor organizatorice şi a distribuţiei competenţelor în interiorul autorităţilor administraţiei publice şi între acestea, precum şi dificultatea de asigurare a continuităţii şi trasabilităţii;
dd) dificultăţi în realizarea activităţii de evaluare efectivă a performanţei administrative a autorităţii în ansamblul ei, dar şi a personalului la nivel individual;
ee) deşi tipurile de răspundere în sistemul administrativ român sunt reglementate de Codul administrativ şi reglementările de drept material nu ridică probleme, procedurile de atragere a răspunderii administrative sunt neclare, variind considerabil de la o instituţie la alta, motiv pentru care viciile de procedură fac în multe cazuri obiectul litigiilor în faţa instanţelor de judecată. Pe de altă parte, standardele privind stabilitatea funcţiei publice impun ca nu doar tipul de răspundere, ci şi procedurile de atragere a răspunderii administrative să fie clare, formulate astfel încât funcţionarii publici să nu fie supuşi unor abuzuri din partea superiorilor ierarhici.
IV. Descrierea succintă a soluţiilor şi a variantelor propuse de actul normativ preconizat
1. Concepţia generală, principiile şi obiectivele proiectului Codului de procedură administrativă
În cadrul etapei de fundamentare a proiectului Codului de procedură administrativă, ulterior evidenţierii disfuncţionalităţilor cadrului legislativ privind procedura administrativă au fost avute în vedere pentru fiecare domeniu de reglementare în care s-au identificat disfuncţionalităţi 3 alternative de soluţionare, reciproc exclusive, conform bunelor practici în ceea ce priveşte elaborarea politicilor publice:
- alternativa I - menţinerea statu-quo-ului din punctul de vedere al reglementării şi utilizarea doctrinei şi a jurisprudenţei pentru a ghida practica administrativă, opţiune ce are dezavantajul de a propaga o parte din disfuncţionalităţi, deoarece depinde de modul în care fiecare autoritate şi instituţie publică abordează şi integrează lecţiile învăţate din doctrină şi jurisprudenţă^3;
^3 Manualele de elaborare a politicilor publice, inclusiv cele publicate de Secretariatul General al Guvernului, subliniază importanţa analizei scenariului I, reprezentând păstrarea statu-quo-ului, ca alternativă de politică publică.
– alternativa II - elaborarea unui cod de principii pentru procedura administrativă care să includă doar lămurirea aspectelor generale şi realizarea de modificări legislative sectoriale pentru alte disfuncţionalităţi identificate. Această alternativă are avantajul că ar genera un Cod de procedură administrativă foarte suplu şi clar, dar are dezavantajul major de a nu putea remedia disfuncţionalităţi legate de prevederi legale redundante şi paralele sau vidul legislativ în anumite domenii identificate ca fiind problematice;
– alternativa III - elaborarea unui Cod de procedură administrativă care remediază în mod direct majoritatea disfuncţionalităţilor şi prevede, în prevederi finale şi tranzitorii, termene şi linii directoare pentru modificarea legislaţiei existente pentru armonizarea procedurilor utilizate de autorităţile şi instituţiile publice.
Având în vedere disfuncţionalităţile identificate şi prezentate anterior s-a optat pentru alternativa a III-a.
Astfel, abordarea agreată în procesul de elaborare a Codului de procedură administrativă de către Grupul de lucru urmează liniile directoare prevăzute de Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în sensul concentrării legislaţiei preexistente, prin reunirea reglementărilor generale în materie procedurală din domeniul administraţiei publice, subordonându-le unor principii comune, pe baza unei structuri unitare, şi aducând, totodată, o serie de soluţii legislative de fond, impuse de evoluţia sistemului administraţiei publice şi de tendinţele de la nivel european.
Reglementarea procedurii administrative trebuie să aibă în vedere principiile care stau la baza activităţii administraţiei publice, care trebuie să ghideze emiterea de acte administrative, încheierea contractelor administrative, precum şi desfăşurarea operaţiunilor administrative şi tehnico-materiale de către autorităţile administraţiei publice, aşa cum sunt ele reglementate de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare.
Astfel, principiile de avut în vedere sunt: principiul legalităţii, principiul egalităţii, principiul transparenţei, principiul proporţionalităţii, principiul bunei-credinţe, principiul satisfacerii interesului public, principiul imparţialităţii, principiul continuităţii, principiul adaptabilităţii, principiul încrederii reciproce, principiul eficienţei. De asemenea, legislaţia din domeniul achiziţiilor publice, având la bază dreptul Uniunii Europene, stabileşte o serie de principii-cheie pentru contractele administrative - contractele la care autorităţile publice sunt parte: nediscriminarea; tratamentul egal; recunoaşterea reciprocă; transparenţa; proporţionalitatea; asumarea răspunderii.^4 Totodată, se remarcă şi o serie de principii specifice simplificării şi digitalizării care sunt de actualitate pentru procedura administrativă: principiul digital by default - digital în mod implicit şi principiul once only - o singură dată, care nu sunt reglementate în acte normative de nivel primar, deşi apar în documente de politici publice - strategii şi planuri.
^4 A se vedea Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice, cu modificările şi completările ulterioare, şi Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achiziţiile publice şi de abrogare a Directivei 2004/18/CE.
Având în vedere deficienţa identificată cu privire la utilizarea inconsecventă a unor definiţii referitoare la concepte fundamentale în procedura administrativă, se impune ca proiectul Codului de procedură administrativă să includă definirea de manieră clară şi operaţională a unor concepte esenţiale pentru desfăşurarea activităţii administrative.
În acest context, obiectivele şi liniile directoare ale concepţiei de ansamblu a Codului de procedură administrativă vizează:
a) reglementarea modului în care deciziile sunt luate în administraţia publică, în condiţiile respectării drepturilor persoanelor fizice sau juridice, precum şi a interesului public;
b) asigurarea informării şi participării tuturor părţilor interesate la luarea deciziilor administrative;
c) reducerea birocraţiei, apropierea administraţiei de cetăţean, inclusiv prin accentuarea procesului de informatizare a acesteia;
d) simplificarea mijloacelor de acţiune a administraţiei publice prin coerenţa, predictibilitatea şi accesibilitatea procedurilor;
e) asigurarea stabilităţii procedurilor administrative şi, indirect, predictibilitatea actului de administraţie publică;
f) reglementarea modului de realizare a controlului administrativ şi jurisdicţional exercitat asupra administraţiei, ca o garanţie a legalităţii activităţii acesteia şi antrenare a formelor de răspundere, corespunzătoare faptelor antisociale săvârşite.
