Acest site foloseste Cookie-uri, conform noului Regulament de Protectie a Datelor (GDPR), pentru a va asigura cea mai buna experienta online. In esenta, Cookie-urile ne ajuta sa imbunatatim continutul de pe site, oferindu-va dvs., cititorul, o experienta online personalizata si mult mai rapida. Ele sunt folosite doar de site-ul nostru si partenerii nostri de incredere. Click AICI pentru detalii despre politica de Cookie-uri.
Acest site foloseste Cookie-uri, conform noului Regulament de Protectie a Datelor (GDPR), pentru a va asigura cea mai buna experienta online. In esenta, Cookie-urile ne ajuta sa imbunatatim continutul de pe site, oferindu-va dvs., cititorul, o experienta online personalizata si mult mai rapida. Ele sunt folosite doar de site-ul nostru si partenerii nostri de incredere. Click AICI pentru detalii despre politica de Cookie-uri. Sunt de acord cu politica de cookie
 DECIZIA nr. 60 din 12 februarie 2020 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ
Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
Email RSS Trimite prin Yahoo Messenger pagina:   DECIZIA nr. 60 din 12 februarie 2020  referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ     Twitter Facebook
Cautare document

 DECIZIA nr. 60 din 12 februarie 2020 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ

EMITENT: Curtea Constituţională
PUBLICAT: Monitorul Oficial nr. 369 din 8 mai 2020

┌─────────────────┬──────────────────────┐
│Valer Dorneanu │- preşedinte │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Daniel Marius │- judecător │
│Morar │ │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Livia-Doina │- judecător │
│Stanciu │ │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├─────────────────┼──────────────────────┤
│Claudia-Margareta│- │
│Krupenschi │magistrat-asistent-şef│
└─────────────────┴──────────────────────┘