Criteriile minimale care vor fi avute în vedere la elaborarea proiectului Codului de procedură administrativă se vor axa pe următoarele cerinţe/orientări:
a) normele cuprinse în proiect trebuie să răspundă unei nevoi evidente şi stringente şi să codifice aspecte cutumiare din doctrina dreptului administrativ;
b) normele trebuie să fie aplicabile uniform la nivel general pe întreg teritoriul şi la toate palierele administraţiei, şi nu particulare la nivelul fiecărui domeniu sectorial;
c) normele trebuie să instituie obligaţii pentru autorităţile care au competenţa de reglementare specifică să elaboreze într-un termen definit normele sectoriale;
d) normele trebuie să reflecte o abordare holistică şi să ţină seama de nivelul de reglementare al unei legislaţii-cadru, fiind necesară o abordare mixtă între codificare şi sistematizarea codex a unor norme deja existente;
e) Codul trebuie să instituie prin dispoziţii finale termene de punere în aplicare, ţinând seama de resursele logistice şi de timp pentru implementarea reglementărilor;
f) normele trebuie să aibă în vedere practica obligatorie a Curţii Constituţionale şi a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în realizarea unificării practicii judiciare, practică relevantă cu privire la toate aspectele ce urmează să fie cuprinse în demersul de codificare;
g) Codul trebuie să fie în acord cu legislaţia Uniunii Europene incidentă aspectelor ce urmează să fie cuprinse în demersul de codificare, în baza principiului priorităţii dreptului Uniunii;
h) Codul trebuie să garanteze respectarea drepturilor fundamentale ale cetăţeanului, cu precădere dreptul de a participa la luarea deciziilor şi dreptul la informare, cel puţin la nivelul legislaţiei actuale, fără derogări de la spiritul actelor normative ce vor fi codificate;
i) Codul trebuie să reprezinte viziunea de funcţionare a statului pe termen mediu şi lung, pe lângă soluţionarea lipsurilor ori contradicţiilor normative curente.
2. Principalele soluţii ale proiectului Codului de procedură administrativă
Obiectul de reglementare al proiectului Codului de procedură administrativă are în vedere părţile procedurii administrative, conduita juridică a subiecţilor de drept în realizarea activităţii administrative desfăşurate de autorităţile şi instituţiile publice, formele de control ale acestei activităţi, procedurile administrative obligatorii în adoptarea sau emiterea actelor administrative, încheierea şi derularea contractelor administrative, în organizarea şi funcţionarea autorităţilor şi instituţiilor publice, precum şi procedura de soluţionare a conflictelor administrative ori a litigiilor pe care procedurile administrative le generează.
Totodată, se stabileşte caracterul general obligatoriu al Codului de procedură administrativă. În acelaşi timp, sunt clarificate aspectele de complementaritate cu alte norme, cum sunt, spre exemplu, Codul administrativ, Codul civil, şi de subsidiaritate în ariile sectoriale specifice.
Valoarea adăugată a proiectului Codului constă, între altele, în reglementarea în mod unitar a unor concepte esenţiale pentru activitatea administraţiei publice şi pentru relaţia acesteia cu beneficiarii cetăţeni şi agenţi economici: act administrativ normativ, act administrativ individual, act administrativ de organizare internă, atribuţie, competenţă temporală, competenţă personală, fapt administrativ, operaţiune administrativă şi altele asemenea.
Se reglementează principiile generale de realizare a activităţii administrative cu scopul de a acoperi situaţiile de fapt ce pot apărea din aplicarea Codului, astfel încât să dea linia de conduită juridică şi administrativă de urmat atât în reglementarea secundară a măsurilor de aplicare a Codului, cât şi în soluţionarea unor proceduri administrative concrete care trebuie să respecte prin materialitatea şi efectele lor standardele Codului de procedură administrativă. Principiile statuate în Codul de procedură administrativă, coroborate cu cele prevăzute în Codul administrativ, desăvârşesc cadrul de acţiune al administraţiei publice şi al cetăţenilor în raport cu administraţia.
Concret, principalele soluţii ale proiectului Codului de procedură administrativă vizează:
2.1. Reguli generale privind procedura administrativă
În vederea elaborării de o manieră armonioasă a tuturor procedurilor administrative, se impune reglementarea unor elemente generale ale procedurii administrative, incluzând:
a) părţile din cadrul unei proceduri administrative: solicitantul/ beneficiarul persoană fizică sau juridică şi autoritatea publică sau asimilată acesteia - orice autoritate publică sau instituţie publică competentă, potrivit legii, să iniţieze sau să desfăşoare o procedură administrativă, precum şi orice persoană juridică de drept privat sau entitate fără personalitate juridică competentă, potrivit legii, să iniţieze sau să desfăşoare o procedură administrativă în numele autorităţii sau instituţiei publice;
b) etapele generale ale procedurii administrative;
c) comunicarea intrainstituţională şi interinstituţională, inclusiv regimul juridic al înscrisurilor în formă electronică;
d) drepturile şi obligaţiile părţilor în cadrul unei proceduri administrative;
e) răspunderea părţilor în cadrul procedurii administrative;
f) termenele generale în procedura administrativă;
g) contestarea şi/sau remedierea procedurii.
Totodată, deoarece în cadrul tuturor procedurilor administrative pot interveni aspecte legate de petiţii, informaţii de interes public, date cu caracter personal sau informaţii clasificate, vor fi avute în vedere regulile specifice aplicabile procedurilor de soluţionare a petiţiilor, de asigurare a accesului la informaţiile de interes public, de protejare a datelor cu caracter personal şi a informaţiilor clasificate. De asemenea, reglementările care vizează regulile antemenţionate se vor realiza cu păstrarea nealterată a drepturilor şi garanţiilor de acces şi de spaţiu civic pentru cetăţeni, organizaţiile legal constituite şi alte părţi interesate şi vor urmări creşterea capacităţii de îndeplinire a acestor obligaţii de către autorităţile publice şi entităţile asimilate acestora, în condiţii de eficienţă şi eficacitate.
În acest sens se impune armonizarea reglementărilor referitoare la accesul la informaţiile de interes public şi a celor referitoare la protejarea informaţiilor care nu au caracter public, spre exemplu, informaţiile cu caracter personal sau cele clasificate.