    1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, excepţie ridicată direct de Avocatul Poporului, în temeiul art. 146 lit. d) teza a doua din Constituţie, şi care constituie obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 2.354D/2019.
    2. Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din 21 ianuarie 2020, în prezenţa reprezentantului autorului excepţiei, doamna consilier Linda Zenovia Timofan, şi al Ministerului Public, doamna procuror Loredana Brezeanu, şi au fost consemnate în încheierea de la acea dată când Curtea, în aplicarea art. 76 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, precum şi a art. 47 alin. (4) din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Curţii Constituţionale, a dispus întocmirea unei adrese către Guvernul României pentru solicitarea unor informaţii suplimentare şi, în temeiul art. 57 şi al art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, a amânat pronunţarea pentru data de 12 februarie 2020, când a pronunţat prezenta decizie.
    CURTEA,
    având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:
    3. Cu Adresa nr. 14.529 din 28 august 2019, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 6.699 din 28 august 2019, instanţa de contencios constituţional a fost sesizată direct de Avocatul Poporului cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, în temeiul art. 146 lit. d) teza a doua din Constituţie.
    4. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate Avocatul Poporului susţine, în esenţă, că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 a fost emisă cu încălcarea dispoziţiilor constituţionale ale art. 115 alin. (4) şi (6) referitoare la condiţiile în care Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă, ale art. 69 privind mandatul reprezentativ, ale art. 109 cu referire la răspunderea membrilor Guvernului şi ale art. 147 alin. (4) care reglementează efectele juridice ale deciziilor Curţii Constituţionale.
    5. Cu privire la încălcarea dispoziţiilor art. 115 alin. (4) din Constituţie, autorul sesizării arată că acestea îndreptăţesc Guvernul să adopte ordonanţe de urgenţă, însă numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora. Aceste condiţii au fost dezvoltate într-o constantă jurisprudenţă a Curţii Constituţionale, prin care s-a reţinut, în esenţă, (i) că pentru îndeplinirea acestora este necesară existenţa unei stări de fapt obiective, cuantificabile, independente de voinţa Guvernului, care pune în pericol un interes public (deciziile nr. 258 din 14 martie 2006, nr. 421 din 9 mai 2007, nr. 1.008 din 7 iulie 2009 şi nr. 109 din 9 februarie 2010), (ii) că Guvernul, în exercitarea atribuţiei de legiuitor delegat conferite de norma constituţională de referinţă, trebuie să demonstreze că măsurile reglementate pe calea ordonanţei de urgenţă nu sufereau amânare şi că nu exista, practic, alt instrument legislativ ce ar fi putut fi folosit în vederea evitării rapide a consecinţelor negative (deciziile nr. 255 din 11 mai 2005, nr. 919 din 6 iulie 2011, nr. 761 din 17 decembrie 2014, nr. 859 din 10 decembrie 2015, nr. 361 din 26 mai 2016 şi nr. 64 din 9 februarie 2017), precum şi (iii) că urgenţa reglementării nu echivalează cu existenţa situaţiei extraordinare, reglementarea operativă putându-se realiza şi pe calea procedurii obişnuite de legiferare (deciziile nr. 258 din 14 martie 2006, nr. 421 din 9 mai 2007 şi nr. 109 din 9 februarie 2010).
    6. Or, chiar dacă Guvernul consideră că toate elementele indicate în preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 constituie o situaţie extraordinară a cărei reglementare nu putea fi amânată, în sensul art. 115 alin. (4) din Constituţie, din cauza impactului socioeconomic negativ pe care l-ar fi putut avea neadoptarea ordonanţei de urgenţă, şi că o legiferare pe altă cale decât delegarea legislativă, chiar în procedura de urgenţă, nu ar fi fost aptă să înlăture de îndată aceste consecinţe negative, Avocatul Poporului susţine că motivarea Guvernului nu poate fi primită ca justificând o situaţie extraordinară, în accepţiunea stabilită de Curtea Constituţională cu privire la această sintagmă. Motivele enunţate în preambulul ordonanţei de urgenţă, privite atât în mod individual, cât şi în ansamblu, reprezintă aspecte de oportunitate a emiterii ordonanţei, element de natură subiectivă ce, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, nu poate justifica adoptarea unui astfel de act normativ (Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009).
    7. Totodată, se apreciază că elementele invocate de Guvern în preambulul actului normativ criticat pentru a justifica existenţa unei „situaţii extraordinare“ nu răspund, în realitate, acestei cerinţe, deoarece disfuncţionalităţile şi problemele la care se face referire au fost semnalate în mod constant de către autorităţile administraţiei publice locale şi sunt consecinţa neadaptării cadrului legal actual care normează organizarea şi funcţionarea acestor autorităţi la angajamentele asumate. Or, necesitatea transpunerii şi implementării în legislaţia naţională a unor asemenea angajamente nu poate justifica singură îndeplinirea cerinţelor prevăzute de art. 115 alin. (4) din Constituţie. Curtea Constituţională a statuat, de principiu, în acest sens, că „măsurile naţionale necesare pentru implementarea directivei trebuie adoptate de Parlament, în calitatea sa de legiuitor ordinar.“ Astfel de măsuri trebuie analizate şi adoptate aşadar de Parlament, aşa cum în mod constant s-a şi realizat în cadrul procedurilor legislative anterioare, domeniul vizat de ordonanţa de urgenţă atacată fiind unul de importanţă majoră în funcţionarea administraţiei publice în România (deciziile nr. 1.059 din 11 decembrie 2012 şi nr. 1.599 din 9 decembrie 2010).
    8. În plus, se consideră că maniera de reglementare aleasă pentru soluţionarea situaţiei administraţiei publice centrale şi locale din România nu este una adecvată, întrucât mecanismul legislativ al ordonanţei de urgenţă prezintă un regim aparte, care ar trebui să fie folosit în situaţii extraordinare, urgente şi a căror reglementare nu poate fi amânată. Or, situaţia care a generat adoptarea acestei ordonanţe de urgenţă este deja de notorietate şi a cunoscut anterior mai multe iniţiative legislative, ultima fiind, în acest sens, cea iniţiată în Parlamentul României în cursul anului 2018 (PL-x nr. 369/2018 - Proiect de Lege privind Codul administrativ al României), care a fost respins definitiv de Camera Deputaţilor. Acest proiect de lege a fost anterior declarat neconstituţional, în ansamblul său, prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 681 din 6 noiembrie 2018. Or, punerea de acord a unei legi cu o decizie a Curţii Constituţionale trebuie să se realizeze tot printr-o lege adoptată de Parlament, iar nu prin ordonanţă de urgenţă, în acest ultim caz prevederile art. 147 alin. (1) din Constituţie fiind eludate. Se consideră că, în interpretarea dată de instanţa de contencios constituţional, chiar in ipoteza unei „pasivităţi“ a Parlamentului, Guvernul are obligaţia să elaboreze un proiect de lege (iar nu o ordonanţă de urgenţă), care să fie adoptat de legiuitor pe calea procedurii de urgenţă ori, in extremis, pe calea angajării răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului.
    9. Totodată, se semnalează faptul că actul normativ criticat conţine prevederi ce nu se rezumă numai la măsurile motivate în preambulul acesteia, pentru acestea nefiind îndeplinită însăşi condiţia motivării. Astfel, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 reglementează o serie de aspecte fără legătură cu motivele invocate de Guvern în susţinerea urgenţei şi a situaţiei extraordinare care motivează adoptarea unei asemenea ordonanţe.
    10. Cu referire la încălcarea dispoziţiilor art. 69, 109 şi ale art. 111 alin. (1) din Constituţie, Avocatul Poporului consideră că decizia şi acţiunea Guvernului de a legifera pe calea ordonanţei de urgenţă reprezintă, în realitate, o sancţiune asupra eşecului procesului de legiferare derulat de Parlament. Analizând Nota de fundamentare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019, concluzia autorului excepţiei de neconstituţionalitate este că „se tinde la inversarea raporturilor constituţionale dintre Parlament şi Guvern“, cu consecinţa încălcării art. 69 privind mandatul reprezentativ, a art. 109 referitor la răspunderea membrilor Guvernului şi a art. 111 alin. (1) din Constituţie privind controlul parlamentar al activităţii Guvernului. Susţine în acest sens că, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, legiuitorul constituant a reglementat controlul parlamentar, în considerarea căruia Parlamentul, în exercitarea funcţiei sale de control, este îndreptăţit să utilizeze toate instrumentele juridice pe care Constituţia, legea şi propriile regulamente de organizare şi funcţionare i le pun la dispoziţie (Decizia nr. 611 din 3 octombrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 877 din 7 noiembrie 2017, paragraful 64). Manifestarea suveranităţii cu care este învestit Parlamentul, ca organ reprezentativ suprem al poporului român, constă în esenţă în exercitarea puterii legislative - ca unică autoritate legiuitoare a ţării, însă, în virtutea principiului constituţional al separaţiei şi echilibrului puterilor în stat - consacrat la art. 1 alin. (4) din Constituţie - Parlamentul are şi alte funcţii, aflate, desigur, în strânsă şi directă legătură cu rolul său de unic legiuitor. În realizarea funcţiilor sale constituţionale, Legea fundamentală conferă mandatului parlamentar caracter reprezentativ (Decizia nr. 611 din 3 octombrie 2017, paragraful 114). Funcţia de control a Parlamentului derivă în mod direct din calitatea sa de organ reprezentativ suprem al poporului român şi unică autoritate legiuitoare a ţării, atribute conferite de art. 61 alin. (1) din Constituţie. Exercitându-şi mandatul în serviciul poporului, parlamentarii trebuie să dea dovadă de aplecare spre discutarea, dezbaterea şi rezolvarea problemelor comunităţii, şi nicidecum să le ignore (Decizia nr. 611 din 3 octombrie 2017, paragraful 116). Instituţia controlului parlamentar nu trebuie izolată de principiul constituţional al colaborării loiale dintre instituţiile şi autorităţile statului şi de cel al loialităţii faţă de Constituţie (Decizia nr. 430 din 21 iunie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 655 din 9 august 2017, paragraful 35, sau Decizia nr. 611 din 3 octombrie 2017, paragraful 101).
    11. În opinia Avocatului Poporului, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 contravine şi art. 115 alin. (6) din Constituţie, deoarece afectează regimul instituţiilor fundamentale ale statului, respectiv fragilizează statutul membrilor Guvernului şi această instituţie în ansamblu. În prealabil, se precizează, în considerarea jurisprudenţei prin care Curtea Constituţională a stabilit semnificaţia verbului „a afecta“ din cuprinsul art. 115 alin. (6) din Constituţie (Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008), că orice ordonanţă de urgenţă care se referă, indiferent în ce mod, la regimul juridic al instituţiilor fundamentale ale statului produce o modificare a acestora. Aprecierea caracterului pozitiv al acestor modificări trebuie realizată prin raportare atât la rolul pe care Constituţia îl atribuie acestor autorităţi, în sensul ca modificările să nu producă o fragilizare sau o schimbare directă sau indirectă a acestuia, cât şi la modul de alegere şi funcţionare a acestora, astfel încât să nu se denatureze voinţa corpului electoral şi să nu se împiedice funcţionarea acestor autorităţi. Rezultă că regimul juridic al acestor autorităţi trebuie să reflecte deopotrivă alegerea, funcţionarea şi rolul lor, acestea definindu-se ca elemente componente ale regimului lor juridic.
    12. Astfel, Avocatul Poporului observă că, potrivit art. 2 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările şi completările ulterioare, „Pot fi membri ai Guvernului persoanele care au cetăţenia română şi domiciliul în ţară, se bucură de exerciţiul drepturilor electorale, nu au suferit condamnări penale şi nu se găsesc în unul dintre cazurile de incompatibilitate prevăzute în cartea I titlul IV din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare.“ Or, actul normativ criticat abrogă aceste norme, iar noua soluţie legislativă înlătură în mod expres condiţia legală anterioară ce ţine de integritatea funcţiei de membru al Guvernului, ceea ce afectează instituţia fundamentală reprezentată de Guvern, în sensul că produce consecinţe negative prin fragilizarea statutului membrilor Guvernului şi al instituţiei în ansamblu.
    13. Astfel, cu privire la exercitarea propriu-zisă a mandatului de ministru, art. 39 şi art. 40 din actul normativ criticat cuprind norme de trimitere la cartea I titlul IV din Legea nr. 161/2003, precum şi la Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, dar cu privire la condiţiile de ocupare a funcţiei de membru al Guvernului, acelaşi act normativ elimină orice trimitere la rigorile Legii nr. 161/2003.
    14. Eliminarea condiţiei privind ocuparea funcţiei de către o persoană aflată în unul dintre cazurile de incompatibilitate poate conduce la situaţii de fapt în care o persoană decăzută din dreptul de a mai exercita o funcţie sau o demnitate publică în aplicarea Legii nr. 176/2010 să fie totuşi numită în funcţia de membru al Guvernului, abia ulterior constatării incompatibilităţii urmând să înceteze calitatea sa de membru al Guvernului.
    15. Din aceleaşi considerente sunt atinse de vicii de neconstituţionalitate şi prevederile art. 41 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019, potrivit cărora „În termen de 15 zile de la data depunerii jurământului, membrul Guvernului este obligat să renunţe la calitatea sau funcţia cu care este incompatibilă funcţia de membru al Guvernului, sub sancţiunea încetării mandatului“. Textul afectează în mod negativ credibilitatea unei instituţii fundamentale a statului, întrucât permite declanşarea procedurilor constituţionale prevăzute de art. 103 şi 104 (care implică Preşedintele României, prim-ministrul şi Parlamentul), în considerarea unei persoane aflate într-o situaţie de incompatibilitate, care are timp de 15 zile dreptul de a alege între menţinerea sau nu a funcţiei de membru al Guvernului, deşi a fost legal investit. Pe de altă parte, se semnalează că nu trebuie pierdut din vedere că activitatea autorităţilor statului trebuie să se desfăşoare şi în scopul prevenirii faptelor de corupţie, sens în care este invocată şi jurisprudenţa în materie a Curţii Constituţionale (Decizia nr. 582 din 20 iulie 2016, Decizia nr. 307 din 9 mai 2017, paragraful 42).
    16. În acest context Avocatul Poporului observă că, prin intervenţia sa, legiuitorul delegat nu optează pentru o modificare a standardului de integritate, ci elimină pur şi simplu standardul de integritate consacrat de normele în vigoare. Condiţiile de ocupare a funcţiei de membru al Guvernului reprezintă parte integrantă a statutului membrilor Guvernului, element ce defineşte, la rândul său, regimul juridic al acestei instituţii fundamentale, astfel că modificările mai sus relevate afectează în mod negativ regimul juridic al Guvernului.
    17. În final, autorul excepţiei de neconstituţionalitate mai susţine că prevederile art. 17 lit. c) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019, stabilind limitativ că funcţia de membru al Guvernului poate fi ocupată de persoanele care nu au suferit condamnări penale, cu excepţia situaţiei în care a intervenit reabilitarea, nu sunt în acord cu legislaţia penală şi nici cu Decizia nr. 304 din 4 mai 2017 a Curţii Constituţionale, în ale cărei considerente s-a reţinut că există şi alte situaţii care înlătură consecinţele condamnării, nu doar reabilitarea, cum ar fi aplicarea legii penale de dezincriminare şi amnistia postcondamnatorie.
    18. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
    19. Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis, cu Adresa nr. 2/7174 din 19 septembrie 2019, punctul său de vedere prin care solicită respingerea, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate.
    20. Cu privire la pretinsa încălcare a art. 115 alin. (4) din Constituţie se invocă Decizia nr. 68 din 27 februarie 2017, paragraful 87, prin care Curtea Constituţională a reţinut, în urma analizei jurisprudenţei sale în materie, că „numai existenţa unor elemente cu caracter obiectiv, care nu au putut fi prevăzute, poate determina apariţia unei situaţii a cărei reglementare se impune cu celeritate. Constatarea acestor elemente se realizează de Guvern, care este obligat să motiveze intervenţia sa în preambulul actului normativ adoptat. Prin urmare, oportunitatea legiferării se limitează, deci, la decizia de a adopta actul normativ sau nu, de a avea o conduită activă sau pasivă, în condiţiile în care sunt demonstrate elementele cu caracter obiectiv, cuantificabil, prevăzute de art. 115 alin. (4) din Constituţie. Cu alte cuvinte, decizia legiferării aparţine în exclusivitate legiuitorului delegat, care, dacă hotărăşte reglementarea unei anumite situaţii juridice, are obligaţia de a se conforma exigenţelor constituţionale“. Or, Guvernul a motivat intervenţia sa în preambulul ordonanţei de urgenţă criticate, redând elemente cu caracter obiectiv, care nu au putut fi prevăzute şi care au determinat apariţia unei situaţii a cărei reglementare se impune cu celeritate. Tot astfel, se apreciază că actul normativ examinat îndeplineşte cele trei condiţii stabilite de textul constituţional pretins încălcat, respectiv existenţa unei situaţii extraordinare, reglementarea să nu poată suferi amânare şi urgenţa să fie motivată în cuprinsul ordonanţei.
    21. Guvernul, prin adoptarea ordonanţei de urgenţă în cauză, a apărat un interes public, acţionând prompt în vederea reglementării administraţiei publice în mod unitar. Autorul sesizării de neconstituţionalitate omite faptul că, în cadrul controlului anterior promulgării, Legea privind Codul administrativ nu a fost declarată neconstituţională pentru motive intrinseci, care ţin de normele juridice cuprinse în actul normativ, ci pentru motive extrinseci, sens în care este indicată Decizia nr. 681 din 6 noiembrie 2018. Afirmaţia potrivit căreia Parlamentul nu a pus de acord legea cu decizia Curţii este de asemenea eronată, deoarece Parlamentul a procedat conform deciziei, respingând proiectul de lege iniţial adoptat.
    22. Se consideră că sunt nefondate şi criticile de neconstituţionalitate raportate la prevederile art. 69, 109 şi ale art. 111 alin. (1) din Legea fundamentală. Astfel, raporturile dintre Parlament şi Guvern nu sunt exclusiv cele stabilite de art. 111 alin. (1), ci acestea sunt reglementate de întreg capitolul IV al titlului III din Legea fundamentală şi se concretizează în următoarele instituţii: informarea Parlamentului (art. 111), întrebări, interpelări şi moţiuni simple (art. 112), moţiunea de cenzură (art. 113), angajarea răspunderii Guvernului (art. 114) şi delegarea legislativă (art. 115). Toate aceste instituţii juridice formează împreună, şi nu în mod individual ori exclusiv, cadrul raporturilor din Parlament şi Guvern, raporturi ce ţin seama şi de alte instituţii juridice statuate în Actul fundamental, cum ar fi, de pildă, art. 1 alin. (4) privitor la separaţia şi echilibrul puterilor în stat. Se arată în acest sens că ordonanţa de urgenţă criticată a fost depusă de Guvern spre dezbatere în procedură de urgenţă la Senat, conform art. 115 alin. (5) din Constituţie, astfel că aceasta se afla, la momentul emiterii acestui punct de vedere, în plin control parlamentar. Totodată, afirmaţia autorului excepţiei potrivit căreia adoptarea unei ordonanţe de urgenţă încalcă a priori mandatul reprezentativ nu poate fi reţinută, deoarece cele două instituţii juridice sunt complementare şi ambele îşi au sorgintea în principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat.
    23. Cu referire la pretinsa încălcare a art. 115 alin. (6) din Constituţie se susţine că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 este pe deplin constituţională, întrucât are consecinţe pozitive în domeniile reglementate, astfel cum rezultă atât din analiza coroborată a normelor sale juridice, cât şi din preambulul acesteia.
    24. În continuare, se consideră că nu poate fi reţinută nici presupusa încălcare a Legii fundamentale prin art. 17 din ordonanţa de urgenţă criticată, pe motivul invocat, potrivit căruia instituţia reabilitării afectează integritatea funcţiei de membru al Guvernului. În acest sens sunt invocate considerente din deciziile Curţii Constituţionale nr. 2 din 17 ianuarie 2017 (paragraful 23), nr. 32 din 23 ianuarie 2018 (paragraful 32 şi următoarele, paragraful 50) şi nr. 304 din 4 mai 2017 (paragraful 33) şi se arată că instituţia juridică a reabilitării consfinţeşte faptul că subiectul acesteia este apt să se reîncadreze în societate, reabilitarea intervenind atunci când există certitudinea că subiectul în cauză nu mai prezintă un pericol social, prin reabilitare înţelegându-se şi obligaţia statului de a-i conferi subiectului toate şansele de a fi din nou un membru al societăţii cu toate drepturile şi obligaţiile sale.
    25. Guvernul, în punctul său de vedere înregistrat la Curtea Constituţională cu nr. 7.538 din 1 octombrie 2019, apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată.
    26. Cu privire la pretinsa încălcare a art. 115 alin. (4) din Constituţie se arată că ordonanţa de urgenţă criticată justifică, în Nota de fundamentare, atât situaţia extraordinară, cât şi caracterul urgent.
    27. În acest sens se arată că Guvernul, încă din anul 2016, a elaborat şi a aprobat Tezele prealabile ale Codului administrativ prin Hotărârea Guvernului nr. 196 din 23 martie 2016, având în vedere necesitatea unor măsuri de reformă administrativă asumate prin angajamente asumate în relaţia cu Comisia Europeană, referitoare, în esenţă, la introducerea concursului naţional în administraţia publică centrală, cu termen de realizare semestrul II 2017, sau realizarea sistemului unic de evidenţă a ocupării pentru personalul din administraţia publică, cu termen de realizare semestrul II 2018, măsuri prevăzute în Strategia pentru consolidarea administraţiei publice 2014-2020 şi constituirea Comitetului naţional pentru coordonarea implementării Strategiei pentru consolidarea administraţiei publice 2014-2020, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 909/2014, şi prin Strategia privind dezvoltarea funcţiei publice 2016-2020, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 525/2016. Pe baza acestor teze prealabile, Guvernul a elaborat prima versiune a proiectului de Lege privind Codul administrativ, proiect preluat de Parlament spre dezbatere şi aprobare în procedură de urgenţă. În cadrul controlului de constituţionalitate anterior promulgării, Legea privind Codul administrativ a fost însă declarată neconstituţională în ansamblul său, pentru motive de neconstituţionalitate extrinsecă, prin Decizia nr. 681 din 6 noiembrie 2018 a Curţii Constituţionale. Întrucât proiectul astfel demarat nu s-a finalizat, Comisia Europeană a solicitat Guvernului României să întreprindă măsuri pentru respectarea angajamentelor asumate, astfel că Guvernul, în considerarea art. 148 alin. (4) din Constituţie, şi-a asumat remedierea situaţiei şi evitarea unor noi întârzieri, prin intermediul adoptării, în regim de urgenţă, a unui nou act normativ care să preia toate prevederile relevante incluse în proiectul de lege privind Codul administrativ al României, aprobat de Parlament.
    28. Aşa fiind, o serie de reglementări privind funcţia publică au fost incluse în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, întrucât prin acestea se asigură cadrul legal necesar implementării unor măsuri de reformă a funcţiei publice, negociate şi agreate cu reprezentanţii Comisiei Europene şi asumate prin Strategia privind dezvoltarea funcţiei publice 2016-2020 şi Strategia privind formarea profesională pentru administraţia publică. Aceste măsuri - întârziate în raport cu calendarele asumate şi care sunt deosebit de complexe şi presupun un calendar foarte strâns de pregătire, dar şi de implementare - au determinat adoptarea Codului administrativ prin intermediul ordonanţei de urgenţă.
    29. Pe lângă motivele expuse în Nota de fundamentare şi în preambulul ordonanţei de urgenţă criticate, se subliniază că lipsa legiferării pe această cale ar fi avut efecte negative asupra organizării şi funcţionării administraţiei publice locale şi centrale în ansamblu, iar îndeplinirea condiţionalităţilor exante în dialogul cu Comisia Europeană nu putea fi amânată, în acest sens fiind menţionată expres necesitatea asigurării premiselor de stabilitate, independenţă şi profesionalism în exercitarea funcţiilor publice. În concluzie, se apreciază că au fost respectate exigenţele impuse de art. 115 alin. (4) din Constituţie şi de jurisprudenţa în materie a Curţii Constituţionale.
    30. În ceea ce priveşte invocarea art. 69 din Legea fundamentală în motivarea excepţiei de neconstituţionalitate se arată că teoria mandatului reprezentativ, ce rezultă din acest text, presupune că parlamentarul, ulterior alegerii sale de către cetăţeni prin vot, nu păstrează nicio legătură juridică cu alegătorii din circumscripţia electorală, nu răspunde faţă de aceştia şi nici nu poate fi revocat decât de către întreaga naţiune. Prin urmare, motivarea autorului excepţiei are caracter inadmisibil, în lipsa oricărei legături a acesteia cu cele mai sus precizate.
    31. Se apreciază că nu au fost încălcate nici prevederile art. 109 şi ale art. 111 alin. (1) din Constituţie, deoarece Guvernul a acţionat în limitele cadrului constituţional şi în acord cu jurisprudenţa în materie a Curţii Constituţionale (a se vedea deciziile nr. 1.221 din 12 noiembrie 2008 şi nr. 802 din 19 mai 2009), în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public şi în scopul îndeplinirii obligaţiilor pe care România le are faţă de Uniunea Europeană. Guvernul nu s-a substituit, astfel, forului legislativ suprem, ci, dimpotrivă, a acţionat conform normelor invocate din Legea fundamentală, ordonanţa de urgenţă criticată fiind depusă, în vederea exercitării controlului parlamentar, la Senat pentru dezbatere (Adresa nr. E94/04/07/2019), după adoptarea sa de către Guvern şi anterior publicării sale în Monitorul Oficial al României, fiind astfel supusă procedurilor parlamentare privind dezbaterea şi aprobarea Legii de aprobare/respingere a acestui act normativ.
    32. Faţă de criticile de neconstituţionalitate formulate prin raportare la art. 115 alin. (6) din Constituţie, potrivit cărora actul normativ criticat afectează negativ credibilitatea unei instituţii fundamentale a statului, se precizează că declanşarea procedurilor pentru numirea membrilor Guvernului este în concordanţă atât cu prevederile art. 103 şi 104 din Constituţie, cu prevederile Codului penal, cât şi cu prevederile legale în materie de incompatibilităţi.
    33. Cele trei aspecte sesizate în motivarea excepţiei - a) excepţia de la condiţiile de ocupare a funcţiei de membru al Guvernului (prevăzută la art. 17 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019), b) eliminarea condiţiei ca persoana care poate ocupa funcţia de membru al Guvernului să nu se găsească în unul dintre cazurile de incompatibilitate prevăzute în cartea I titlul IV din Legea nr. 161/2003 şi c) obligaţia acestei persoane de a opta în termen de 15 zile de la data depunerii jurământului între două funcţii incompatibile - trebuie privite în ansamblul lor, ca părţi ale unei singure viziuni, care are în considerare ideea de a preveni faptele de corupţie. Se precizează că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 nu a sistematizat regimul incompatibilităţilor (reglementat de Legea nr. 161/2003) şi nici procedura privind constatarea stării de incompatibilitate (reglementată de Legea nr. 176/2010), ci cuprinde clarificări cu privire la regimul aplicabil în procedura de numire a membrilor Guvernului.
    34. Astfel, spre deosebire de art. 86 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, care prevede obligaţia persoanei care exercită una dintre funcţiile publice de autoritate enumerate la art. 84 şi 85 din aceeaşi lege de a declara, la data depunerii jurământului sau, după caz, la data numirii în funcţie, că nu se află în unul dintre cazurile de incompatibilitate prevăzute de lege, art. 41 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 prevede, cu referire strict la membrii Guvernului, că aceştia sunt obligaţi să opteze între cele două funcţii incompatibile, în termenul legal de 15 zile, sub sancţiunea încetării mandatului de membru al Guvernului. Această ultimă reglementare nu se situează în afara cadrului constituţional şi nu creează un cadru legal de natură să aducă atingere instituţiilor fundamentale ale statului, având în vedere că persoana numită are obligaţia să opteze în termenul stipulat de lege, dar are şi dreptul să evalueze situaţia concretă în care se află şi să decidă în consecinţă. De altfel, Legea nr. 161/2003 prevede un termen de 15 zile în care „acceptă“ existenţa unei situaţii de incompatibilitate între funcţia publică şi funcţii considerate incompatibile cu această funcţie pentru diferite categorii de funcţii publice (de exemplu, art. 83, cu referire la deputaţi şi senatori, sau art. 91, cu referire la aleşii locali). Aceeaşi lege permite, conform art. 86 alin. (2), ca, pentru situaţia în care starea de incompatibilitate apare în timpul exercitării funcţiei de membru al Guvernului, să se aplice Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului - în prezent abrogată de Codul administrativ -, ceea ce denotă faptul că legiuitorul lasă reglarea anumitor situaţii ce privesc autorităţi ale administraţiei publice în sarcina legilor din sfera dreptului administrativ.
    35. Cu referire la cel de-al doilea aspect criticat, respectiv eliminarea condiţiei ca persoana care poate ocupa funcţia de membru al Guvernului să nu se găsească în unul dintre cazurile de incompatibilitate prevăzute în cartea I titlul IV din Legea nr. 161/2003, se arată că art. 42 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 este în concordanţă cu art. 105 şi 106 din Constituţie, care stabilesc ca incompatibilităţi ale funcţiei de membru al Guvernului exercitarea altei funcţii publice de autoritate, cu excepţia celei de deputat sau de senator, exercitarea unei funcţii de reprezentare profesională salarizate în cadrul organizaţiilor cu scop comercial şi alte incompatibilităţi ce se stabilesc prin lege organică. De altfel, art. 39-42 din ordonanţa de urgenţă criticată reglementează exercitarea mandatului de membru al Guvernului cu stabilirea regimului incompatibilităţilor şi al conflictului de interese aplicabile funcţiei de membru al Guvernului, sancţionarea stării de incompatibilitate şi a conflictului de interese în care se află un membru al Guvernului, obligaţia renunţării la situaţia de incompatibilitate. Art. 42 enumeră expres cazurile de încetare a funcţiei de membru al Guvernului, menţinând la lit. d) starea de incompatibilitate constatată în condiţiile Legii nr. 176/2010, cu modificările şi completările ulterioare, ca urmare a unui raport de evaluare definitiv sau a unei hotărâri judecătoreşti definitive.
    36. Aşadar, neprecizarea expresă a condiţiei ca persoana care poate ocupa funcţia de membru al Guvernului să nu se găsească în unul dintre cazurile de incompatibilitate prevăzute în cartea I titlul IV din Legea nr. 161/2003, anterior numirii sale în funcţia de membru al Guvernului, nu poate afecta în mod negativ instituţia fundamentală - Guvernul, instituţie care, alături de Parlament, Preşedinte, puterea judecătorească, se întemeiază pe principiul separaţiei puterilor în stat, consfinţit de art. 1 alin. (4) din Constituţie. Din această perspectivă se apreciază că regimul aplicabil în procedura de numire a membrilor Guvernului nu poate fi unul mai aspru decât al celorlalţi reprezentanţi ai celorlalte puteri în stat prevăzute de Constituţie, care pentru a putea fi aleşi nu sunt condiţionaţi, la data numirii, de renunţarea la o potenţială stare de incompatibilitate. Atât în cazul candidatului la funcţia de preşedinte al statului, cât şi la funcţia de parlamentar este aplicabil regimul incompatibilităţilor şi al conflictului de interese după momentul alegerii şi al validării în funcţia de membru al Guvernului. Analog, procedura de numire a unei persoane în funcţia de membru al Guvernului poate fi reglementată simetric în limite egale cu aceea a procesului de a fi ales într-o funcţie de demnitate publică.
    37. Cu referire la art. 17 lit. c) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019, potrivit căruia „Pot fi membri ai Guvernului persoanele care îndeplinesc, cumulativ, următoarele condiţii: (...) c) nu au suferit condamnări penale, cu excepţia situaţiei în care a intervenit reabilitarea“, se arată că acest text este în concordanţă cu art. 16 alin. (1) din Constituţie. Conform normelor Codului penal, reabilitarea face să înceteze decăderile şi interdicţiile, precum şi incapacităţile care rezultă din condamnarea pentru orice infracţiune. Pentru situaţiile excepţionale, constând în intervenirea unei legi penale de dezincriminare sau a unei legi pentru amnistierea unor infracţiuni, se aplică, de asemenea, regulile Codului penal, inclusiv persoanelor care acced la funcţia de membru al Guvernului. În acest sens este invocată Decizia nr. 304 din 4 mai 2017, prin care Curtea Constituţională a statuat că este dreptul exclusiv al legiuitorului să intervină şi să circumstanţieze sfera de incidenţă a decăderilor, interdicţiilor, precum şi a incapacităţilor care rezultă din condamnare. Astfel, în ceea ce priveşte interdicţia dobândirii calităţii de membru al Guvernului, aplicată persoanelor condamnate penal printr-o hotărâre definitivă, legiuitorul este liber să opteze între instituirea unei interdicţii cu caracter general - lipsa oricărei condamnări penale, aşa cum este reglementat în prezent, şi instituirea unei interdicţii speciale, circumscrisă unei sfere limitate de condamnări penale, care să se întemeieze pe criterii precum natura infracţiunilor săvârşite, latura subiectivă, pedeapsa aplicată. Aşadar, faptul că în cuprinsul art. 17 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 nu sunt enumerate toate cauzele care înlătură toate consecinţele unei condamnări penale definitive (inclusiv cele extrapenale) nu produce efecte în sfera dreptului penal, de vreme ce Codul administrativ nu conţine derogări sau cazuri de inaplicabilitate a Codului penal, sediul materiei pentru reglementarea tuturor acestor aspecte şi a consecinţelor lor, şi nici de la aplicarea, în continuare, a altor legi speciale, cum ar fi Legea nr. 161/2003 sau Legea nr. 176/2010.