În ceea ce priveşte accesul la informaţiile de interes public, pe de altă parte, se impune o mai bună reglementare a unor aspecte, cum ar fi:
a) extinderea sferei de cuprindere a reglementărilor cu privire la informaţiile de interes public, astfel încât să fie subiect al reglementărilor orice entitate publică sau asimilată, indiferent de forma de organizare, inclusiv organizaţiile neguvernamentale de utilitate publică, care beneficiază de finanţare din bani publici;
b) reglementarea modalităţii de comunicare interinstituţională la nivelul Guvernului, pentru asigurarea accesului cetăţenilor la informaţiile publice şi protejarea celor care nu au caracter public;
c) revizuirea modalităţii de înregistrare a petiţiilor, cererilor de acces la informaţiile de interes public şi a altor cereri - spre exemplu, renunţarea la înregistrarea în registre separate şi notarea tuturor comunicărilor către autorităţile şi instituţiile publice într-un registru general, cu notarea caracterului cererilor;
d) reglementarea regimului juridic al reutilizării informaţiilor din instituţiile publice;
e) clarificarea modului de calculare a termenelor şi armonizarea termenelor de răspuns la informaţiile de interes public şi la petiţii, pentru evitarea confuziilor;
f) clarificarea aspectelor de responsabilitate şi răspundere ale funcţionarilor publici responsabili pentru formularea şi transmiterea răspunsurilor la cererile de informaţii de interes public, în raport cu răspunderea conducătorilor autorităţilor publice şi a altor funcţionari care au obligaţia să furnizeze, prin comunicare intrainstituţională, informaţiile necesare;
g) reglementarea, ca regulă generală, a dreptului de înfiinţare şi operaţionalizare a unui call center la nivelul instituţiilor responsabile pentru oferirea de informaţii publicului cu privire la procedurile pe care acestea le gestionează, mai ales în cazul procedurilor ce pot afecta drepturi fundamentale din domeniul educaţiei, electoral, al sănătăţii, al proprietăţii, al muncii şi protecţiei sociale şi altele asemenea;
h) reglementarea obligativităţii comunicării informaţiilor de interes public solicitate prin mijlocul de comunicare indicat de solicitant - poştă fizică sau electronică, fără a condiţiona comunicarea de existenţa unei semnături olografe sau electronice - singura condiţie solicitată pentru comunicarea informaţiilor de interes public va fi indicarea unei adrese de corespondenţă fizică sau electronică, după caz;
i) reglementarea comunicării documentelor de interes public care conţin informaţii cu privire la datele personale, în condiţiile anonimizării sau pseudonimizării datelor, după caz, astfel încât persoana vizată nu mai este identificabilă, în conformitate cu Regulamentul (UE) 2016/679 al Parlamentului European şi al Consiliului din 27 aprilie 2016 privind protecţia persoanelor fizice în ceea ce priveşte prelucrarea datelor cu caracter personal şi privind libera circulaţie a acestor date şi de abrogare a Directivei 95/46/CE (Regulamentul general privind protecţia datelor), inclusiv din perspectiva ştergerii datelor cu caracter personal dacă acestea nu mai sunt necesare pentru scopul prelucrării;
j) reglementarea publicării datelor guvernamentale deschise şi a interconectării cu portalul naţional de date deschise, data.gov.ro, în cadrul stabilit de Directiva Open Data.
De asemenea, se va avea în vedere transpunerea elementelor principale ale noţiunilor de bază ale transformării digitale a administraţiei publice - once only - o singură dată şi digital by default - digital în mod implicit - la nivelul procedurii generale prin:
a) reglementarea obligaţiei autorităţilor publice şi asimilatelor acestora de a folosi cu precădere mijloacele electronice pentru comunicarea cu beneficiarii procedurilor administrative şi garantarea accesului la mijloacele electronice folosite; reglementarea obligaţiei autorităţilor publice şi asimilatelor acestora de a se asigura că utilizarea mijloacelor electronice în procedură nu este de natură a restricţiona accesul celor interesaţi la procedură;
b) reglementarea mecanismului de identificare digitală a părţilor pentru derularea unei proceduri administrative; recunoaşterea semnăturii electronice în cadrul procedurilor administrative;
c) reglementarea interdicţiei autorităţilor şi instituţiilor publice, în vederea derulării procedurii administrative, de a cere beneficiarilor copii de pe avize sau alte înscrisuri care au fost emise de către instituţii publice sau organe de specialitate ale administraţiei publice centrale sau locale;
d) reglementarea obligaţiei autorităţilor şi instituţiilor publice de publicare, din oficiu, atât fizic, cât şi electronic de informaţii şi modele de formulare aferente tuturor serviciilor publice furnizate.
2.2. Operaţiunile şi faptele administrative
Sunt necesare definirea şi clarificarea, de o manieră normativă, nu doar doctrinară, ale tipurilor de operaţiuni administrative şi ale modului în care acestea produc efecte asupra actelor administrative.
De asemenea, proiectul Codului de procedură administrativă îşi propune nu doar să clarifice tipurile de operaţiuni, cu definiţia, caracteristicile şi efectele lor asupra procedurii administrative şi actului administrativ, dar şi să conducă la eliminarea unor confuzii terminologice identificate în legislaţie.
Diferenţierea între faptele administrative şi operaţiunile administrative, valoarea juridică a acestei distincţii, precum şi clarificarea efectelor juridice în cazul absenţei unor operaţiuni administrative vor face de asemenea obiectul proiectului Codului de procedură administrativă.
2.3. Adoptarea şi emiterea actelor administrative, atât a celor cu caracter normativ, cât şi a celor cu caracter individual
Prin proiectul Codului de procedură administrativă se va crea un regim juridic-cadru, aplicabil actelor administrative, care va cuprinde cel puţin următoarele:
a) definiţia actului administrativ - două trăsături esenţiale: emiterea de o autoritate publică şi producerea de efecte juridice, indiferent de denumire: hotărâre, dispoziţie, decizie, decret, autorizaţie, licenţă şi altele asemenea;
b) clasificarea actelor administrative şi criterii de clasificare/departajare faţă de celelalte acţiuni ale autorităţilor administraţiei publice;
c) prevederi cu caracter general referitoare la semnatarii actelor emise de autorităţile publice sau asimilate, atât pentru actele administrative, cât şi pentru operaţiunile administrative;
d) reglementarea unui conţinut minimal al actului administrativ;
e) reglementarea condiţiilor de valabilitate ale actelor administrative, inclusiv reglementarea validităţii formei electronice a actelor administrative şi operaţiunilor administrative, în condiţiile reglementărilor privind digitalizarea/transformarea digitală a administraţiei;
f) reglementarea etapelor de iniţiere, derulare şi finalizare a procedurii de emitere a actelor administrative.
De asemenea, se va avea în vedere reglementarea unui regim general referitor la prelungirea valabilităţii unui act administrativ, suspendarea, modificarea şi încetarea efectelor juridice ale actelor administrative.
Proiectul Codului de procedură administrativă va avea în vedere şi clarificarea şi includerea în prevederile legislative primare a unor reglementări referitoare la elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării de la nivelul Guvernului, în prezent reglementate prin Hotărârea Guvernului nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, cu modificările şi completările ulterioare.