    38. Rezultă că modificările aduse prin Codul administrativ procedurii de numire a membrilor Guvernului nu afectează în mod negativ instituţiile fundamentale ale Guvernului. Dimpotrivă, prevederile Codului administrativ, prin măsurile de reformă administrativă pe care le reglementează, produc consecinţe pozitive asupra organizării şi funcţionării Guvernului şi a administraţiei publice centrale şi locale, în ansamblul său, consolidând, întărind rolul acestora şi eficientizându-le activitatea.
    39. În concluzie, pentru toate aceste argumente, se arată că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ a fost adoptată cu respectarea tuturor normelor constituţionale invocate în motivarea excepţiei, drept care se solicită respingerea acesteia ca neîntemeiată. Se mai precizează, în final, că, imediat după depunerea sesizării Avocatului Poporului la Curtea Constituţională a României, reprezentanţii Comisiei Europene au comunicat Guvernului României că, anterior sesizării, au avut intenţia să închidă condiţionalitatea exante aferentă domeniului administraţie publică şi au solicitat ca Guvernul României să prezinte care sunt măsurile pe care le va lua pentru a asigura implementarea măsurilor prevăzute în Codul administrativ, în vederea îndeplinirii condiţionalităţii exante.
    40. Preşedintele Senatului nu a comunicat punctul său de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
    41. Prin Adresa cu nr. 402 din 21 ianuarie 2020, Curtea Constituţională, în temeiul art. 76 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale şi al art. 47 alin. (4) din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Curţii Constituţionale, a solicitat Guvernului să arate: (1) care ar fi fost consecinţele pe care le-ar fi suportat România, sub aspect financiar sau de altă natură, în lipsa adoptării Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu indicarea angajamentelor corespunzătoare asumate faţă de organismele şi instituţiile Uniunii Europene; (2) dacă ulterior adoptării actului normativ menţionat au fost demarate sau continuate, la nivelul administraţiilor publice locale, proiecte de dezvoltare cu finanţare europeană, iar, în caz afirmativ, care sunt obiectivul şi valoarea estimată financiar ale acestora.
    42. Răspunsul Guvernului, însoţit de 11 anexe, a fost înregistrat la Curtea Constituţională cu nr. 921 din 10 februarie 2020. Referitor la prima întrebare adresată de Curte se arată, în esenţă, că în urma Acordului de parteneriat încheiat cu Comisia Europeană pentru perioada 2014-2020, România şi-a asumat angajamentul pentru îndeplinirea condiţionalităţilor exante necesare accesării fondurilor europene, inclusiv a condiţionalităţii exante nr. 11 - Consolidarea capacităţii instituţionale a autorităţilor publice şi a părţilor interesate şi o administraţie publică eficientă, această condiţionalitate exante fiind reiterată şi în Programul operaţional Capacitate administrativă (POCA) 2014-2020 (în valoare totală de cca. 553 mil. euro) şi în Programul operaţional regional (FOR) 2014-2020 (în valoare totală de 8,25 miliarde euro). Potrivit art. 19(5) şi art. 142(1)(e) din Regulamentul (EU) nr. 1.303/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului din 17 decembrie 2013, nefinalizarea unor acţiuni menite să ducă la îndeplinirea condiţionalităţii exante aplicabile constituie un motiv de suspendare a plăţilor intermediare de către Comisie pentru priorităţile programului în cauză care sunt afectate. Pentru implementarea acestei condiţionalităţi exante, Guvernul a adoptat în perioada 2014-2020 o serie de documente strategice (Hotărârile Guvernului nr. 909/2014, nr. 525/2016 şi nr. 650/2016), acestea fiind însă documente pentru a căror aplicare efectivă erau necesare modificări legislative importante, sens în care România şi-a asumat promovarea acestora prin Codul administrativ, cadru legal fără de care respectiva condiţionalitate nu ar fi putut fi considerată ca implementată în concret, potrivit Regulamentului (EU) nr. 1.303/2013 şi Acordului de parteneriat. Comisia Europeană, prin corespondenţa derulată cu autorităţile române competente, a urmărit îndeaproape modalitatea de implementare a acestei condiţionalităţi şi a pus în vedere, încă din anul 2017, imposibilitatea declarării ca închise a condiţionalităţii exante. Ca atare, Guvernul a elaborat şi a finalizat în luna noiembrie 2017 un proiect de lege privind Codul administrativ, pe care autoritatea legiuitoare, dată fiind amplitudinea demersului juridic şi pentru o mai clară armonizare şi reprezentare a părţilor interesate, l-a preluat ca iniţiativă parlamentară (Legea nr. 132/2018, Plx-369/2018), lege declarată însă, ulterior adoptării în Parlament, ca fiind neconstituţională, în ansamblul său, din cauza constatării de către Curtea Constituţională a unor vicii de neconstituţionalitate de natură extrinsecă (Decizia nr. 681 din 6 noiembrie 2018). Se menţionează faptul că solicitările privind necesitatea adoptării Codului administrativ au fost incluse şi în Raportul de ţară pentru România pentru anul 2018 al Comisiei Europene, care menţionează la capitolul administraţie publică faptul că noul proiect de lege (aflat, la acel moment, în dezbatere în Parlament) pentru acest domeniu este în concordanţă cu obiectivele stabilite pentru domeniul funcţie publică, dar că nu a produs încă efecte, iar ulterior Deciziei Curţii Constituţionale nr. 681 din 6 noiembrie 2018, Comisia Europeană a sesizat, inclusiv în Raportul de ţară pentru România în anul 2019, întârzierile în adoptarea legislaţiei aferente resurselor umane (prin Codul administrativ). Ca atare, Guvernul României a apreciat ca fiind necesară adoptarea Codului administrativ pe calea unei ordonanţe de urgenţă, precizându-se că această decizie a fost luată în primul semestru al anului 2019, urgenţa fiind justificată de faptul că cele 3 strategii aferente condiţionalităţii ex ante conţin planuri de acţiune care includ măsuri cu termene până în anul 2020. La trei luni de la adoptarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ (în iulie 2019), Comisia Europeana a comunicat îndeplinirea condiţionalităţii exante aferente domeniului administraţie publică, prin Adresa nr. EMPL.B.5/CC/rd(2019) din data de 11 octombrie 2019.
    43. Referitor la cea de-a doua întrebare adresată de Curtea Constituţională, Guvernul a precizat că, de la data intrării în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ şi până la data de 31 ianuarie 2020, la nivelul structurii de specialitate din cadrul Ministerului Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei au fost înregistrate 249 de solicitări de actualizare a inventarului bunurilor din domeniul public sau privat al unităţilor administrativ-teritoriale, în conformitate cu procedura simplificată reglementată la nivelul Codului administrativ, aflate în diferite stadii de procesare. Dintre aceste 249 de solicitări, 59 au fost realizate în contextul implementării unor proiecte cu finanţare europeană. Valoarea estimată pentru 21 dintre acestea, care aveau precizate sumele în cadrul documentaţiei-suport transmise, se ridică la 99.170.467,41 lei, echivalentul a 20.746.959,71 euro calculaţi la cursul Băncii Naţionale a României din data de 31 ianuarie 2020. Totodată, în perioada 2018-2019 au fost contractate un număr de 1.034 de proiecte finanţate din fonduri europene cu beneficiar unităţile administrativ-teritoriale, în valoare de 16.968.603.632,62 lei, echivalentul a 3.549.917.077,95 euro pe programele POR, POIM, POP AM (din care 96 de proiecte în valoare de 2.676.920.055,91 lei, echivalentul a 560.025.116,30 euro în anul 2019, 5 dintre acestea, în valoare de 507.705.250,09 lei, echivalentul a 106.214.487,47 euro, fiind contractate după intrarea în vigoare a Codului administrativ) - în speţă proiecte de investiţii care necesită ca beneficiarul să facă dovada proprietăţii imobilului/terenului pe care urmează să se realizeze investiţia. În ceea ce priveşte numărul contractelor semnate de către AMPOR (Autoritatea de management pentru Programul operaţional regional) cu unităţi administrativ-teritoriale, începând cu data de 5 iulie 2019, data intrării în vigoare a Codului administrativ, acesta se ridică la 459 de contracte, în valoare de 11.540.455.769,13 lei, echivalentul a 2.414.321.290,61 euro. Se mai precizează, totodată, că la nivelul ghidurilor solicitantului aplicabile axelor prioritare şi priorităţilor de investiţie din cadrul POR 2014-2020, în ceea ce priveşte dreptul de proprietate, un solicitant de finanţare trebuie să demonstreze înscrierea dreptului de proprietate, care trebuie să fie definitivă. Prin excepţie, se acceptă înscrierea provizorie în cartea funciară a dreptului de proprietate publică, cu condiţia depunerii unui extras de carte funciară cu înscrierea definitivă a dreptului respectiv asupra imobilului, până la data emiterii autorizaţiei de construire aferente proiectului. Până la intrarea în vigoare a Codului administrativ, solicitantul autoritate publică trebuia să prezinte hotărârea Guvernului actualizată, publicată în Monitorul Oficial al României, privind proprietatea publică asupra imobilului, până la data emiterii autorizaţiei de construire aferente proiectului, dar nu mai târziu de 12 luni de la data intrării in vigoare a contractului de finanţare, în caz contrar contractul de finanţare fiind reziliat. În practică, în lipsa stabilirii unor termene pentru diferitele etape ale procedurii de atestare a inventarului, adoptarea hotărârii Guvernului respective dura mai mult decât cele 12 luni anterior menţionate. Procedura reglementată la nivelul Codului administrativ stabileşte termene clare, care scurtează termenul de atestare a inventarului la aproximativ 4 luni, cu efecte benefice asupra implementării proiectelor şi absorbţiei fondurilor structurale.
    CURTEA,
    examinând actul de sesizare, punctele de vedere ale preşedintelui Camerei Deputaţilor şi Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, răspunsurile Guvernului primite la solicitarea Curţii Constituţionale, susţinerile reprezentantului autorului excepţiei, concluziile procurorului şi dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
    44. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.
    45. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 555 din 5 iulie 2019. Dispoziţiile sale au intrat în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României, cu unele excepţii expres prevăzute de art. 597 alin. (1) din ordonanţă. Sub aspectul structurii, Curtea reţine că actul normativ contestat cuprinde 638 de articole - structurate în 10 părţi - şi 6 anexe. Totodată, potrivit alin. (2) şi (3) ale art. 597, sunt abrogate total sau parţial 17 acte normative, dintre care nouă legi, un decret, şase ordonanţe sau ordonanţe de urgenţă ale Guvernului şi o hotărâre a Guvernului. De asemenea, conform art. 633-638, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 modifică sau completează cinci legi.
    46. În opinia Avocatului Poporului, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 a fost emisă cu încălcarea dispoziţiilor constituţionale ale art. 115 alin. (4) şi (6) referitoare la condiţiile în care Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă, art. 69 - Mandatul reprezentativ, art. 109 - Răspunderea membrilor Guvernului şi ale art. 147 alin. (4) potrivit cărora „Deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor“.
    47. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate formulate prin raportare la prevederile art. 115 alin. (4) din Constituţie, Curtea reţine că acestea vizează, în esenţă, încălcarea celor trei condiţii expres prevăzute de norma fundamentală invocată, sub imperiul cărora Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă, şi anume: existenţa situaţiei extraordinare, urgenţa reglementării şi motivarea urgenţei în cuprinsul actului normativ. Prin urmare, Curtea va examina, în continuare, dacă fiecare dintre aceste cerinţe a fost respectată la adoptarea actului normativ criticat.
    48. Curtea Constituţională a creat şi a dezvoltat, de-a lungul existenţei sale, o vastă jurisprudenţă în materia adoptării ordonanţelor de urgenţă, respectiv în privinţa condiţiilor pe care acestea trebuie să le îndeplinească pentru a fi în acord cu exigenţele art. 115 alin. (4) din Constituţie.
    49. Potrivit acestei jurisprudenţe, Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă în următoarele condiţii, întrunite în mod cumulativ: a) existenţa unei situaţii extraordinare; b) reglementarea acesteia să nu poată fi amânată şi c) urgenţa să fie motivată în cuprinsul ordonanţei (de exemplu, Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005, Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 25 februarie 2014, sau Decizia nr. 761 din 17 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 46 din 20 ianuarie 2015).
    50. Cu privire la definirea situaţiei extraordinare, Curtea a stabilit că aceasta exprimă un grad mare de abatere de la obişnuit sau comun şi trebuie să aibă un caracter obiectiv, în sensul că existenţa sa nu depinde de voinţa Guvernului, care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacţioneze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanţei de urgenţă (a se vedea mutatis mutandis Decizia nr. 83 din 19 mai 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 8 iunie 1998).
    51. Faţă de cele constatate cu titlu de principiu, Curtea reţine că motivele enunţate în preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 se pot rezuma, în esenţă, la următoarele: a) neimplementarea unor măsuri de reformă a administraţiei publice, asumate de România prin angajamente constante încheiate cu instituţii ale Uniunii Europene şi în anumite termene; b) riscul suspendării unor fonduri aferente unor programe operaţionale ca urmare a neimplementării măsurilor de reformă a administraţiei publice anterior asumate prin diferite documente strategice; c) neadaptarea la realităţile socioeconomice şi la dinamica activităţilor aferente furnizării serviciilor publice esenţiale pentru cetăţeni a cadrului legal actual referitor la organizarea şi funcţionarea autorităţilor administraţiei publice locale, în vederea aplicării principiului subsidiarităţii consacrat de Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene şi de Carta autonomiei locale; d) întârzieri sau blocaje înregistrate la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale în derularea unor proiecte cu finanţare nerambursabilă sau a unor proiecte de investiţii, precum şi necesitatea creşterii ratei de absorbţie a fondurilor europene, derulate conform perioadei de programare 2014-2020, pe fondul lipsei unor măsuri de simplificare şi eficientizare a procesului decizional şi a procedurilor interne specifice derulării unor obiective investiţionale la nivel local; e) necesitatea aplicării urgente a unor măsuri de reformă majoră în domeniul funcţiei publice, în acord cu angajamentele şi termenele asumate de România în relaţia cu Comisia Europeană (cum ar fi introducerea unui concurs naţional la nivelul administraţiei publice centrale sau asigurarea unei evidenţe unice, complete şi coerente a diferitelor categorii de personal din administraţia publică), măsuri care să asigure, totodată, premisele de stabilitate, independenţă şi profesionalism în exercitarea funcţiilor publice.
    52. Autorul sesizării susţine, în esenţă, că elementele invocate drept situaţii extraordinare nu au un caracter de noutate, reprezentând, în fapt, realităţi cunoscute anterior, situaţii latente care nu au fost reglementate la timp, în acord cu angajamentele asumate de România în privinţa domeniului administraţiei şi a funcţiei publice.
    53. Or, contrar afirmaţiilor de mai sus, Curtea constată că de esenţa situaţiei extraordinare nu este caracterul de noutate al acesteia. În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a clarificat prima cerinţă a art. 115 alin. (4) din Constituţie, precizând că situaţia extraordinară exprimă un grad mare de abatere de la obişnuit sau comun şi că aceasta trebuie să aibă un caracter obiectiv, fără a depinde de voinţa Guvernului, dar nu şi că trebuie să reprezinte, prin ea însăşi, un element de noutate. Aşadar, îndeplinirea cerinţelor referitoare la existenţa situaţiei extraordinare nu depinde în mod obligatoriu de producerea unui eveniment spontan sau cu caracter de noutate. Desigur, situaţia extraordinară se poate raporta şi la evenimente sau situaţii neprevăzute, apărute intempestiv, dar nu impune cu necesitate atributul ineditului sau o anumită particularitate necunoscută până la momentul reglementării prin ordonanţă de urgenţă.
    54. De altfel, Curtea observă că legiuitorul delegat, în preambulul actului normativ criticat, nici nu pretinde intervenirea unor situaţii noi, necunoscute până la momentul adoptării ordonanţei de urgenţă. Dimpotrivă, elementele la care se referă se raportează la stări de fapt şi de drept cunoscute, cum ar fi „disfuncţionalităţile şi problemele semnalate în mod constant“, „aspecte semnalate inclusiv de către Comisia Europeană în cuprinsul Raportului de ţară din anul 2019 privind România“ (notă: Raport întocmit în data de 27 februarie 2019), „nerezolvarea unor probleme stringente, cu caracter sistemic“.
    55. Raportat la ceea ce a statuat Curtea Constituţională în jurisprudenţa sa în materie, mai sus amintită, se observă, în prezenta cauză, că elementele prezentate de Guvern în sensul invocării situaţiei extraordinare corespund cadrului constituţional astfel stabilit. Aşa fiind, nu se poate susţine că întârzierile în reglementarea unor măsuri de consolidare şi eficientizare în domeniul administraţiei publice şi al funcţiei publice, asumate prin angajamentele încheiate de România cu instituţii ale Uniunii Europene în cadrul unor programe strategice, cu perioade de derulare precis prestabilite, cum ar fi 2014-2020, sunt rezultatul voinţei Guvernului sau că o atare stare de jure şi de facto nu se poate califica drept o situaţie-limită şi neobişnuită, de natură să genereze grave consecinţe negative care să afecteze, prin impactul lor socioeconomic, interesul public. Administraţia publică este o funcţie a statului ce revine prin definiţie puterii executive, iar Guvernul, ca exponent al acestei puteri publice, are obligaţia, şi nu doar dreptul, de a interveni cu măsuri prompte, dacă se constată disfuncţionalităţi în derularea firească a acestui serviciu public. Faptul că, anterior, au existat diferite iniţiative legislative în aceeaşi materie, dar care nu s-au materializat în legi care să producă în concret efectele juridice scontate, nu poate fi interpretat, de asemenea, ca depinzând de voinţa Guvernului sau că acesta ar reprezenta un impediment în calea reglementării pe calea ordonanţei de urgenţă.
    56. Nereglementarea în timp a unor situaţii raportate ca fiind disfuncţionale şi, cum este cazul de faţă, eşecul finalizării procedurilor parlamentare de legiferare a unei iniţiative legislative cu obiect similar nu constituie, prin ele însele, impedimente în adoptarea ordonanţei de urgenţă, pentru că însăşi acest cumul de factori (întârzieri, omisiuni etc.) a generat o acumulare negativă care a acutizat/agravat respectivele disfuncţionalităţi deja existente şi s-a convertit, prin urmare, într-o situaţie extraordinară ce justifică urgenţa reglementării rapide şi eficiente pe calea ordonanţei de urgenţă a Guvernului.
    57. Cu privire la urgenţa reglementării, Curtea a statuat că aceasta nu poate echivala cu existenţa situaţiei extraordinare (Decizia nr. 421 din 9 mai 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 367 din 30 mai 2007), ci este consecutivă acesteia, şi că nu poate fi acreditată sau motivată de utilitatea/oportunitatea/raţiunea reglementării (deciziile nr. 255 din 11 mai 2005, precitată, şi nr. 109 din 9 februarie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 175 din 18 martie 2010)
    58. Curtea a arătat, într-adevăr, că urgenţa măsurii nu poate fi justificată, în principiu, de nevoia armonizării legislaţiei române cu cea comunitară, precizând în acest sens că „modificarea sau unificarea legislaţiei într-un domeniu sau altul nu justifică, prin ea însăşi, emiterea unei ordonanţe de urgenţă“ (deciziile nr. 34 din 17 februarie 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 88 din 25 februarie 1998, şi nr. 15 din 25 ianuarie 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 267 din 14 iunie 2000). Altfel spus, instrumentul normativ prin care legislaţia internă transpune/se aliniază celei europene n-ar trebui să fie ordonanţa de urgenţă a Guvernului, deoarece doar scopul armonizării în sine nu poate justifica, singur, utilizarea delegării legislative, consacrată ca mijloc secundar şi excepţional de reglementare de care Guvernul poate uza numai în condiţiile restrictive ale art. 115 din Constituţie.
    59. Cu toate acestea, Curtea a admis utilizarea ordonanţei de urgenţă a Guvernului ca instrument de legiferare pentru situaţii concrete, stabilind, în considerarea obligaţiilor impuse statului român de art. 148 alin. (4) din Constituţie, că „Guvernul este abilitat din punct de vedere constituţional ca, prin mijloacele pe care le are la îndemână, să garanteze îndeplinirea obligaţiilor României faţă de Uniunea Europeană. Astfel, folosirea ordonanţelor de urgenţă pentru punerea de acord a legislaţiei naţionale cu cea comunitară în situaţia în care era iminentă declanşarea procedurii de infringement în faţa Curţii de Justiţie este pe deplin constituţională. În aceste condiţii, se constată că ordonanţa de urgenţă criticată respectă exigenţele art. 115 alin. (4) din Constituţie“ (Decizia nr. 802 din 19 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 428 din 23 iunie 2009). În mod asemănător, Curtea a mai observat, într-o altă cauză, că ordonanţa de urgenţă a Guvernului criticată în cauză, transpunând o directivă europeană şi vizând numai obligaţiile rezultate din contracte comerciale, „are ca scop îmbunătăţirea funcţionării pieţei interne a Uniunii Europene“, astfel că, „având în vedere că până la data dobândirii de către România a calităţii de stat membru al Uniunii Europene, respectiv 1 ianuarie 2007, aceste obligaţii nu fuseseră îndeplinite“, a constatat „ca fiind justificată adoptarea ordonanţei de urgenţă criticate“ (Decizia nr. 1.070 din 14 iulie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 772 din 1 noiembrie 2011).
    60. Considerentele mai sus relevate, desprinse din jurisprudenţa Curţii, exprimă, cu alte cuvinte, ideea potrivit căreia urgenţa reglementării apare atunci când o situaţie extraordinară - care se abate semnificativ de la obişnuit, este preexistentă urgenţei, este cuantificabilă şi obiectivă - determină, prin aceste caracteristici, necesitatea reglementării imediate, fără întârziere, a unor măsuri prompte şi adecvate, în lipsa cărora ar exista riscul iminent al producerii unor consecinţe negative de natură să afecteze un anumit interes public sau chiar drept fundamental. Totodată, mecanismul comun de legiferare specific Parlamentului, chiar şi în procedură de urgenţă, nu este în măsură să răspundă cu celeritate necesităţii de a se interveni de îndată, astfel că reglementarea de către Guvern, prin procedura ordonanţei de urgenţă, este singura soluţie pentru evitarea unor grave consecinţe.
    61. Revenind la prezenta cauză, Curtea observă că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ a fost adoptată de Guvern în condiţiile în care procesul de legiferare parlamentară a Proiectului de Lege privind Codul administrativ al României (PL-x nr. 369/2018), iniţiat de 168 de deputaţi şi înregistrat la Senat în data de 12 decembrie 2017, a încetat, în final, ca urmare a constatării neconstituţionalităţii acestei legi, în ansamblul său, prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 681 din 6 noiembrie 2018 şi a respingerii legii de Senat, în data de 23 martie 2019, şi de către Camera Deputaţilor, în data de 3 aprilie 2019.
    62. În aceste condiţii, Curtea reţine că prin Acordul de parteneriat cu România (în calitate de membru al Uniunii Europene), adoptat de Comisia Europeană în data de 6 august 2014, au fost programate strategia, priorităţile şi cadrul instituţional pentru utilizarea optimă a fondurilor structurale şi de investiţii europene în perioada 2014-2020. Acordul de parteneriat alocă României aproximativ 43 miliarde de euro, distribuite în cinci fonduri structurale şi de investiţii europene (fondurile ESI): Fondul european de dezvoltare regională (FEDR), Fondul de coeziune (FC), Fondul social european (FSE), Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) şi Fondul european pentru pescuit şi afaceri maritime (EMFF). Totodată, Curtea mai reţine că unul dintre elementele-cheie ale reformei politicii de coeziune pentru perioada 2014-2020 îl reprezintă condiţionalităţile ex ante, introduse prin art. 19 din Regulamentul nr. 1.303/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului din 17 decembrie 2013, cu scopul de a asigura îndeplinirea condiţiilor necesare pentru utilizarea eficientă şi eficace a fondurilor structurale şi de investiţii europene.
    63. Potrivit răspunsului Guvernului la solicitarea din 21 ianuarie 2020 a Curţii Constituţionale, Comisia Europeană a notificat, încă din noiembrie 2017, imposibilitatea declarării închise a condiţionalităţii ex ante nr. 11 - Consolidarea capacităţii instituţionale a autorităţilor publice şi a părţilor interesate şi o administraţie publică eficientă, în condiţiile în care, deşi Guvernul adoptase o serie de documente strategice (hotărâri de Guvern) în sensul implementării măsurilor agreate cu Comisia Europeană, erau necesare modificări majore ale legislaţiei naţionale pentru aplicarea respectivelor acte ale Guvernului.
    64. Curtea semnalează, totodată, prevederile art. 19 alin. (5) din Regulamentul nr. 1.303/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului, în temeiul cărora Comisia Europeană poate decide, atunci când adoptă un program, să suspende integral sau parţial plăţile intermediare pentru prioritatea relevantă a programului respectiv, în aşteptarea finalizării acţiunilor menţionate în acordul de parteneriat dacă este necesar să se evite aducerea de prejudicii grave eficacităţii şi eficienţei îndeplinirii obiectivelor specifice ale priorităţii în cauză. Nefinalizarea unor acţiuni menite să ducă la realizarea unei condiţionalităţi ex ante aplicabile, care nu a fost îndeplinită la data depunerii acordului de parteneriat şi a programelor respective, până la 31 decembrie 2016, cel târziu, constituie un motiv de suspendare a plăţilor intermediare de către Comisie pentru priorităţile programului în cauză care sunt afectate. Măsura suspendării plăţilor, dacă nu sunt întreprinse măsuri pentru îndeplinirea unei condiţionalităţi ex ante, sub rezerva condiţiilor prevăzute la art. 19, este prevăzută şi la art. 142 (1) e) din Regulament.
    65. Curtea mai reţine, în contextul în care iniţiativa legislativă parlamentară privind adoptarea Codului administrativ al României a încetat prin respingerea sa definitivă în Parlament la data de 3 aprilie 2019, că Guvernul a demarat imediat procedura legiferării în aceeaşi materie şi a adoptat, la 5 iulie 2019, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ.
    66. Aşa fiind, Curtea constată că urgenţa reglementării prin actul normativ criticat apare evidentă faţă de situaţia specială a parcursului legislativ al Proiectului de Lege privind Codul administrativ al României, raportat, pe de o parte, la conţinutul Acordului de parteneriat cu România pentru perioada 2014-2020 şi, pe de altă parte, la sancţiunile prevăzute de Regulamentul (EU) nr. 1.303/2013 al Parlamentului European şi al Consiliului în cazul neaducerii la îndeplinire a condiţionalităţilor ex ante. Guvernul motivează urgenţa reglementării în preambulul actului adoptat, arătând în ce mod apropierea iminentă de data încheierii acestor programe, fără îndeplinirea la timp a obligaţiilor asumate în plan extern şi pe fondul neadaptării cadrului legal intern din domeniul administraţiei publice şi al numeroaselor disfuncţionalităţi sau chiar blocaje de la nivelul administraţiilor publice locale, ar produce riscul pierderii unor oportunităţi importante de valorificare a posibilităţilor de finanţare din fonduri europene a unor proiecte de dezvoltare derulate prin aceste programe, cu efect negativ asupra standardului de satisfacere a unor servicii publice esenţiale pentru cetăţeni. În plus, potrivit preambulului, urgenţa este imprimată şi de angajamentele României cu privire la aplicarea, în anumite termene, a unor măsuri de reformă majoră în domeniul funcţiei publice, care să asigure premisele de stabilitate, independenţă şi profesionalism în exercitarea funcţiilor publice.
    67. Curtea constată că urgenţa nu este motivată la nivel teoretic şi exclusiv prin necesitatea transpunerii şi implementării în legislaţia naţională a unor angajamente asumate de România pe plan extern, aşa cum susţine autorul sesizării, ci se raportează la date concrete şi riscuri iminente legate de imperativul unor modificări de natură organizatorică şi funcţională la nivelul administraţiei publice centrale şi locale şi de necesitatea unei importante reforme în domeniul funcţiei publice, de natură să eficientizeze rolul său în servirea interesului public. Sunt evidenţiate, totodată, riscurile pierderii oportunităţilor de utilizare a fondurilor europene programate în Acordul de parteneriat al României cu Comisia Europeană pentru perioada 2014-2020, cu consecinţe negative asupra dezvoltării şi modernizării administraţiei publice.
    68. În acest sens, Curtea observă că în cuprinsul Expunerii de motive a proiectului de lege depus la Parlament pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă privind Codul administrativ, Guvernul oferă explicaţii concrete şi detaliate privind condiţionalităţile ex ante asumate de România faţă de Comisia Europeană cu privire la reforma administraţiei publice, precum şi la cadrul legislativ internaţional aplicabil direct României în domeniul administraţiei publice (de pildă, Carta europeană a autonomiei locale) sau la implicaţiile concrete, în domeniul furnizării/prestării serviciilor publice, ale principiului subsidiarităţii şi proporţionalităţii ce derivă direct din Tratatul privind Uniunea Europeană.
    69. Aşa fiind, Curtea constată că urgenţa reglementării prin ordonanţă de urgenţă era una reală, în lipsa actului normativ criticat fiind direct aplicabilă sancţiunea suspendării plăţilor intermediare de către Comisie pentru neîndeplinirea condiţionalităţii ex ante nr. 11 din Acordul de parteneriat încheiat de România cu Comisia Europeană pentru perioada 2014-2020, ipoteză ce ar fi condus la consecinţe negative majore asupra desfăşurării serviciului public de natură administrativă de la nivelul întregii ţări.
    70. În continuare, Curtea arată că nici critica autorului sesizării, potrivit căreia actul normativ ar conţine unele reglementări ce instituie măsuri nemotivate în cuprinsul preambulului, nu este întemeiată şi nu poate susţine încălcarea art. 115 alin. (4) din Constituţie. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 este un act normativ deosebit de complex, care cuprinde o multitudine de măsuri, astfel că ar fi fost imposibil ca în cuprinsul preambulului să se facă referire la fiecare dintre acestea, util fiind, în acest sens, şi instrumentul de prezentare al ordonanţei de urgenţă spre dezbatere Parlamentului, respectiv Expunerea de motive la proiectul de lege pentru aprobarea acestei ordonanţe de urgenţă, care conţine explicaţii mai largi cu privire la măsurile reglementate.
    71. Pentru toate argumentele arătate şi în acord cu jurisprudenţa sa în materie, invocată anterior, Curtea constată că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 a fost adoptată cu respectarea condiţiilor prevăzute de art. 115 alin. (4) din Constituţie.
    72. O altă critică de neconstituţionalitate este formulată prin raportare la prevederile art. 115 alin. (6) din Constituţie, autorul sesizării susţinând că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 afectează regimul instituţiilor fundamentale ale statului prin fragilizarea statutului membrilor Guvernului şi a acestei instituţii, în ansamblu, deoarece înlătură o condiţie de integritate specifică funcţiei de membru al Guvernului, anterior reglementată de art. 2 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările şi completările ulterioare.
    73. Cu privire la această critică, Curtea reţine că Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor a fost expres abrogată prin art. 597 alin. (2) lit. c) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019, noua legislaţie referitoare la organizarea şi funcţionarea Guvernului şi la exercitarea mandatului de membru al Guvernului regăsindu-se, în prezent, în partea a II-a, titlul I - Guvernul, art. 14-50 din noul Cod administrativ. Referitor la condiţiile generale pentru ocuparea funcţiei de membru al Guvernului, art. 17 din Cod prevede:
    "Pot fi membri ai Guvernului persoanele care îndeplinesc, cumulativ, următoarele condiţii:
    a) au cetăţenia română şi domiciliul în ţară;
    b) se bucură de exerciţiul drepturilor electorale;
    c) nu au suferit condamnări penale, cu excepţia situaţiei în care a intervenit reabilitarea."