2.4. Contractele administrative
Reglementarea detaliată a contractelor administrative se impune în proiectul Codului de procedură administrativă, pentru a evita confuziile existente în prezent în practică şi pentru a clarifica efectele juridice ale contractelor administrative.
Această reglementare va include o definiţie mai clară a contractului administrativ, etapele de pregătire şi încheiere a contractelor administrative, precum şi prevederi referitoare la efectele juridice ale contractelor administrative, modificarea şi încetarea acestor efecte, inclusiv căile de atac şi modalităţile de soluţionare a conflictelor privind încheierea şi derularea contractelor administrative.
Regimul juridic special aplicabil contractului administrativ se caracterizează prin forme speciale necesare pentru încheierea sa, precum şi prin principii specifice cu privire la executare şi încetare: (i) părţile trebuie să accepte unele clauze de natură regulamentară stabilite prin lege sau în baza legii; (ii) autoritatea publică nu poate ceda interesele, drepturile sau obligaţiile sale decât altei autorităţi publice, iar persoana de drept privat le poate ceda, la rândul său, doar cu acordul autorităţii publice; (iii) când interesul public o cere sau când persoana de drept privat nu şi-a îndeplinit din culpă obligaţiile contractuale ori când executarea devine prea împovărătoare pentru aceasta, autoritatea publică poate modifica sau rezilia unilateral contractul.
2.5. Procedurile administrative contencioase
Pe de o parte, reglementarea procedurilor administrative necontencioase în cadrul Codului de procedură administrativă trebuie să se facă în corelare cu posibilităţile de rezolvare a litigiilor, deci cu reglementarea procedurilor administrative contencioase.
Pe de altă parte, este necesară o atenţie sporită la procedurile de executare a deciziilor instanţelor de contencios administrativ, pentru ca acestea să se armonizeze cu procedura administrativă generală propusă de Codul de procedură administrativă.
2.6. Simplificarea procedurilor administrative
Simplificarea procedurilor administrative trebuie să devină o obligaţie constantă a administraţiei publice şi să asigure o abordare integrată din perspectivă legislativă, organizatorică şi a sistemelor informatice, în concordanţă cu demersurile la nivel european, astfel încât autorităţile să elimine barierele administrative inutile, să reducă sarcinile şi costurile administrative suportate de cetăţeni, de mediul de afaceri sau de alte persoane juridice de drept public sau privat, cu scopul de a facilita şi eficientiza accesul la servicii publice şi conformarea cu reglementările în vigoare.
Simplificarea procedurilor administrative poate fi susţinută şi consolidată pornind de la o serie de prevederi de natură generală în proiectul Codului de procedură administrativă, respectiv:
a) reglementarea obligaţiei de a se include în strategiile care vizează comunicarea măsuri care să asigure comunicarea cu beneficiarii, comunicarea intrainstituţională, dar şi cea interinstituţională din perspectiva schimbului de date şi informaţii, cu accent pe comunicarea electronică;
b) reglementarea obligaţiei de a se pune la dispoziţia beneficiarilor mijloace alternative de informare, comunicare şi plată atât în mediul fizic, cât şi în mediul electronic;
c) reglementarea obligaţiei de revizuire/actualizare periodică a formularelor utilizate în relaţia cu utilizatorii serviciilor publice furnizate;
d) reglementarea obligaţiei autorităţilor de reglementare ca în procesul de elaborare a reglementărilor şi a procedurilor de aplicare a acestora să ia toate măsurile pentru a facilita şi simplifica formalităţile administrative pe care o persoană fizică sau juridică este obligată să le execute în vederea respectării regulilor impuse de către autorităţi şi pentru a reduce complexitatea şi incertitudinea reglementărilor;
e) reglementarea obligaţiei ca în aplicarea şi organizarea aplicării legii să se întreprindă toate măsurile pentru a evita introducerea unor reguli şi sarcini suplimentare celor prevăzute de lege în desfăşurarea activităţii administrative;
f) reglementarea obligaţiei de adaptare a serviciilor publice oferite pentru un mediu de lucru electronic, eficientizând şi simplificând procesele şi procedurile administrative ce stau la baza furnizării respectivelor servicii publice, inclusiv din perspectiva interoperabilităţii.
2.7. Controlul administrativ
Raportat la controlul administrativ, proiectul Codului de procedură administrativă îşi propune să identifice un numitor comun pentru procedurile de control, fără a interveni propriu-zis asupra procedurilor de control reglementate la nivelul legislaţiei speciale. Astfel, se vor avea în vedere:
a) armonizarea procedurilor de control din administraţia publică şi a unor etape generale ale controlului administrativ care să vizeze iniţierea, derularea controlului, încheierea actului de control, comunicarea actului de control, contestarea actului de control, ţinând cont şi de specificul fiecărui tip de control, inclusiv controlul intern şi cel extern, controlul de tutelă, inspecţia administrativă, controlul intern de supraveghere prudenţială sau controlul intern managerial;
b) reglementarea soluţiilor pentru conflictul/suprapunerea de competenţă dintre autorităţile de control;
c) reglementarea rolului preventiv al controlului, inclusiv prin stabilirea unor măsuri de remediere din partea autorităţii de control cu privire la aspectele verificate, înainte de a dispune sancţionarea, acolo unde este posibil;
d) reglementarea unor proceduri de control care să reflecte principiul contradictorialităţii, respectiv posibilitatea ca persoana sau autoritatea controlată să formuleze obiecţii cu privire la conţinutul actului de control înainte ca acesta să fie emis/adoptat.
2.8. Guvernanţa publică
Pentru asigurarea bunei administrări şi unui proces decizional administrativ democratic, la nivelul Codului de procedură administrativă se vor avea în vedere:
a) realizarea de clarificări terminologice în ceea ce priveşte elementele specifice ale transparenţei decizionale;
b) clarificarea, centralizarea şi coordonarea termenelor aferente procedurii de transparenţă decizională şi introducerea unui termen în care să poată fi cerută o dezbatere publică, precum şi a termenului în care ea trebuie organizată;
c) clarificarea modalităţii în care autorităţile administraţiei publice includ în actele administrative normative propunerile cetăţenilor, societăţii civile şi ale factorilor interesaţi şi a modului în care trebuie motivată neincluderea acestor propuneri;
d) clarificarea sancţiunilor administrative aplicate actului administrativ în cazul nerespectării exigenţelor de transparenţă decizională, precum şi clarificarea conţinutului raportului anual privind transparenţa decizională, pentru a putea fi observat gradul de conformare la prevederile legale;
e) reglementarea implicării cetăţenilor şi factorilor interesaţi în elaborarea şi adoptarea actelor administrative cu caracter normativ;
f) reglementarea obligaţiilor ce revin autorităţilor şi instituţiilor publice, în contextul transparenţei decizionale, inclusiv din perspectiva corelării cu prevederile legislaţiei privind asociaţiile şi fundaţiile;
g) reglementarea procedurii de consultare a structurilor asociative ale autorităţilor administraţiei publice locale asupra actelor normative care privesc în mod direct administraţia publică locală şi/sau care au impact asupra colectivităţilor locale;
h) reglementarea procedurilor de consultare interinstituţională la nivelul administraţiei prin codificarea normelor existente în diferite acte normative;
i) integrarea procedurilor de consultare şi avizare interministerială cu alte proceduri de guvernanţă publică;
j) reglementarea regulilor generale pentru managementul strategic în administraţia publică - aprobarea, implementarea, monitorizarea şi evaluarea documentelor strategice;
k) reglementarea evaluării performanţelor instituţionale în raport cu planificarea strategică;
l) asigurarea continuităţii administrative, prin clarificarea modului de continuare a procedurilor administrative în cazul reorganizărilor instituţionale şi al delegărilor de atribuţii, atât a celor aferente unei autorităţi sau instituţii publice, cât şi a celor aferente unei persoane.