    74. Art. 2 din Legea nr. 90/2001 prevedea, anterior abrogării, următoarele: „Pot fi membri ai Guvernului persoanele care au cetăţenia română şi domiciliul în ţară, se bucură de exerciţiul drepturilor electorale, nu au suferit condamnări penale şi nu se găsesc în unul dintre cazurile de incompatibilitate prevăzute în cartea I titlul IV din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare.“
    75. Analizând dispoziţiile art. 17 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, Curtea reţine că, într-adevăr, actul normativ criticat nu a mai preluat în capitolul privind organizarea Guvernului şi trimiterea la Legea nr. 161/2003 sub aspectul aplicării cazurilor de incompatibilitate la momentul ocupării funcţiei de membru al Guvernului, aşa cum reglementa, anterior abrogării, art. 2 din Legea nr. 90/2001.
    76. Însă, Curtea observă, cu referire la regimul juridic al conflictului de interese şi al incompatibilităţilor, că prevederile art. 39 alin. (1) şi art. 40 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ prevăd următoarele:
    - Art. 39 - Regimul incompatibilităţilor şi al conflictului de interese aplicabile funcţiei de membru al Guvernului: „(1) Regimul incompatibilităţilor şi al conflictului de interese aplicabile funcţiei de membru al Guvernului sunt cele prevăzute de cartea I titlul IV din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare.“;
    – Art. 40 - Sancţionarea stării de incompatibilitate şi a conflictului de interese în care se află membrul Guvernului: „Constatarea şi sancţionarea stării de incompatibilitate şi a conflictului de interese pentru persoanele care ocupă funcţia de membru al Guvernului se face în condiţiile Legii nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, cu modificările şi completările ulterioare.“

    77. Prin urmare, Curtea constată că Legea nr. 161/2003 şi Legea nr. 176/2010 reprezintă, în continuare, cadrul legal general incident şi aplicabil în materia regimului conflictului de interese şi al incompatibilităţilor în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice.
    78. Astfel, Curtea reţine că Legea nr. 161/2003, în cartea I - Reglementări generale pentru prevenirea şi combaterea corupţiei, titlul IV - Conflictul de interese şi regimul incompatibilităţilor în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice, cap. III - Incompatibilităţi, secţiunea a 3-a - Incompatibilităţi privind funcţia de membru al Guvernului şi alte funcţii publice de autoritate din administraţia publică centrală şi locală, enumeră expres, la art. 84, cazurile de incompatibilitate dintre funcţia de membru al Guvernului şi alte funcţii sau calităţi. Totodată, art. 80 din aceeaşi lege conţine dispoziţia generală potrivit căreia „Incompatibilităţile privind demnităţile publice şi funcţiile publice sunt cele reglementate de Constituţie, de legea aplicabilă autorităţii sau instituţiei publice în care persoanele ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică îşi desfăşoară activitatea, precum şi de dispoziţiile prezentului titlu“. Prin urmare, în concordanţă cu art. 105 alin. (2) din Constituţie, care prevede că „Alte incompatibilităţi [s.n. - decât cele expres prevăzute la alin. (1)] se stabilesc prin lege organică“, legea organică poate stabili şi alte cazuri de incompatibilitate. Codul administrativ nu reglementează însă nicio altă incompatibilitate, raportându-se exclusiv la cele stipulate anterior prin legile nr. 161/2003 şi nr. 176/2010.
    79. Cu privire la momentul numirii în funcţia de membru al Guvernului, Curtea reţine că art. 86 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 reglementează obligaţia persoanei care exercită una dintre funcţiile publice de autoritate prevăzute la art. 84 ca, la data depunerii jurământului sau, după caz, la data numirii în funcţie, să declare că nu se află în unul dintre cazurile de incompatibilitate prevăzute de lege.
    80. Pentru situaţia în care unul dintre cazurile legale de incompatibilitate apare în timpul exercitării funcţiei publice de autoritate, art. 86 alin. (2) din aceeaşi lege trimite, pentru funcţia de prim-ministru, ministru şi ministru delegat, la dispoziţiile corespunzătoare din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, iar pentru funcţia de secretar de stat, subsecretar de stat şi funcţiile asimilate acestora, precum şi pentru funcţia de prefect şi subprefect, constatarea cazului de incompatibilitate se face de ministrul administraţiei publice, care îl va informa pe prim-ministru, pentru a dispune măsurile necesare. Cu privire la procedura de constatare a cazului de incompatibilitate prevăzută de Legea nr. 90/2001, la care face trimitere art. 86 alin. (2) teza întâi din Legea nr. 161/2003, Curtea reţine că aceasta se rezuma la cele prescrise de art. 4 alin. (2), potrivit căruia „(2) Constatarea stării de incompatibilitate se face de primul-ministru, care va dispune măsurile necesare pentru încetarea acesteia“. În plus, art. 5 din Legea nr. 90/2001 enumera starea de incompatibilitate printre cauzele de încetare a funcţiei de membru al Guvernului.
    81. Cu privire la constatarea stării de incompatibilitate, Curtea observă că Legea nr. 161/2003 conţine reglementări distincte, în funcţie de statutul destinatarilor normei. Astfel, pentru parlamentari, art. 83 conţine norme tranzitorii în sensul că prevede obligaţia deputatului sau senatorului care la data intrării în vigoare a acestei legi se afla în una dintre incompatibilităţile prevăzute de art. 81 şi 82 din lege să informeze, în termen de 15 zile, Biroul permanent al Camerei din care face parte, urmând ca, în termen de 60 de zile de la expirarea acestui termen, persoana în cauză să opteze între mandatul de parlamentar şi funcţia care generează incompatibilitatea, demisionând din una dintre funcţii. De asemenea, Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor prevede o procedură specială pentru constatarea stării de incompatibilitate. Potrivit art. 17 alin. (1) din aceasta, deputatul sau senatorul care, la data intrării în exerciţiul mandatului, se află în una dintre situaţiile de incompatibilitate prevăzute în această lege sau în alte legi speciale are la dispoziţie un termen de 15 zile pentru a notifica Biroul permanent al Camerei din care face parte cu privire la starea sa de incompatibilitate, având apoi la dispoziţie un termen de 30 de zile în care va putea opta între mandatul de deputat sau de senator şi funcţia ori funcţiile incompatibile, demisionând potrivit opţiunii sale. Aceeaşi regulă este prevăzută de art. 17 alin. (2) pentru situaţia în care starea de incompatibilitate survenită în timpul exercitării mandatului.
    82. Cu privire la aleşii locali, art. 91 din Legea nr. 161/2003 precizează că starea de incompatibilitate intervine numai după validarea primului sau, după caz, al celui de-al doilea mandat, respectiv după numirea sau angajarea alesului local, ulterior validării mandatului, într-o funcţie incompatibilă cu cea de ales local. Alesul local poate renunţa la funcţia deţinută înainte de a fi numit sau ales în funcţia care atrage starea de incompatibilitate sau în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în această funcţie. Alesul local care devine incompatibil prin aplicarea prevederilor acestei legi este obligat să demisioneze din una dintre funcţiile incompatibile în cel mult 60 de zile de la intrarea în vigoare a legi. Deşi Codul administrativ a abrogat Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, în privinţa regimului incompatibilităţilor şi al conflictului de interese aplicabil, precum şi al constatării acestora, se menţine, potrivit art. 227 şi următoarele din acesta, aceeaşi trimitere la prevederile Legii nr. 161/2003 şi a Legii nr. 176/2010.
    83. Curtea reţine, după examinarea coroborată a cadrului legislativ invocat, că numai în privinţa membrilor Guvernului Legea nr. 161/2003 prevede, la art. 86 alin. (1), obligaţia ca, la data depunerii jurământului sau a numirii în funcţie, persoana în cauză să declare că nu se găseşte în unul dintre cazurile de incompatibilitate prevăzute de lege. Aceeaşi obligaţie nu subzistă însă în economia Legii nr. 161/2003 şi cu privire la alte categorii de funcţii publice. Pe de altă parte, nici Legea nr. 161/2003 şi nici Legea nr. 90/2001 nu cuprind/cuprindeau dispoziţii care să prevadă pentru membrii Guvernului un termen pentru exprimarea opţiunii între cele două funcţii devenite incompatibile în urma depunerii jurământului sau numirii în funcţia de membru al Guvernului, deci o anumită procedură pentru constatarea stării de incompatibilitate survenite în timpul exerciţiului mandatului.
    84. Noul Cod administrativ reglementează, la art. 41, următoarele: „În termen de 15 zile de la data depunerii jurământului, membrul Guvernului este obligat să renunţe la calitatea sau funcţia cu care este incompatibilă funcţia de membru al Guvernului, sub sancţiunea încetării mandatului.“ Autorul sesizării apreciază că această soluţie juridică este de natură să fragilizeze, deci să afecteze statutul funcţiei de membru al Guvernului şi contravine, astfel, prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituţie, în interpretarea dată de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008, cu referire la sensul noţiunii „a afecta“ din cuprinsul normei fundamentale invocate.
    85. Curtea constată, în considerarea celor arătate mai sus, că noua opţiune a legiuitorului delegat nu intră în conflict cu norma constituţională invocată, deoarece nu modifică, în realitate, condiţiile de exercitare a funcţiei de membru al Guvernului şi nici nu elimină vreun standard de integritate specific funcţiei publice.
    86. Astfel, cazurile de incompatibilitate şi conflict de interese, expresie a standardului legal de integritate a funcţiei publice, rămân în continuare guvernate de aceleaşi acte normative - Legea nr. 161/2003 şi Legea nr. 176/2010 - astfel cum se arată expres în art. 39 şi 40 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ. În plus, art. 41 prevede, ca garanţie a respectării acestui standard, sancţiunea încetării de drept a exercitării mandatului în cazul ivirii situaţiei de incompatibilitate, această ipoteză fiind reluată şi la art. 42 lit. d), text ce enumeră cazurile de încetare a funcţiei de membru al Guvernului.
    87. Aşa cum s-a arătat, soluţia legislativă cuprinsă în art. 41 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 nu reprezintă o noutate în materia regimului incompatibilităţilor funcţiei publice, ea regăsindu-se reglementată expres în Legea nr. 96/2006 şi în Legea nr. 161/2003, aşa cum s-a arătat, pentru categoria parlamentarilor şi a aleşilor locali. În acest context, opţiunea legiuitorului se aliniază, în realitate, soluţiilor legislative deja consacrate cu referire la regimul incompatibilităţii şi constatarea stării de incompatibilitate în timpul exercitării funcţiilor publice şi instituie, în consecinţă, o reglementare unitară, inclusiv pentru membrii Guvernului. De altfel, această soluţie normativă urmează succesiunea firească a procedurii prin care o persoană ajunge în situaţia de a fi numită în funcţia de membru al Guvernului - propunerea sa, trecerea pe lista Guvernului de către prim-ministru, prezentarea listei Parlamentului şi obţinerea votului de încredere şi, în final, depunerea jurământului în faţa Preşedintelui ţării (conform art. 103 şi 104 din Constituţie). Numai ulterior acestui ultim moment se creează premisa unui caz concret de incompatibilitate, prin exercitarea simultană a două funcţii incompatibile. Anterior depunerii jurământului nu există decât o probabilitate sau doar o eventualitate că respectiva persoană se va afla, la un moment nedeterminat din viitor, în una dintre situaţiile de incompatibilitate prevăzute de lege. Or, Curtea consideră că o atare circumstanţă, pur ipotetică, nu poate căpăta valenţe şi consecinţe juridice drastice, cum ar fi renunţarea la o funcţie pentru motivul că aceasta ar fi incompatibilă la un moment dat incert din viitor cu o alta.
    88. Curtea constată că, spre deosebire de reglementările normative referitoare la rezolvarea situaţiilor de incompatibilitate ivite în timpul exercitării unei funcţii publice, art. 41 din Codul administrativ este formulat în termeni imperativi, în sensul că nu prevede un drept de opţiune, ci o obligaţie de renunţare, în 15 zile de la ivirea stării de incompatibilitate, deci imediat după intrarea în exerciţiul funcţiei publice de autoritate, la una dintre cele două funcţii incompatibile, sub sancţiunea încetării de drept a funcţiei publice. Pe de altă parte, constatarea şi sancţionarea stării de incompatibilitate şi a conflictului de interese pentru persoanele care ocupă funcţia de membru al Guvernului urmează a se face, conform art. 40 din Codul administrativ, în condiţiile Legii nr. 176/2010. Este adevărat că raţiunea declaraţiei prevăzute de art. 86 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 urmăreşte, de plano, evitarea/asigurarea a priori a lipsei unei eventuale stări de incompatibilitate cu privire la persoana ce, ipotetic, ar urma să intre în exerciţiul mandatului ca membru al Guvernului, însă, aşa cum s-a arătat, aceasta este o condiţie singulară în cadrul normativ aplicabil accesului în funcţiile publice unor situaţii similare, iar instituirea la art. 41 din Codul administrativ a obligaţiei de renunţare garantează, în egală măsură, asigurarea standardului de integritate specific funcţiei publice. Pe de altă parte, este interesul prim-ministrului ca pe lista membrilor Guvernului pe care o prezintă Parlamentului să opteze pentru persoane care să corespundă cerinţelor de integritate, astfel încât să poată obţine votul de încredere al autorităţii legiuitoare şi Guvernul astfel constituit să intre în exerciţiul mandatului, ulterior depunerii jurământului în faţa Preşedintelui României.
    89. Prin urmare, Curtea constată că prin dispoziţiile referitoare la ocuparea funcţiei de membru al Guvernului şi incidenţa cazurilor de incompatibilitate şi a conflictului de interese, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 nu afectează, în realitate, standardul de integritate specific funcţiei de membru al Guvernului şi nu contravine art. 115 alin. (6) din Constituţie.
    90. În ceea ce priveşte criticile de neconstituţionalitate referitoare la încălcarea art. 69, art. 109 şi art. 111 alin. (1) din Constituţie, Curtea, în acord cu cele arătate la paragrafele 61-71, referitor la pretinsa neconstituţionalitate în raport cu exigenţele prevăzute de art. 115 alin. (4) din Constituţie pentru adoptarea ordonanţelor de urgenţă de către Guvern, reţine că situaţia specială ce caracterizează întregul demers legislativ iniţiat în Parlament pentru adoptarea Legii privind Codul administrativ al României (PL-x nr. 369/2018) a determinat Guvernul să acţioneze prompt, astfel încât măsurile preconizate în această iniţiativă legislativă să poată fi aplicate până la finele unor programe strategice derulate în perioada 2014-2020. Acţiunea adoptării, în acest context, a unei ordonanţe de urgenţă cuprinzând măsuri de aceeaşi natură ca cele confirmate, în prealabil, de Parlament nu poate fi privită ca un act de oportunitate, ci, mai degrabă, de necesitate, având în vedere imperativul implementării anumitor măsuri şi al deblocării unor situaţii cu grave consecinţe în derularea proiectelor administrative şi sub consecinţa încălcării unor angajamente asumate de România faţă de instituţiile europene în planul dezvoltării şi consolidării administraţie publice şi a funcţiei publice.
    91. Mai mult, Curtea reţine că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 a fost adoptată la trei luni după respingerea definitivă de Parlament a Legii privind Codul administrativ al României, ca urmare a pronunţării Deciziei nr. 681 din 6 noiembrie 2018, precitată, şi în acord cu considerentele de principiu stabilite în jurisprudenţa acesteia, potrivit cărora constatarea neconstituţionalităţii unei legi, în ansamblul său, are un efect definitiv, consecinţa fiind încetarea procesului legislativ în privinţa respectivei reglementări. Cu acel prilej, Curtea a mai arătat că, în ipoteza iniţierii unui nou proces legislativ, trebuie să fie respectate considerentele cuprinse în decizia de admitere a Curţii Constituţionale cu referire la viciile de neconstituţionalitate extrinsecă constatate. Or, prin Decizia nr. 681 din 6 noiembrie 2018, Curtea a constatat doar vicii de neconstituţionalitate extrinsecă, respectiv încălcarea principiului bicameralismului şi a procedurii parlamentare privind întoarcerea legii în cazul reglementării anumitor texte de lege, precum şi a principiului legalităţii şi a normelor art. 141 din Constituţie, referitoare la Consiliul Economic şi Social, deoarece în cursul procedurii parlamentare de legiferare nu a fost solicitat avizul acestei autorităţi, Curtea neexercitând un control cu privire la constituţionalitatea soluţiilor juridice reglementate.
    92. În considerarea acestui context nu se poate susţine că Guvernul a sfidat autoritatea suverană de legiferare a Parlamentului prin aceea că a adoptat ordonanţa de urgenţă criticată preluând, practic, sub această formă de act normativ majoritatea textelor adoptate iniţial de Parlament cu ocazia aprobării Legii privind Codul administrativ al României (PL-x nr. 369/2018). Nu se poate susţine nici că Guvernul a ocolit sau a nesocotit astfel Decizia Curţii Constituţionale nr. 681 din 6 noiembrie 2018, din moment ce viciile de neconstituţionalitate constatate de Curte nu au privit aspecte de fond, ci exclusiv de procedură parlamentară de legiferare.
    93. De asemenea, Curtea nu poate reţine criticile de neconstituţionalitate referitoare la afectarea caracterului de reprezentativitate al mandatului parlamentar sau la încălcarea raporturilor constituţionale dintre Parlament şi Guvern, deoarece prerogativa şi modalitatea adoptării ordonanţei de urgenţă de către Guvern sunt reglementate în Constituţie în condiţiile prevăzute de art. 115 alin. (4)-(8) şi implică controlul parlamentar exercitat prin depunerea de către Guvern, spre dezbaterea celor două Camere ale Parlamentului, a proiectului de lege pentru aprobarea ordonanţei de urgenţă, procedură respectată în cazul adoptării Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019. Potrivit art. 115 alin. (5) din Legea fundamentală, proiectul de lege pentru aprobarea unei ordonanţe de urgenţă se dezbate în regim de urgenţă, cele două Camere ale Parlamentului fiind obligate, dacă nu se află în sesiune, să se convoace în termen de 5 zile de la depunere sau de la trimitere, după caz, iar prima Cameră sesizată trebuie să se pronunţe în termen de cel mult 30 de zile de la depunere, în caz contrar ordonanţa fiind considerată adoptată. Procedura de urgenţă este prevăzută în mod expres de textul constituţional şi pentru Camera decizională, astfel că, în cadrul unei proceduri accelerate, Parlamentul îşi exercită autoritatea suverană de legiferare, având posibilitatea să respingă legea sau să o aprobe, cu sau fără modificări şi completări.
    94. În concret, conform fişei legislative a proiectului de lege pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019, depus de Guvern, rezultă că acesta a fost înregistrat la Senat în data de 4 iulie 2019, for legislativ care l-a aprobat la data de 2 octombrie 2019, ca urmare a depăşirii termenului de adoptare prevăzut de art. 115 alin. (5) din Constituţie, iar din data de 8 octombrie 2019 acesta se afla în procedura de adoptare la Camera Deputaţilor.
    95. Autorul sesizării formulează şi critici de constituţionalitate potrivit cărora dispoziţiile art. 17 lit. c) din actul normativ examinat, stabilind limitativ că funcţia de membru al Guvernului poate fi ocupată de persoanele care nu au suferit condamnări penale, cu excepţia situaţiei în care a intervenit reabilitarea, nu sunt în acord cu legislaţia penală şi nici cu Decizia nr. 304 din 4 mai 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 520 din 5 iulie 2017, prin care Curtea Constituţională a reţinut că există şi alte situaţii care înlătură consecinţele condamnării, cum ar fi aplicarea legii penale de dezincriminare şi amnistia postcondamnatorie.
    96. Faţă de aceste susţineri, Curtea arată că prin Decizia nr. 304 din 4 mai 2017, precitată, a fost analizată excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 2 cu referire la sintagma „nu au suferit condamnări penale“ din Legea nr. 90/2001 şi a constatat inadmisibilitatea acesteia, întrucât criticile formulate vizau, în esenţă, lipsa de coerenţă legislativă în stabilirea unor criterii de integritate clare, obiective şi general valabile pentru ocuparea funcţiilor aparţinând celor trei puteri organizate în cadrul democraţiei constituţionale. Or, Curtea a arătat că eventualele probleme care ţin de realizarea unei coerenţe şi unităţi de reglementare în privinţa condiţiilor de acces la funcţiile sau demnităţile publice pot fi corectate numai prin acţiunea Parlamentului, iar aplicarea şi interpretarea normei legale criticate, având în vedere sfera sa de aplicare, urmează a fi realizate de către subiectele de drept implicate în procedura de învestire a Guvernului sau de numire a membrilor Guvernului, respectiv Preşedintele României, Parlamentul şi Guvernul. Criticile de neconstituţionalitate au fost formulate tot de Avocatul Poporului, în acea cauză, dintr-o perspectivă comparativă între condiţiile necesar a fi întrunite pentru accederea la funcţiile sau demnităţile publice din cadrul celor trei puteri ale statului. Din această perspectivă, Curtea Constituţională a analizat respectivele condiţii, raportat şi la ansamblul legislaţiei penale referitoare la cauze care înlătură consecinţele extrapenale derivate dintr-o hotărâre judecătorească de condamnare, şi a reţinut că eventuala lipsă de coerenţă sau de previzibilitate a sintagmei „nu au suferit condamnări penale“ îşi găseşte rezolvarea prin aplicarea, după caz, a art. 4, art. 152 alin. (1) sau art. 165-171 din Codul penal.
    97. Aşa fiind, Curtea nu poate reţine pretinsa încălcare a art. 147 alin. (4) din Constituţie din perspectiva nerespectării Deciziei nr. 304 din 4 mai 2017, atât timp cât instanţa de contencios constituţional nu a pronunţat o decizie de admitere în sensul neconstituţionalităţii sintagmei analizate. Totodată, prin considerentele acestei decizii, Curtea a arătat că legislaţia penală reglementează cauzele care înlătură răspunderea penală, consecinţele condamnării, precum şi consecinţele extrapenale care au derivat din condamnare. Prin urmare, faptul că art. 17 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 nu însumează, distinct, toate aceste cauze nu poate fi interpretat ca fiind contrar normelor fundamentale sau afectând un drept ocrotit de Constituţie, deoarece cadrul juridic incident materiei oferă soluţii în sensul semnalat de autorul sesizării.
    98. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,
    CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
    În numele legii
    DECIDE:
    Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate invocată direct de Avocatul Poporului şi constată că dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ sunt constituţionale în raport cu criticile de neconstituţionalitate formulate.
    Definitivă şi general obligatorie.
    Decizia se comunică Avocatului Poporului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
    Pronunţată în şedinţa din data de 12 februarie 2020.