Totodată, reglementările care vizează transparenţa decizională se vor realiza cu păstrarea nealterată a drepturilor şi garanţiilor de acces şi de spaţiu civic pentru cetăţeni, organizaţiile legal constituite şi alte părţi interesate şi vor urmări creşterea capacităţii de îndeplinire a acestor obligaţii de către autorităţile publice şi entităţile asimilate acestora, în condiţii de eficienţă şi eficacitate.
2.9. Procedurile de atragere a răspunderii administrative
Proiectul Codului de procedură administrativă va reuni şi clarifica procedurile pe care autorităţile şi instituţiile publice trebuie să le parcurgă, pas cu pas, în vederea atragerii răspunderii administrative, disciplinare, contravenţionale şi patrimoniale. Obiectivul de reglementare este dublu, în sensul diminuării numărului de cazuri în care procedurile de atragere a răspunderii sunt declarate nelegale de către instanţe, dar şi în sensul eliminării situaţiilor de atragere abuzivă a răspunderii.
De asemenea, Codul de procedură administrativă va asigura coerenţa procedurilor de atragere a răspunderii administrative, prin codificarea unor prevederi speciale, cum sunt cele referitoare la răspunderea administrativă pentru asigurarea accesului la informaţiile de interes public, care vor fi armonizate cu prevederile generale, pentru a evita discriminarea şi neclarităţile.
3. Legislaţia supusă codificării sau care va fi analizată în vederea corelării
În procesul de elaborare a proiectului Codului de procedură administrativă au fost analizate un număr important de acte normative relevante pentru procedura administrativă generală, dintre care o parte sunt propuse pentru codificare integrală, altele pentru codificare parţială sau pentru a fi consolidate prin norme generale de la nivelul Codului administrativ. Totodată, un număr important de acte normative de la nivelul legislaţiei sectoriale aferente unor domenii de politici publice/servicii publice au fost analizate în vederea identificării unor concluzii cu caracter general, valabile indiferent de domeniul/sectorul de activitate.
3.1. Acte normative propuse pentru codificare integrală:
1. Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 749 din 3 decembrie 2013, cu modificările ulterioare;
2. Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 663 din 23 octombrie 2001, cu modificările şi completările ulterioare;
3. Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 privind reglementarea activităţii de soluţionare a petiţiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 84 din 1 februarie 2002, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 233/2002, cu modificările ulterioare;
4. Ordonanţa Guvernului nr. 33/2002 privind reglementarea eliberării certificatelor şi adeverinţelor de către autorităţile publice centrale şi locale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 88 din 2 februarie 2002, aprobată cu modificări prin Legea nr. 223/2002;
5. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, cu modificările şi completările ulterioare;
6. Hotărârea Guvernului nr. 635/2022 privind procedura de consultare a structurilor asociative ale autorităţilor administraţiei publice locale la elaborarea proiectelor de acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 489 din 17 mai 2022.
3.2. Acte normative cu caracter general propuse pentru codificare parţială sau, după caz, analizate pentru a fi întărite prin norme generale la nivelul Codului de procedură administrativă:
1. Legea nr. 109/2007 privind reutilizarea informaţiilor din instituţiile publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 300 din 5 mai 2007, cu modificările şi completările ulterioare;
2. Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, cu modificările şi completările ulterioare;
3. Legea nr. 189/1999 privind exercitarea iniţiativei legislative de către cetăţeni, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 516 din 8 iunie 2004, cu modificările ulterioare;
4. Legea nr. 135/2007 privind arhivarea documentelor în formă electronică, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 138 din 25 februarie 2014;
5. Legea nr. 455/2001 privind semnătura electronică, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 316 din 30 aprilie 2014, cu modificările şi completările ulterioare;
6. Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, Titlul II - Transparenţa în administrarea informaţiilor şi serviciilor publice prin mijloace electronice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003, cu modificările şi completările ulterioare;
7. Legea nr. 242/2022 privind schimbul de date între sisteme informatice şi crearea Platformei naţionale de interoperabilitate, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 752 din 27 iulie 2022;
8. Legea nr. 179/2022 privind datele deschise şi reutilizarea informaţiilor din sectorul public, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 577 din 14 iunie 2022;
9. Legea nr. 182/2002 privind protecţia informaţiilor clasificate, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 248 din 12 aprilie 2002, cu modificările şi completările ulterioare;
10. Legea nr. 190/2018 privind măsuri de punere în aplicare a Regulamentului (UE) 2016/679 al Parlamentului European şi al Consiliului din 27 aprilie 2016 privind protecţia persoanelor fizice în ceea ce priveşte prelucrarea datelor cu caracter personal şi privind libera circulaţie a acestor date şi de abrogare a Directivei 95/46/CE (Regulamentul general privind protecţia datelor), publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 651 din 26 iulie 2018, cu modificările ulterioare;
11. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 41/2016 privind stabilirea unor măsuri de simplificare la nivelul administraţiei publice centrale, administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 490 din 30 iunie 2016, aprobată cu modificări prin Legea nr. 179/2017, cu modificările şi completările ulterioare;
12. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 27/2003 privind procedura aprobării tacite, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 25 aprilie 2003, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 486/2003, cu modificările şi completările ulterioare;
13. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 89/2022 privind înfiinţarea, administrarea şi dezvoltarea infrastructurilor şi serviciilor informatice de tip cloud utilizate de autorităţile şi instituţiile publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 638 din 28 iunie 2022, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2023;
14. Ordonanţa Guvernului nr. 66/1999 pentru aderarea României la Convenţia cu privire la suprimarea cerinţei supralegalizării actelor oficiale străine, adoptată la Haga la 5 octombrie 1961, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 408 din 26 august 1999, aprobată prin Legea nr. 52/2000, cu modificările ulterioare, şi Instrucţiunile ministrului administraţiei şi internelor nr. 82/2010 privind organizarea şi desfăşurarea activităţii de eliberare a apostilei pentru actele oficiale administrative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 213 din 6 aprilie 2010, cu modificările şi completările ulterioare;
15. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 38/2020 privind utilizarea înscrisurilor în formă electronică la nivelul autorităţilor şi instituţiilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 289 din 7 aprilie 2020;
16. Hotărârea Guvernului nr. 443/2022 pentru aprobarea conţinutului instrumentului de prezentare şi motivare, a structurii raportului privind implementarea actelor normative, a instrucţiunilor metodologice pentru realizarea evaluării impactului, precum şi pentru înfiinţarea Consiliului consultativ pentru evaluarea impactului actelor normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 333 din 5 aprilie 2022, cu completările ulterioare;
17. Hotărârea Guvernului nr. 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare şi evaluare a politicilor publice la nivel central, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 685 din 29 iulie 2005, cu modificările şi completările ulterioare;
18. Hotărârea Guvernului nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 319 din 14 mai 2009, cu modificările şi completările ulterioare;
19. Hotărârea Consiliului Uniunii Naţionale a Notarilor Publici din România nr. 75/2013 pentru aprobarea Regulamentului privind metodologia de aplicare a apostilei sau a supralegalizării de către Camerele Notarilor Publici pe actele notariale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 531 din 22 august 2013;
20. Hotărârea Guvernului nr. 908/2017 pentru aprobarea Cadrului Naţional de Interoperabilitate, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1031 din 28 decembrie 2017;
21. Hotărârea Guvernului nr. 870/2006 privind aprobarea Strategiei pentru îmbunătăţirea sistemului de elaborare, coordonare şi planificare a politicilor publice la nivelul administraţiei publice centrale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 637 din 24 iulie 2006, cu modificările ulterioare;
22. Hotărârea Guvernului nr. 123/2002 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 167 din 8 martie 2002, cu modificările şi completările ulterioare;
23. Hotărârea Guvernului nr. 831/2022 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 645 din 29 iunie 2022;
24. Ordinul secretarului general al Guvernului nr. 600/2018 privind aprobarea Codului controlului intern managerial al entităţilor publice, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 387 din 7 mai 2018;
25. Hotărârea Guvernului nr. 1.259/2001 privind aprobarea Normelor tehnice şi metodologice pentru aplicarea Legii nr. 455/2001 privind semnătura electronică, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 847 din 28 decembrie 2001, cu modificările ulterioare;
26. Hotărârea Guvernului nr. 379/2022 privind aprobarea Metodologiei de elaborare, implementare, monitorizare, evaluare şi actualizare a strategiilor guvernamentale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 285 din 24 martie 2022;
27. Hotărârea Guvernului nr. 427/2022 pentru aprobarea Metodologiei de elaborare, monitorizare, raportare şi revizuire a planurilor strategice instituţionale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 301 din 29 martie 2022;
28. Decizia preşedintelui Autorităţii pentru Digitalizarea României nr. 564/2021 pentru aprobarea Normelor privind reglementarea, recunoaşterea, aprobarea sau acceptarea procedurii de identificare a persoanei la distanţă utilizând mijloace video, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1119 din 24 noiembrie 2021.
Totodată, pentru anumite domenii au fost analizate o serie de documente de la nivel european de natură să ghideze abordarea Codului de procedură administrativă:
1. Directiva (UE) 2016/680 a Parlamentului European şi a Consiliului din 27 aprilie 2016 privind protecţia persoanelor fizice referitor la prelucrarea datelor cu caracter personal de către autorităţile competente în scopul prevenirii, depistării, investigării sau urmăririi penale a infracţiunilor sau al executării pedepselor şi privind libera circulaţie a acestor date şi de abrogare a Deciziei-cadru 2008/977/JAI a Consiliului;
2. Regulamentul (UE) nr. 2016/679 al Parlamentului European şi al Consiliului din 27 aprilie 2016 privind protecţia persoanelor fizice în ceea ce priveşte prelucrarea datelor cu caracter personal şi privind libera circulaţie a acestor date şi de abrogare a Directivei 95/46/CE (Regulamentul general privind protecţia datelor);
3. Regulamentul (UE) nr. 910/2014 al Parlamentului European şi al Consiliului din 23 iulie 2014 privind identificarea electronică şi serviciile de încredere pentru tranzacţiile electronice pe piaţa internă şi de abrogare a Directivei 1999/93/CE.
De asemenea, au fost analizate peste 50 de acte normative sectoriale specifice domeniilor de politici publice/servicii publice antemenţionate, în vederea identificării unor elemente comune care să fie cuprinse în regulile generale privind procedura administrativă.
Toate aceste acte normative au fost analizate fie pentru a fi puse în acord şi/sau încorporate, după caz, în conţinutul viitorului Cod de procedură administrativă, fie pentru a permite trasarea unei linii generale pornind de la anumite abordări speciale comune, ele reglementând dimensiuni esenţiale ale activităţii administraţiei, cu relevanţă din perspectiva procedurii acesteia.
Dificultatea acestui demers legislativ decurge din anvergura sa deosebită. Ca atare, limitele practice ale procesului de codificare sunt date de faptul că nu pot fi codificate absolut toate dispoziţiile legale sau reglementare dintr-un anumit domeniu de activitate, iar excepţiile se justifică prin faptul că specificitatea unor reguli nu fundamentează soluţia codificării lor.
4. Structura proiectului Codului de procedură administrativă
Codul de procedură administrativă este structurat în titluri, capitole, secţiuni şi subsecţiuni. Pentru buna înţelegere a abordării propuse prin prezentele teze, în continuare se prezintă structura preliminară indicativă a codului, cu precizarea că aceasta va putea suferi anumite modificări în cadrul procesului de elaborare, în condiţiile legii.
Titlul I - Dispoziţii generale va aborda obiectul de reglementare, principii, concepte şi definiţii, în care vor fi reglementate principiile comune ale procedurii administrative, precum şi definirea de o manieră clară şi unitară a unor concepte reglementate sau interpretate diferit în legislaţie sau practică.
Titlul II - Reguli generale privind procedura administrativă va include reglementări privind părţile, competenţa, termenele, elementele sau etapele procedurii administrative generale şi reglementarea efectelor procedurii administrative generale. Totodată, se vor avea în vedere unele reguli generale pentru o serie de proceduri, în aparenţă specifice, dar care au caracter de generalitate la nivelul tuturor domeniilor de politici/servicii publice, respectiv aspecte legate de petiţii, gestionarea informaţiei în sectorul public, inclusiv reglementarea accesului public la informaţiile din sectorul public şi, corelativ, protecţia informaţiilor clasificate şi a celor cu caracter personal. În cadrul acestui titlu vor fi cuprinse şi prevederi cu caracter general referitoare la stocarea, arhivarea şi interogarea informaţiilor gestionate de sectorul public, precum şi elementele principale de natură a permite comunicarea şi realizarea procedurilor în mediul electronic.