                    PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE
                    prof. univ. dr. VALER DORNEANU
                    Magistrat-asistent-şef,
                    Claudia-Margareta Krupenschi


    OPINIE SEPARATĂ
    În dezacord cu soluţia pronunţată de Curtea Constituţională formulăm prezenta opinie separată, considerând că excepţia de neconstituţionalitate ridicată direct de Avocatul Poporului cu privire la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ se impunea a fi admisă pentru următoarele motive:
    • Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 a fost adoptată în absenţa unei situaţii extraordinare, a cărei reglementare să nu poată fi amânată [art. 115 alin. (4) din Constituţie] şi cu afectarea regimului juridic al unor instituţii fundamentale ale statului [art. 115 alin. (6) din Constituţie]
    • Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 a fost adoptată cu nerespectarea autorităţii Curţii Constituţionale şi a caracterului obligatoriu al deciziilor acesteia [art. 147 alin. (2) şi (4) din Constituţie].

    1.1. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ a intrat în vigoare pe 5 iulie 2019, cu excepţia prevederilor enumerate limitativ în art. 597, dintre care unele au intrat în vigoare 30 sau 60 sau 180 de zile mai târziu, altele vor intra în vigoare la data desfăşurării alegerilor pentru autorităţile administraţiei publice locale care se organizează începând cu anul 2020 ori pe 1 ianuarie 2022, iar art. 210 - menţionat distinct de toate celelalte, deşi şi alte dispoziţii au mai fost prevăzute a intra în vigoare pe data de 1 ianuarie 2020 - se referă la „Indemnizaţia pentru limită de vârstă pentru primar, viceprimar, preşedinte al consiliului judeţean şi vicepreşedinte al consiliului judeţean“ şi a intrat în vigoare la data de 1 ianuarie 2020.
    1.2. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ a fost deferită Curţii Constituţionale pe 28 august 2019. Primul termen de judecată a fost stabilit pe 21 ianuarie 2020, Curtea Constituţională adoptând Decizia nr. 60 pe 12 februarie 2020, la aproximativ 6 (şase) luni de la intrarea în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ. La acea dată unele dispoziţii ale Codului administrativ încă nu intraseră în vigoare.
    2.1. Autorul excepţiei de neconstituţionalitate a arătat că motivele invocate de Guvern în preambulul actului normativ pentru a justifica necesitatea adoptării ordonanţei de urgenţă nu pot fi susţinute de vreme ce în Codul administrativ sunt cuprinse reglementări care nu au legătură cu cele precizate în preambul şi, departe de a necesita o reglementare în regim de urgenţă, ar fi impus mai degrabă o atentă fundamentare şi pregătire a intrării în vigoare a unui act normativ de codificare de amploarea celui criticat, fiind astfel încălcate dispoziţiile art. 115 alin. (4) din Constituţie. Prezentând situaţia extraordinară ce a determinat adoptarea ordonanţei de urgenţă ca o sancţiune a eşecului procesului legislativ din Parlament (finalizat cu Decizia Curţii Constituţionale nr. 681/2018 prin care Legea privind Codul administrativ a fost declarată neconstituţională), Guvernul a realizat o inversare a raporturilor constituţionale de control asupra executivului de către legislativ.
    2.2. În plus, prin afectarea în sens negativ (conform înţelesului dat acestei sintagme în jurisprudenţa Curţii Constituţionale - a se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008) a regimului juridic al unor instituţii fundamentale ale statului, cum este diminuarea exigenţelor referitoare la integritatea unor demnitari şi funcţionari publici, sunt nesocotite şi dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie.
    2.3. În sfârşit, prin faptul că nu a înţeles să reia ab initio procesul legislativ în urma Deciziei Curţii Constituţionale nr. 681/2018, prin care s-a constatat neconstituţionalitatea de ansamblu a unui proiect de lege cu un conţinut normativ identic cu cel al ordonanţei de urgenţă criticate, iniţiatorul acelui proiect de act normativ, respectiv Guvernul, a eludat şi efectul obligatoriu al deciziilor Curţii Constituţionale prevăzut de art. 147 din Constituţie.
    3.1. Apreciem că primul motiv invocat este întemeiat şi justifica invalidarea extrinsecă a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ prin raportare la art. 115 alin. (4) din Constituţie care permite adoptarea ordonanţelor de urgenţă numai în situaţii extraordinare, a căror reglementare nu poate fi amânată. Aşa cum s-a arătat constant în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, pentru adoptarea unei ordonanţe de urgenţă este necesară existenţa unei stări de fapt obiective, cuantificabile, independente de voinţa Guvernului, care pune în pericol un interes public (Decizia nr. 255/2005, Decizia nr. 1.008/2009, Decizia nr. 14/2011, Decizia nr. 42/2014). De asemenea, motivele extraordinare ce justifică adoptarea unei ordonanţe de urgenţă trebuie apreciate prin raportare la momentul adoptării sale şi nu în funcţie de factori interveniţi ulterior (Decizia nr. 42/2014). Situaţia extraordinară a cărei reglementare nu poate fi amânată trebuie justificată prin necesitatea şi urgenţa reglementării unei situaţii care, datorită circumstanţelor sale excepţionale, impune adoptarea de soluţii imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public (Decizia nr. 65/1995). Nu în ultimul rând, urgenţa reglementării nu poate fi acreditată sau motivată: de utilitatea reglementării (Decizia nr. 255/2005), de oportunitatea sau raţiunea acesteia (Decizia nr. 109/2010) ori de simpla nevoie de armonizare a legislaţiei române cu cea a Uniunii Europene (Decizia nr. 15/2000). Cu privire la acest din urmă aspect, Curtea Constituţională a precizat că numai în situaţia în care este iminentă declanşarea procedurii de infringement în faţa CJUE poate fi considerată îndeplinită condiţia urgenţei (Decizia nr. 802/2009). Analizând atât preambulul actului normativ criticat, cât şi conţinutul său normativ, se observă că niciuna din condiţiile de mai sus nu este îndeplinită.
    3.2. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ nu cuprinde soluţii imediate de rang legislativ, al căror scop să fie evitarea unei grave atingeri aduse interesului public. Cel mult se poate recunoaşte utilitatea Codului administrativ pentru că a sistematizat o legislaţie complexă şi neunitară. Însă, sistematizarea legislaţiei, asanarea şi clarificarea unor soluţii normative deja existente nu se pot constitui în soluţii normative imediate, care au rolul de a evita o gravă atingere adusă interesului public. Dacă cea mai mare parte a soluţiilor normative cuprinse în cele 638 de articole ale Codului administrativ sunt soluţii normative care erau deja prevăzute de legislaţia preluată şi apoi abrogată de Codul administrativ înseamnă că, în mod logic, însuşi Codul administrativ nu putea reprezenta o soluţie imediată, necesară pentru evitarea unei grave atingeri aduse interesului public. La momentul adoptării Ordonanţei de urgenţă privind Codul administrativ, România nu se afla în situaţia iminentă a declanşării procedurii de infringement în faţa CJUE dacă acest Cod nu ar fi fost adoptat ceea ce, conform jurisprudenţei Curţii Constituţionale, înseamnă că nu a fost îndeplinită condiţia urgenţei. În plus, argumentul prezentat de Guvernul României şi care constă în susţinerea faptului că în absenţa intrării în vigoare a Codului administrativ ar fi existat riscul de a fi afectat procesul de atragere de fonduri europene este contrafactual: nu poate fi verificat căci prezintă o ipoteză posibilă şi nu o realitate certă ori un fapt juridic. Mai mult, acest tip de argument, în substanţa sa, reflectă de fapt tot ideea de utilitate a reglementării, de oportunitate a unor soluţii normative, întrucât leagă un efect juridic potenţial de o ipoteză care nu are nicio justificare obiectivă şi independentă de voinţa Guvernului, ci, dimpotrivă, subliniază lipsa de eficienţă a activităţii guvernamentale în materie.
    3.3. În jurisprudenţa sa constantă Curtea Constituţională a reţinut că, în sistemul constituţional român, regula este aceea că Guvernul nu dispune de o competenţă de reglementare primară a relaţiilor sociale, ci doar de o competenţă derivată de a adopta legislaţia secundară. În art. 108 alin. (3) şi art. 115 alin. (1)-(3) Constituţia instituie competenţa Guvernului de a emite ordonanţe, adică o competenţă normativă derivată în condiţii şi circumstanţe precis reglementate. Exercitarea acestei competenţe de către Guvern se include tot în sfera puterii executive, deoarece prin emiterea de ordonanţe Guvernul fie aduce la îndeplinire legea de abilitare, cu specificul pe care îl implică o asemenea lege în ceea ce priveşte aprecierea limitelor abilitării acordate, fie pune în executare textul constituţional. Curtea Constituţională a reţinut că relaţia dintre puterea legislativă şi cea executivă se desăvârşeşte prin competenţa conferită Guvernului de a adopta ordonanţe de urgenţă în condiţiile stabilite de art. 115 alin. (4)-(6) din Constituţie. Astfel, ordonanţa de urgenţă, ca act normativ ce permite Guvernului sub controlul Parlamentului să facă faţă unei situaţii extraordinare, se justifică prin necesitatea şi urgenţa reglementării acestei situaţii care, datorită circumstanţelor sale, impune adoptarea de soluţii imediate în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public (Decizia nr. 63/2017, paragrafele 89-91, sau Decizia nr. 68/2017, paragraful 74). Prin urmare, transferul unor atribuţii legislative către autoritatea executivă se realizează printr-un act de voinţă al Parlamentului sau direct în virtutea textului constituţional, dar numai în situaţii extraordinare şi sub control parlamentar (Decizia nr. 63/2017, paragrafele 92-93, sau Decizia nr. 68/2017, paragraful 75), altminteri monopolul legislativ al Parlamentului fiind consacrat de Constituţie în articolul 61 alin. (1). Or, în prezenta cauză, Guvernul a realizat o inversare a raporturilor constituţionale de control asupra executivului de către legislativ, impunând propria voinţă tuturor autorităţilor publice şi tuturor cetăţenilor, cu sfidarea Parlamentului şi a Curţii Constituţionale şi în dispreţul prevederilor constituţionale.
    4. Apreciem că şi cel de-al doilea motiv invocat este întemeiat şi justifica invalidarea extrinsecă a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ prin raportare la art. 115 alin. (6) din Constituţie care interzice afectarea regimului instituţiilor fundamentale ale statului pe calea ordonanţelor de urgenţă. Astfel, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ a abrogat Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor şi a înlăturat în mod expres o condiţie legală ce viza integritatea funcţiei de membru al Guvernului, anume condiţia referitoare la deplinătatea exerciţiului drepturilor electorale şi absenţa condamnărilor penale. Aceasta înseamnă că printr-o ordonanţă de urgenţă s-a afectat în sens „negativ“ (aşa cum a explicat Curtea Constituţională acest cuvânt în Decizia nr. 1.189/2008) regimul juridic al unei instituţii fundamentale a statului, respectiv Guvernul României. Orice sofisme ar putea fi elaborate cu privire la diminuarea standardelor de integritate în exercitarea unor funcţii şi demnităţi publice în România, ele nu înlătură realitatea obiectivă şi simplă conform căreia printr-o ordonanţă de urgenţă Guvernul a acţionat causam suam şi contra constitutionem sau, mai prozaic spus, a încălcat grav Constituţia, căci a modificat regimul incompatibilităţilor pentru a permite unor persoane condamnate penal şi care se află în stare de incompatibilitate să devină membri ai Guvernului. Faptul că reglementarea acum în vigoare obligă persoanele aflate în incompatibilitate să renunţe la calitatea sau funcţia care provoacă această stare pare a fi o slabă consolare, oricând în viitor Guvernul putând să renunţe pe calea unei ordonanţe de urgenţă şi la această exigenţă. După un astfel de precedent jurisprudenţial, Guvernul se poate chiar simţi legitimat dacă nu şi încurajat să procedeze astfel.
    5.1. Apreciam că şi cel de-al treilea motiv invocat este întemeiat şi justifica invalidarea extrinsecă a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ prin raportare la art. 147 din Constituţie care stabileşte caracterul general obligatoriu al deciziilor Curţii Constituţionale. Astfel, art. 147 alin. (2) din Constituţie stabileşte că, „în cazurile de neconstituţionalitate care privesc legile înainte de promulgarea acestora, Parlamentul este obligat să reexamineze dispoziţiile respective pentru punerea lor de acord cu decizia Curţii Constituţionale“, iar art. 147 alin. (4) din Constituţie precizează că deciziile Curţii Constituţionale „sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor“.
    5.2. Din păcate, jurisprudenţa Curţii Constituţionale cu privire la efectele deciziilor de neconstituţionalitate este variabilă, dar pe baza precedentelor pot fi deduse câteva coordonate generale. Astfel, în situaţia în care Curtea Constituţională invalidează o lege în întregime, pe calea unui control a priori, pentru motive extrinseci - de regulă - ea stabileşte şi o interdicţie pentru legiuitor de a mai interveni în respectiva materie altfel decât prin reluarea ab initio a întregului proces legislativ. (a se vedea deciziile nr. 308/2012, nr. 1/2014, nr. 581/2016, nr. 619/2016, nr. 89/2017, nr. 432/2018, nr. 681/2018, nr. 22/2019) În schimb, atunci când jurisdicţia constituţională constată pe calea unui control a priori neconstituţionalitatea doar a unor dispoziţii dintr-o lege, ea împiedică intrarea în vigoare doar a acelor dispoziţii şi nu a întregului act normativ, Parlamentul având posibilitatea de a re-examina doar acele dispoziţii, fiind obligat totodată să nu îşi extindă re-examinarea şi la alte prevederi care nu sunt indisolubil legate de cele declarate neconstituţionale (a se vedea Decizia nr. 439/2019). Totodată, competenţa de legiferare a Parlamentului cu privire la un anumit domeniu nu poate fi limitată dacă legea astfel adoptată respectă exigenţele Legii fundamentale (Decizia nr. 17/2015, paragraful 99). Desigur, pot fi identificate şi decizii ale Curţii Constituţionale care afirmă lucruri diferite sau chiar contrare celor sintetizate mai sus, coerenţa jurisprudenţei constituţionale fiind un deziderat realizabil într-un orizont de timp rezonabil. Aşa cum explicit a statuat Curtea Constituţională în paragraful 38 din Decizia nr. 432/2018: „Reexaminarea, aşa cum este menţionată în cuprinsul art. 147 alin. (2) din Constituţie, vizează exclusiv punerea de acord cu decizia Curţii a acelor dispoziţii constatate neconstituţionale, dintr-o lege nepromulgată încă. Aşadar, procedura reexaminării nu poate fi aplicată când în discuţie este un act normativ declarat neconstituţional în ansamblul său. Aşa cum a arătat Curtea în jurisprudenţa sa, în acest caz legiuitorul nu poate acoperi viciul de constituţionalitate constatat prin respectiva decizie de admitere prin procedura reexaminării, urmând a constata încetarea procesului legislativ, la data publicării deciziei în Monitorul Oficial al României, Partea I, fără a fi necesară declanşarea unei proceduri parlamentare distincte în acest sens. Aceasta deoarece însăşi Decizia Curţii reprezintă, prin raportare la art. 147 alin. (4) din Constituţie, temeiul pentru încetarea de drept a respectivului demers legislativ, la fel cum procedura reexaminării legii este deschisă de drept odată cu publicarea unei decizii prin care Curtea constată neconstituţionalitatea unor dispoziţii dintr-o lege, în cadrul controlului de constituţionalitate a priori. Mai departe, este opţiunea legiuitorului dacă decide să mai legifereze în respectiva materie sau nu, iar dacă îşi menţine voinţa de reglementare, atunci trebuie să o facă ab initio, în cadrul unui nou proces legislativ, cu parcurgerea tuturor etapelor sale specifice: înregistrarea unei iniţiative legislative, însoţită de expunerea de motive, solicitarea şi obţinerea avizelor necesare, procedura întocmirii rapoartelor în comisiile de specialitate ale fiecărei Camere, dezbaterile şi votul din fiecare Cameră, potrivit competenţei stabilite de art. 75 din Constituţie.“
    5.3. În cauza de faţă procesul legislativ cu privire la proiectul de lege referitor la Codul administrativ a încetat în Parlament ca urmare a Deciziei Curţii Constituţionale nr. 681/2018. Iniţiatorul acelui demers legislativ, respectiv Guvernul, nu avea altă opţiune decât ori să renunţe la idee ori să demareze de la zero un nou proces legislativ. Guvernul nu avea însă opţiunea de a eluda competenţa legislativă a Parlamentului şi de a dispreţui efectele obligatorii ale deciziilor Curţii Constituţionale. Or, a accepta ideea că Guvernul a fost îndreptăţit să adopte o ordonanţă de urgenţă - care reproduce în cuprinsul său cvasitotalitatea dispoziţiilor dintr-o lege adoptată de Parlament şi declarată neconstituţională în ansamblul său de Curtea Constituţională - pentru că sancţiunea aplicată de judecătorul constituţional nu îl privea şi pe iniţiatorul legii, ci exclusiv pe decident, ar însemna acceptarea ideii că rolul jurisdicţiei constituţionale este limitat la unul formalist şi că autoritatea deciziilor Curţii Constituţionale este anihilată în faţa voinţei executivului care se manifestă ca un suveran. Ducând raţionamentul până la capăt, o astfel de idee echivalează cu acceptarea faptului că legiuitorul delegat poate face mai mult decât poate face legiuitorul desemnat democratic de cetăţeni, de vreme ce Guvernul rămâne nesancţionat pentru un comportament care este interzis formal Parlamentului. Un astfel de raţionament este vădit contrar Constituţiei, care nu numai că a stabilit că deciziile Curţii Constituţionale sunt general obligatorii, adică la fel de obligatorii pentru toate autorităţile publice, dar a instituit şi o separaţie a puterilor în stat în cadrul căreia Guvernul este învestit de Parlament, iar controlul democratic se realizează de către legiuitor asupra Guvernului şi nu invers. Oricâte sofisme ar putea fi construite în marja ideii că legiuitorul delegat este diferit de legiuitorul democratic ele nu pot acoperi realitatea simplă conform căreia Guvernul a sfidat, aşa cum reţine şi opinia majoritară, atât voinţa Parlamentului, cât şi caracterul general obligatoriu al deciziilor Curţii Constituţionale.
    Pentru toate aceste motive considerăm că excepţia de neconstituţionalitate ridicată direct de Avocatul Poporului cu privire la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ se impunea a fi admisă şi constatată neconstituţionalitatea extrinsecă a actului de delegare legislativă, întrucât a fost adoptat cu nerespectarea prevederilor art. 115 alin. (4) şi (6) şi ale art. 147 alin. (2) şi (4) din Constituţie.


                    Judecători,
                    dr. Livia Doina Stanciu
                    prof.univ.dr. Elena-Simina Tănăsescu


    -----

Da, vreau informatii despre produsele Rentrop&Straton. Sunt de acord ca datele personale sa fie prelucrate conform Regulamentul UE 679/2016

Comentarii


Maximum 3000 caractere.
Da, doresc sa primesc informatii despre produsele, serviciile etc. oferite de Rentrop & Straton.

Cod de securitate


Fii primul care comenteaza.
MonitorulJuridic.ro este un proiect:
Rentrop & Straton
Banner5

Atentie, Juristi!

5 modele de Contracte, Cereri si Notificari modificate conform GDPR

Legea GDPR a modificat Contractele, Cererile sau Notificarile obligatorii

Va oferim Modele de Documente conform GDPR + Clauze speciale

Descarcati GRATUIT Raportul Special "5 modele de Contracte, Cereri si Notificari modificate conform GDPR"


Da, vreau informatii despre produsele Rentrop&Straton. Sunt de acord ca datele personale sa fie prelucrate conform Regulamentul UE 679/2016