Titlul III - Operaţiunile şi faptele administrative va include definiţii pentru operaţiunea şi faptul administrativ şi elemente de natură a permite diferenţierea de actul administrativ, inclusiv din perspectiva efectelor.
Titlul IV - Procedura de adoptare sau emitere a actelor administrative va include o reglementare a tipologiei/clasificare a actelor administrative, precum şi etapele de iniţiere, inclusiv din perspectiva obligativităţii fundamentării şi motivării atât în drept, cât şi în fapt, sub sancţiunea nulităţii absolute, de derulare şi finalizare a procedurii de emitere a actelor administrative. De asemenea, efectele juridice ale actelor administrative, precum şi procedurile pentru modificarea şi încetarea acestor efecte vor fi reglementate.
Titlul V - Contractul administrativ va include aspecte precum conţinutul contractului administrativ, părţile şi principiile aplicabile, calificarea contractului administrativ şi consecinţele calificării acestuia şi competenţa soluţionării litigiilor.
Titlul VI - Recursul administrativ va include norme de procedură în derularea recursului administrativ, precum şi aspectele de conţinut obligatoriu ca succesiune de paşi în soluţionarea acestuia.
Titlul VII - Jurisdicţiile administrative va include aspecte privind jurisdicţiile speciale administrative, în acord cu prevederile constituţionale şi ale deciziilor Curţii Constituţionale, precum şi unele proceduri alternative de soluţionare a conflictelor administrative.
Titlul VIII - Controlul activităţii administraţiei de către instanţele judecătoreşti de contencios administrativ şi de drept comun. În cuprinsul acestui titlu se vor regăsi codificate prevederile contenciosului administrativ.
Titlul IX - Simplificarea procedurilor administrative va include norme de natură să asigure o abordare integrată a simplificării, din perspectivă legislativă, organizatorică şi a sistemelor informatice, în concordanţă cu demersurile la nivel european, astfel încât autorităţile să elimine barierele administrative inutile şi să reducă sarcinile şi costurile administrative.
Titlul X - Controlul administrativ, cu referire la dispoziţii comune procedurilor de control, principiile aplicabile, etapele aferente, rezultatele controlului şi contestarea acestora, după caz, dar şi aspecte specifice anumitor tipuri de control.
Titlul XI - Procedurile de guvernanţă publică va include reglementarea unitară a transparenţei decizionale şi a altor modalităţi de comunicare între autorităţile şi instituţiile publice şi factorii interesaţi în ceea ce priveşte elaborarea şi adoptarea actelor administrative şi a documentelor strategice, precum şi prevederi referitoare la gestiunea şi evaluarea performanţei autorităţilor publice pentru creşterea responsabilităţii acestora.
Titlul XII - Reguli procedurale privind răspunderea administrativă, cu clarificarea procedurilor de atragere a răspunderii în raport cu tipurile de răspundere reglementate de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare.
Titlul XIII - Dispoziţii tranzitorii şi finale va cuprinde modificările şi completările aduse altor acte normative în vigoare corelativ cu prevederile Codului de procedură administrativă, termenele şi instituţiile responsabile de corelarea legislaţiei sectoriale cu prevederile Codului de procedură administrativă, termenele pentru elaborarea şi adoptarea/revizuirea legislaţiei secundare şi termenele pentru adoptarea actelor administrative de actualizare a procedurilor instituţionale proprii.
V. Descrierea impactului social şi economic asupra mediului de afaceri sau asupra mediului înconjurător
În cadrul proiectului „Instrumente de sistematizare a legislaţiei, de monitorizare şi de evaluare în administraţia publică“, SIPOCA 59, finanţat prin Programul operaţional Capacitate administrativă, a fost elaborată o analiză de impact a soluţiilor de reglementare care privesc actele administrative, contractele administrative şi procedura administrativă generală, care s-a concentrat pe următoarele aspecte:
1. capacitatea soluţiilor de reglementare propuse de a rezolva sau de a contribui substanţial la rezolvarea problemelor identificate;
2. evaluarea eventualelor dificultăţi în aplicarea noilor norme;
3. identificarea impactului pe care viitoarele norme le vor avea la patru niveluri:
a) asupra legislaţiei: măsura în care va fi necesară elaborarea legislaţiei secundare şi modificarea altor acte normative;
b) asupra cadrului instituţional al administraţiei publice: măsura în care structura instituţională va trebui modificată, instituţii noi, dacă este cazul, atribuţii noi;
c) aspecte bugetare, acolo unde este relevant;
d) aspecte socioeconomice şi de mediu ce pot fi identificate, în măsura în care pot fi identificate.
Referitor la impactul social şi economic asupra mediului de afaceri sau asupra mediului înconjurător, proiectul Codului de procedură administrativă nu are efect direct, prin el însuşi, dar principiile şi regulile procedurale cu caracter general se vor reflecta ulterior, indirect, asupra legislaţiei sectoriale, determinând un impact pozitiv asupra mediului de afaceri şi beneficiarilor de servicii sociale prin creşterea accesibilităţii informaţiilor de interes public, clarificarea unor aspecte legate de transparenţă, promovarea simplificării şi digitalizării, clarificarea drepturilor cetăţenilor în relaţia cu administraţia şi a obligaţiilor administraţiei, promovarea principiilor bunei-credinţe, celerităţii, termenelor rezonabile şi altele asemenea, inclusiv din perspectiva faptului că, în unele situaţii, Codul de procedură administrativă va putea acoperi unele lacune ale legislaţiei speciale - spre exemplu, dacă legislaţia specială nu prevede termene pentru finalizarea unei proceduri administrative se vor aplica termenele generale din cod.
Totodată, legislaţia sectorială/specială care se va adopta ulterior intrării în vigoare a Codului de procedură administrativă va trebui să ţină cont de prevederile cu caracter general trasate de cod, excepţiile de la acestea urmând să fie posibile doar în cazuri temeinic justificate, raportate la specificitatea sau complexitatea unui anumit domeniu.
Astfel, existenţa unor proceduri administrative mai coerente şi predictibile în relaţia cu cetăţenii şi mediul de afaceri va genera, în timp, scăderea costurilor administrative.
Referitor la impactul asupra mediului înconjurător, reglementarea preferinţei pentru comunicarea electronică şi furnizarea electronică a serviciilor, în măsura în care beneficiarul serviciilor solicită/este de acord cu acest lucru, va contribui la reducerea consumului de hârtie, cu impact favorabil asupra mediului înconjurător. Totodată, posibilitatea depunerii solicitărilor şi documentaţiilor aferente şi obţinerii răspunsului autorităţii online şi eliminarea/reducerea obligativităţii deplasărilor la sediul autorităţilor sau instituţiilor publice vor contribui la reducerea consumului de combustibili şi la reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră.
VI. Descrierea activităţilor planificate pentru desfăşurarea discuţiilor publice
În scopul asigurării unei colaborări permanente cu toţi factorii interesaţi şi pentru o fundamentare cât mai solidă şi transparentă a proiectului Codului de procedură administrativă, prin proiectul „Instrumente de sistematizare a legislaţiei, de monitorizare şi de evaluare în administraţia publică“, SIPOCA 59, finanţat prin Programul operaţional Capacitate administrativă, au fost organizate 16 ateliere de lucru şi de dezbatere şi două evenimente de promovare, la care au participat atât membrii Grupului de lucru constituit prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale şi administraţiei publice nr. 2.394/2013, cu modificările şi completările ulterioare, cât şi reprezentanţi ai altor autorităţi şi instituţii publice din administraţia centrală şi locală, ai mediului academic şi societăţii civile, cu activitate relevantă pentru proiectul Codului de procedură administrativă - conform informaţiilor de la pct. II, precum şi magistraţi sau avocaţi cu expertiză în contencios administrativ, care au avut ocazia de a participa la dezbateri şi de a prezenta propuneri şi puncte de vedere.
Activitatea Grupului de lucru pentru definitivarea proiectului Codului administrativ şi elaborarea proiectului Codului de procedură administrativă, constituit prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale şi administraţiei publice nr. 2.394/2013, cu modificările şi completările ulterioare, va continua până la momentul adoptării Codului de procedură administrativă, perioadă în care se vor mai organiza o serie de consultări/sesiuni de lucru cu factorii relevanţi - autorităţi şi instituţii publice, societatea civilă, mediul academic şi universitar.
De asemenea, se va desfăşura etapa de transparenţă decizională, în conformitate cu procedura prevăzută de legislaţia în vigoare.
VII. Prezentarea informaţiilor privind estimările financiare
Demersul legislativ nu are implicaţii financiare.
Deşi la nivelul proiectului Codului de procedură administrativă se vor regăsi aspecte de simplificare/digitalizare şi referiri la anumite platforme sau registre, acestea au în vedere doar promovarea şi consacrarea acestora şi reglementarea unor funcţionalităţi minimale/condiţii minimale pe care acestea trebuie să le îndeplinească. Pentru celelalte aspecte este vorba de o adaptare/revizuire a procedurilor de la nivelul autorităţilor şi instituţiilor publice în limitele bugetelor aprobate.
VIII. Concordanţa cu legislaţia comunitară şi cu cea naţională
Legislaţia Uniunii Europene nu conţine prevederi privind codificarea actelor normative din administraţia publică.
Codul ReNEUAL - Research Network on EU Administrative Law - de procedură administrativă a Uniunii Europene, care urmăreşte simplificarea dreptului administrativ al Uniunii Europene, înţeles ca ansamblu de reguli şi principii care guvernează implementarea politicilor Uniunii Europene de către instituţiile sale şi, respectiv, de către statele membre, nu are rol de directivă sau regulament european. Cu toate acestea, proiectul Codului de procedură administrativă l-a considerat o sursă de inspiraţie în special din perspectiva elementelor de simplificare şi bună guvernare.
Referitor la datele cu caracter personal şi aspectele de digitalizare vizate de regulamente sau directive europene, abordarea proiectului Codului de procedură administrativă la momentul de faţă este de a accentua obligaţia autorităţilor şi instituţiilor publice, precum şi a altor entităţi prestatoare de servicii publice de a respecta legislaţia comunitară şi naţională în materie.
IX. Măsuri de implementare a modificărilor propuse
Implementarea modificărilor propuse va fi monitorizată de către Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, care va actualiza, dacă este cazul, studiile şi analizele pe care le-a realizat în scopul fundamentării şi elaborării proiectului Codului de procedură administrativă şi va monitoriza aplicarea prevederilor legale ale Codului de procedură administrativă. La nivelul structurii de specialitate din cadrul Ministerului Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei va fi elaborată o procedură operaţională de monitorizare a solicitărilor de interpretare/de sprijin în aplicare sau a petiţiilor vizând Codul de procedură administrativă, care va susţine eventualele demersuri de modificare/completare a cadrului legislativ.
X. Rezultate preconizate în urma implementării modificărilor propuse
Prin intermediul procesului de codificare se urmăreşte asigurarea coerenţei legislative în domeniul dreptului administrativ procedural, iar pe elementele existente validate în decursul timpului ca eficiente să se clădească o nouă formă a cadrului normativ, mai clară, concisă, eficace, coerentă şi completă.
Rezultatele preconizate constau în eliminarea disfuncţionalităţilor de tehnică legislativă, interpretabilitate şi aplicabilitate a normelor juridice din domeniile de interes ale codului, în asigurarea coerenţei legislative, clarificarea unor concepte reglementate diferit în actuala legislaţie, îmbunătăţirea unor prevederi legale actuale, acoperirea vidului legislativ în anumite domenii, precum şi în simplificarea atât a legislaţiei generale în materie, cât şi a celei speciale, prin necesitatea de a se adapta şi alinia la nişte principii şi reguli generale comune întregului sistem administrativ, cu un număr limitat de excepţii impus de specificul unor domenii.
Regulile mai clare şi mai previzibile vor contribui, în timp, la simplificarea activităţii autorităţilor şi instituţiilor publice şi cetăţenilor şi vor spori încrederea cetăţenilor în administraţie. Totodată, demersurile de simplificare vor contribui la reducerea costurilor administrative.
De asemenea, existenţa unor proceduri care urmează un tipar general, cu elemente principale identice sau similare, va sprijini şi va potenţa, în timp, demersurile de digitalizare a întregii administraţii publice.
Totodată, prin codificarea procedurii administrative se facilitează procesul de adoptare a legislaţiei sectoriale şi, respectiv, subsecvente, conferindu-se astfel o bază clară şi ordonată de texte aflate în vigoare - „dreptul constant“. Codul de procedură administrativă va cuprinde norme cu caracter general, dar foarte precise, care să stabilească standardul conform de elaborare a procedurilor administrative sectoriale ce vor trebui să fie actualizate într-un termen definit stabilit în capitolul de dispoziţii finale. Scopul codului, de factor uniformizator, este asigurat prin elementele de complementaritate.
-----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
MonitorulJuridic.ro este un proiect:
