Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────┬──────────────────────┐
│Valer Dorneanu │- preşedinte │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Cristian │- judecător │
│Deliorga │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Daniel Marius │- judecător │
│Morar │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Mihaela Senia │- │
│Costinescu │magistrat-asistent-şef│
└───────────────┴──────────────────────┘
1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a Legii pentru modificarea art. 369 din Legea nr. 286/2009 privind Codul penal, obiecţie formulată de Preşedintele României, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie şi al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale. 2. Cu Adresa nr. CP1/977 din 21 iulie 2021, Preşedintele României a trimis Curţii Constituţionale sesizarea formulată, care a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 6.388 din 21 iulie 2021 şi constituie obiectul Dosarului nr. 2.496A/2021. 3. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate, autorul acesteia consideră că prin conţinutul său normativ legea dedusă controlului de constituţionalitate aduce atingere principiului previzibilităţii şi clarităţii normelor, aşa cum acesta îşi găseşte expresia atât în prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţie şi cum a fost dezvoltat într-o bogată jurisprudenţă constituţională, cât şi, în consecinţă, în prevederile art. 1 alin. (3) din Legea fundamentală. Arată că, în jurisprudenţa sa, instanţa constituţională a reţinut că incriminarea/dezincriminarea unor fapte ori reconfigurarea elementelor constitutive ale unei infracţiuni ţin de marja de apreciere a legiuitorului, marjă care nu este absolută, ea fiind limitată de principiile, valorile şi exigenţele constituţionale. În acest sens, Curtea a statuat că legiuitorul trebuie să dozeze folosirea mijloacelor penale în funcţie de valoarea socială ocrotită, Curtea putând cenzura opţiunea legiuitorului numai dacă aceasta contravine principiilor şi exigenţelor constituţionale (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 824 din 3 decembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 122 din 17 februarie 2016; Decizia nr. 392 din 6 iunie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 504 din 30 iunie 2017). De asemenea, Curtea a constatat că, potrivit art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, respectarea Constituţiei este obligatorie, de unde rezultă că Parlamentul nu îşi poate exercita competenţa de incriminare şi de dezincriminare a unor fapte antisociale decât cu respectarea normelor şi principiilor consacrate prin Constituţie (Decizia nr. 2 din 15 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 71 din 29 ianuarie 2014; Decizia nr. 392 din 6 iunie 2017). De asemenea, instanţa constituţională a reţinut că accesibilitatea şi previzibilitatea legii sunt cerinţe ale principiului securităţii raporturilor juridice, constituind garanţii împotriva arbitrarului (Decizia nr. 139 din 13 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 3 mai 2019). 4. Claritatea şi previzibilitatea normei trebuie să caracterizeze conţinutul normativ al oricărei legi, însă, în materia dreptului penal substanţial, aceste cerinţe dobândesc conotaţii deosebite, din perspectiva respectării art. 1 din Codul penal, ce consacră legalitatea incriminării. Din această perspectivă, dar şi în scopul protejării efective a grupurilor minoritare din România în faţa discursului instigator la ură, violenţă şi discriminare, Preşedintele României apreciază că era necesară includerea în mod expres a unor criterii în textul ce va incrimina infracţiunea de incitare la violenţă, ură sau discriminare. Numai astfel se va putea realiza o configurare explicită a conceptelor şi a noţiunilor folosite în noua reglementare, pentru a se asigura înţelegerea lor corectă şi a se evita interpretările greşite şi crearea unei practici judiciare neunitare în materie de tragere la răspundere penală pentru săvârşirea infracţiunii prevăzute şi pedepsite de art. 369 din Codul penal. În aparenţă, inexistenţa oricăror criterii în conţinutul normei de incriminare poate conduce la concluzia că această infracţiune vizează orice fel de criteriu; în realitate, această imprecizie în reglementare lasă loc subiectivismului şi arbitrarului în aplicare. În plus, lipsa de previzibilitate a normei nu permite destinatarului normei o corectă raportare la sfera de aplicare a infracţiunii, ceea ce conduce la insecuritate juridică. 5. Preşedintele României arată că, de lege lata, Codul penal prevede, în materia individualizării pedepselor, la art. 77 lit. h) că „Următoarele împrejurări constituie circumstanţe agravante: (...) h) săvârşirea infracţiunii pentru motive legate de rasă, naţionalitate, etnie, limbă, religie, gen, orientare sexuală, opinie ori apartenenţă politică, avere, origine socială, vârstă, dizabilitate, boală cronică necontagioasă sau infecţie HIV/SIDA ori pentru alte împrejurări de acelaşi fel, considerate de făptuitor drept cauze ale inferiorităţii unei persoane în raport cu celelalte“. Cu toate acestea, existenţa acestei circumstanţe agravante în legea penală română nu este suficientă pentru îndeplinirea cerinţei de la art. 1 alin. (1) lit. a) din Decizia-cadru 2008/913/JAI a Consiliului din 28 noiembrie 2008 privind combaterea anumitor forme şi expresii ale rasismului şi xenofobiei prin intermediul dreptului penal, respectiv aceea de a exista un motiv de discriminare. Circumstanţa agravantă este avută în vedere cu ocazia stabilirii sancţiunii penale şi a cuantumului acesteia şi nu poate fi considerată un element constitutiv al unei infracţiuni de sine stătătoare. Pentru a aplica art. 77 lit. h) din Codul penal, instanţa de judecată trebuie să stabilească mai întâi că sunt îndeplinite condiţiile pentru tragerea la răspundere penală pentru un mesaj public rasist sau xenofob, reţinerea circumstanţei agravante fiind relevantă într-o etapă ulterioară, cea a individualizării sancţiunii penale. 6. Din perspectiva realizării obligaţiei de transpunere în legislaţia internă primară a Deciziei-cadru 2008/913/JAI, includerea în conţinutul normativ al art. 369 din Codul penal a raţiunilor pe baza cărora sunt protejate anumite categorii de persoane sau un membru al unei categorii de persoane face cu atât mai necesară, în opinia Preşedintelui României, existenţa unor criterii explicite. Decizia-cadru 2008/913/JAI a apărut din nevoia de a asigura pedepsirea în toate statele membre ale UE a faptelor de rasism şi xenofobie prin sancţiuni proporţionale, eficiente şi disuasive, care să poată genera inclusiv extrădarea sau remiterea făptuitorilor către alte state unde aceştia ar putea fi acuzaţi. O astfel de abordare prezintă avantajul că este coerentă la nivel european, înlătură riscul de evitare a tragerii la răspundere a făptuitorilor pe motive de lipsă a dublei incriminări şi întăreşte cooperarea judiciară dintre statele membre ale Uniunii Europene. În plus, acestea din urmă pot oricând să stabilească măsuri care să depăşească nivelul minimal impus de Uniunea Europeană. Obiectivul art. 1 alin. (1) lit. (a) din Decizia-cadru 2008/913/JAI, transpus prin legea criticată, este tocmai să asigure faptul că statele membre adoptă măsurile necesare pentru a sancţiona cu pedepse penale proporţionale, eficace şi disuasive săvârşirea cu intenţie a faptei de instigare publică la violenţă împotriva unui grup de persoane sau a unui membru al unui astfel de grup definit pe criterii de rasă, culoare, religie, descendenţă sau origine naţională sau etnică. Din această perspectivă, transpunerea în legislaţia internă - ce prevede ca autorul instigării publice la violenţă să aibă un motiv de discriminare - ar fi presupus cel puţin diferenţierea infracţiunilor rasiste şi xenofobe de alte infracţiuni. Or, în contextul în care Decizia-cadru 2008/913/JAI subliniază necesitatea unei aproprieri sporite a actelor cu putere de lege şi a actelor administrative ale statelor membre, precum şi pe aceea de a depăşi obstacolele din calea cooperării judiciare eficiente, care sunt în principal generate de divergenţa abordărilor juridice în statele membre, Preşedintele României consideră că norma criticată, deşi are un caracter general şi în consecinţă o arie mare de acoperire, în absenţa oricăror criterii, nu reprezintă o dispoziţie legală clară şi cuprinzătoare, în sensul cerut de actul european, fiind susceptibilă de a genera în practica organelor judiciare interpretări diferite şi de a da naştere la impredictibilitate, soluţii neunitare ori reacţii diferite ale autorităţilor publice însărcinate cu combaterea fenomenului infracţional motivat de ură. Corelativ, cetăţenii vor întâmpina dificultăţi în interpretarea şi înţelegerea normei, cu consecinţe pe planul adaptării propriei conduite. 7. Necesitatea includerii unor criterii în conţinutul normativ al art. 369 din Codul penal este subliniată şi prin Raportul privind România al Comisiei Europene împotriva Rasismului şi Intoleranţei (ECRI) din cadrul Consiliului Europei (al cincilea ciclu de monitorizare) adoptat pe 3 aprilie 2019 şi publicat în data de 5 iunie 2019. Astfel, în cadrul unei analize asupra actualului cadru normativ, ECRI reţine că „lipsesc motivele originii naţionale, culorii, cetăţeniei şi identităţii de gen şi recomandă includerea explicită a acestora. (...) 4. ECRI recomandă modificarea Codului penal în sensul includerii următoarelor elemente: infracţiunile de incitare la violenţă şi insultă publică şi defăimarea de natură rasistă. Infracţiunile de incitare la ură şi discriminare trebuie aplicate atât grupurilor, cât şi indivizilor, după cum se recomandă în RPG nr. 7 § 18 a. Motivele naţionalităţii, culorii, cetăţeniei şi identităţii de gen trebuie de asemenea incluse în toate prevederile relevante, inclusiv ca circumstanţe agravante“. 8. Argumentul potrivit căruia în redactarea adoptată de Parlament norma are un caracter suficient de general încât să acopere orice criteriu, inclusiv pe cele vizate de actul european menţionat, nu poate fi primit întrucât, în opinia Preşedintelui României, în generalitatea sa norma rămâne una rigidă, ce nu are un element constitutiv distinct şi, în acest mod, nu răspunde scopului demersului legislativ. De principiu, legea trebuie să se caracterizeze prin supleţe în reglementare. Flexibilitatea normei, capacitatea ei de a ocroti, prin maniera de redactare, o paletă cât mai largă de valori sociale, este un deziderat şi un obiectiv pe care legiuitorul trebuie să îl aibă permanent în atenţie, însă acesta nu trebuie să devină un scop în sine şi, prin maxima generalitate a redactării, să se îndepărteze de la scopul imediat urmărit prin nevoia de reglementare. Din această perspectivă, formularea propusă prin norma criticată, prin maxima ei generalitate, nu numai că nu permite distingerea infracţiunilor ce sancţionează rasismul şi xenofobia de alte fapte care au ca motiv ura, dar creează şi insecuritate juridică prin aceea că atât cetăţenii, cât şi autorităţile însărcinate cu combaterea acestui tip de fenomen infracţional sunt liberi să aplice, în realitate, propriul cod de valori. 9. Totodată, Preşedintele României susţine că actul normativ adoptat nu respectă nici cerinţele legale privind integrarea sa în ansamblul legislaţiei şi corelarea cu tratatele internaţionale la care România este parte. Faţă de dispoziţiile art. 20 alin. (2) din Constituţie, apreciază că legea criticată conţine dispoziţii neconcordante cu reglementările art. 7 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, care consacră principiul legalităţii incriminării şi pedepsei (nullum crimen, nulla poena sine lege), prevederi ce trebuie aplicate cu prioritate. Invocă Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016, în care Curtea Constituţională, reţinând cele statuate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în legătură cu principiul clarităţii şi previzibilităţii legii, a stabilit că „art. 7 paragraful 1 din Convenţie nu poate fi interpretat ca interzicând clarificarea graduală a regulilor răspunderii penale pe calea interpretării judiciare de la un caz la altul, cu condiţia ca rezultatul să fie coerent cu substanţa infracţiunii şi să fie în mod rezonabil previzibil“. Prin urmare, consideră că „legea criticată este contrară dispoziţiilor art. 1 alin. (3) din Constituţie deoarece încalcă principiul securităţii juridice, ca urmare a lipsei de claritate şi previzibilitate a normei, principiu ce constituie o dimensiune fundamentală a statului de drept, dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţie referitoare la statul de drept şi la respectarea Constituţiei şi a legilor, soluţiei instituite de legiuitorul constituant la art. 20 alin. (2) prin raportare la art. 7 paragraful 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, precum şi prevederilor art. 147 alin. (4) din Legea fundamentală“. 10. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a comunica punctele lor de vedere. 11. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la obiecţia de neconstituţionalitate. CURTEA, examinând obiecţia de neconstituţionalitate, raportul judecătorului-raportor, dispoziţiile Legii pentru modificarea art. 369 din Legea nr. 286/2009 privind Codul penal, precum şi prevederile Constituţiei, reţine următoarele: 12. Actul de sesizare are ca obiect al criticilor de neconstituţionalitate Legea pentru modificarea art. 369 din Legea nr. 286/2009 privind Codul penal, care prevede: "ART. I Articolul 369 din Legea nr. 286/2009 privind Codul penal, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 510 din 24 iulie 2009, cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi va avea următorul cuprins: ART. 369 Incitarea la violenţă, ură sau discriminare Incitarea publicului, prin orice mijloace, la violenţă, ură sau discriminare împotriva unei categorii de persoane sau împotriva unei persoane pe motiv că face parte dintr-o anumită categorie de persoane se pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amendă. ART. II Legea nr. 286/2009 privind Codul penal, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 510 din 24 iulie 2009, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu modificările aduse prin prezenta lege, se va republica în Monitorul Oficial al României, Partea I." 13. Având în vedere criticile formulate de autorul sesizării, care vizează exclusiv prevederile art. I din Legea pentru modificarea art. 369 din Legea nr. 286/2009 privind Codul penal, Curtea reţine ca obiect al controlului de constituţionalitate doar aceste dispoziţii. 14. Autorul sesizării susţine că dispoziţiile criticate contravin prevederilor constituţionale ale art. 1 alin. (3) şi (5), ale art. 20 alin. (2) prin raportare la art. 7 paragraful 1 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, precum şi ale art. 147 alin. (4). 15. În vederea soluţionării prezentei obiecţii de neconstituţionalitate, Curtea va proceda la verificarea îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate a acesteia, prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie şi de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, sub aspectul titularului dreptului de sesizare, al termenului în care acesta este îndrituit să sesizeze instanţa constituţională, precum şi al obiectului controlului de constituţionalitate. În jurisprudenţa sa, Curtea a statuat că primele două condiţii se referă la regularitatea sesizării instanţei constituţionale, din perspectiva legalei sale sesizări, iar cea dea treia vizează stabilirea sferei sale de competenţă, astfel încât urmează a fi cercetate în ordinea menţionată, constatarea neîndeplinirii uneia având efecte dirimante şi făcând inutilă analiza celorlalte condiţii (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 334 din 10 mai 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 455 din 31 mai 2018, paragraful 27, sau Decizia nr. 385 din 5 iunie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 488 din 13 iunie 2018, paragraful 32). 16. Sub aspectul titularului dreptului de sesizare, prezenta obiecţie de neconstituţionalitate a fost formulată de Preşedintele României, care, în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie şi al art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, are dreptul de a sesiza Curtea Constituţională pentru exercitarea controlului de constituţionalitate a priori, fiind, aşadar, îndeplinită această primă condiţie de admisibilitate. Cu privire la termenul în care poate fi sesizată instanţa de control constituţional şi la obiectul controlului de constituţionalitate, Curtea constată că Legea pentru modificarea art. 369 din Legea nr. 286/2009 privind Codul penal a fost adoptată, în procedură ordinară, de Camera Deputaţilor, Cameră decizională, în data de 30 iunie 2021, a fost depusă, în aceeaşi zi, la secretarul general pentru exercitarea dreptului de sesizare cu privire la neconstituţionalitatea legii şi apoi trimisă spre promulgare, în data de 2 iulie 2021. Prezenta sesizare a fost înregistrată la Curtea Constituţională în data de 21 iulie 2021. Într-o atare situaţie, luând act de faptul că sesizarea de neconstituţionalitate a fost formulată în interiorul termenului de 20 de zile prevăzut de art. 77 alin. (1) teza a doua din Constituţie şi că legea nu a fost promulgată de Preşedintele României, Curtea constată că obiecţia de neconstituţionalitate este admisibilă sub aspectul respectării celor două condiţii. 17. Aşadar, nefiind incident un fine de neprimire a sesizării astfel formulate, Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 1, 10, 15, 16 şi 18 din Legea nr. 47/1992, să se pronunţe asupra constituţionalităţii prevederilor legale criticate. 18. Examinând criticile de neconstituţionalitate, Curtea observă că, în prezent, cadrul normativ în vigoare stabileşte la art. 369 din Codul penal, cu denumirea marginală „Incitarea la ură sau discriminare“, că „Incitarea publicului, prin orice mijloace, la ură sau discriminare împotriva unei categorii de persoane se pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amendă.“ Infracţiunea se săvârşeşte prin acţiunea de incitare adresată publicului, adică unui număr nedeterminat de persoane, pentru a determina sau încuraja manifestarea urii sau a atitudinii discriminatorii împotriva unei categorii de persoane. 19. Infracţiunea era prevăzută într-o reglementare diferită în art. 317 din Codul penal anterior, potrivit căruia „Instigarea la ură pe temei de rasă, naţionalitate, etnie, limbă, religie, gen, orientare sexuală, opinie, apartenenţă politică, convingeri, avere, origine socială, vârstă, dizabilitate, boală cronică necontagioasă sau infecţie HIV/SIDA se pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amendă“. Legiuitorul a înlocuit noţiunea de „instigare“ cu cea de „incitare“, întrucât semnificaţia pe care „instigarea“ o are în legea penală este aceea de acţiune de determinare, cu intenţie, a unei persoane să comită o faptă prevăzută de legea penală. Or, în cazul infracţiunii analizate, acţiunea de determinare nu priveşte comiterea de infracţiuni, ci doar crearea sau amplificarea sentimentelor publicului de adversitate şi intoleranţă. Aşa fiind, infracţiunea de incitare la ură sau discriminare trebuie deosebită de infracţiunea de instigare publică, prevăzută de art. 368 din Codul penal, întrucât în cazul celei din urmă activitatea de instigare se referă la fapte care constituie infracţiuni, în vreme ce în cazul incitării la ură sau discriminare, fapta de a urî sau discrimina o persoană nu poate constitui prin ea însăşi o infracţiune, cu excepţia cazului prevăzut în art. 297 alin. (2) din Codul penal, când fapta este săvârşită de „un funcţionar public care, în exercitarea atribuţiilor de serviciu, îngrădeşte exercitarea unui drept al unei persoane ori creează pentru aceasta o situaţie de inferioritate pe temei de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, orientare sexuală, apartenenţă politică, avere, vârstă, dizabilitate, boală cronică necontagioasă sau infecţie HIV/SIDA“. 20. De asemenea, spre deosebire de reglementarea anterioară, în textul actual de lege nu sunt prevăzute niciun fel de criterii discriminatorii pentru existenţa infracţiunii. Prin urmare, fapta de incitare la ură sau discriminare poate avea ca temei orice criteriu care este susceptibil să genereze sentimente de ură sau dorinţa de a discrimina o categorie socială. 21. Sub aspectul criteriilor care pot constitui temei al existenţei infracţiunii, Curtea reţine că art. 1, intitulat „Infracţiuni de natură rasistă şi xenofobă“, din cuprinsul Deciziei-cadru 2008/913/JAI a Consiliului din 28 noiembrie 2008 privind combaterea anumitor forme şi expresii ale rasismului şi xenofobiei prin intermediul dreptului penal, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene seria L nr. 328 din 6 decembrie 2008, stabileşte că „(1) Fiecare stat membru ia măsurile necesare pentru a se asigura că faptele menţionate în continuare, săvârşite cu intenţie, sunt pedepsibile: (a) instigarea publică la violenţă sau la ură împotriva unui grup de persoane sau a unui membru al unui astfel de grup definit pe criterii de rasă, culoare, religie, descendenţă sau origine naţională sau etnică; (b) săvârşirea unui act menţionat la litera (a) prin difuzarea publică sau distribuirea de înscrisuri, imagini sau alte materiale; (c) apologia publică, negarea în mod public sau minimizarea vădită în mod public a gravităţii crimelor de genocid, a crimelor contra umanităţii şi a crimelor de război, astfel cum sunt definite la articolele 6, 7 şi 8 din Statutul Curţii Penale Internaţionale săvârşite împotriva unui grup de persoane sau a unui membru al unui astfel de grup definit pe criterii de rasă, culoare, religie, descendenţă sau origine etnică sau naţională, atunci când comportamentul respectiv este de natură să incite la violenţă sau ură împotriva unui astfel de grup sau membru al unui astfel de grup [...]“. 22. De asemenea, în Raportul pentru România, adoptat în data de 3 aprilie 2019, Comisia Europeană împotriva Rasismului şi Intoleranţei (ECRI), înfiinţată de Consiliul Europei ca organism independent de monitorizare a drepturilor omului, specializat în chestiuni privind rasismul şi intoleranţa, a recomandat modificarea Codului penal român în sensul includerii infracţiunilor de incitare la violenţă şi insultă publică şi defăimarea de natură rasistă, care să vizeze atât grupurile, cât şi indivizii, menţionându-se că „motivele naţionalităţii, culorii, cetăţeniei şi identităţii de gen trebuie de asemenea incluse în toate prevederile relevante, inclusiv ca circumstanţe agravante“. Raportul a stabilit că legea penală română - Codul penal continuă să nu fie încă aliniată în totalitate cu Recomandarea de Politică Generală (RPG) nr. 7 a ECRI privind legislaţia naţională pentru combaterea rasismului şi discriminării rasiale. Conform RPG nr. 7, „rasism“ semnifică credinţa că un motiv precum rasa, culoarea, limba, religia, naţionalitatea sau originea naţională sau etnică justifică desconsiderarea unei persoane sau a unui grup de persoane sau justifică noţiunea de superioritate a unei persoane sau a unui grup de persoane, iar „discriminarea rasială directă“ reprezintă orice tratament diferenţiat bazat pe rasă, culoare, limbă, religie, naţionalitate sau origine naţională sau etnică ce nu are o justificare obiectivă şi rezonabilă. Tratamentul diferenţiat nu are o justificare obiectivă şi rezonabilă dacă acesta nu urmăreşte un scop legitim sau dacă nu există un raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele utilizate şi scopul vizat. 23. Analizând din perspectivă istorică norma care incriminează fapta de incitare la ură sau discriminare, Curtea observă că, dacă până la intrarea în vigoare a Codului penal, la 1 februarie 2014, elementul material al infracţiunii avea un înţeles normativ determinat şi determinabil prin prisma temeiurilor care generau ura sau discriminarea (rasă, naţionalitate, etnie, limbă, religie, gen, orientare sexuală, opinie, apartenenţă politică, convingeri, avere, origine socială, vârstă, dizabilitate, boală cronică necontagioasă sau infecţie HIV/SIDA), în prezent, prin eliminarea acestor temeiuri, elementul material al infracţiunii este extrem de general, cuprinzând în sfera ilicitului penal orice manifestare discriminatorie. Curtea reţine că standardul constituţional de protecţie a libertăţii individuale impune ca limitarea acesteia să se realizeze într-un cadru normativ care, pe de o parte, să stabilească expres cazurile de limitare a acestei valori constituţionale, iar, pe de altă parte, să prevadă într-un mod clar, precis şi previzibil aceste cazuri (Decizia nr. 553 din 16 iulie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 707 din 21 septembrie 2015, paragraful 23). Curtea apreciază că legiuitorului îi revine obligaţia ca, în actul de legiferare, indiferent de domeniul în care îşi exercită această competenţă constituţională, să dea dovadă de o atenţie sporită în respectarea principiului clarităţii şi previzibilităţii legii. 24. Plecând de la premisa că Parlamentul este liber să decidă cu privire la politica penală a statului, în virtutea prevederilor art. 61 alin. (1) din Constituţie, în calitate de unică autoritate legiuitoare a ţării, Curtea reţine că legiuitorul se află într-o poziţie care îi permite să aprecieze, în funcţie de o serie de criterii, necesitatea unei anumite politici penale, acesta dispunând de o marjă de apreciere destul de întinsă. Însă, cu toate că Parlamentul se bucură de o competenţă exclusivă în reglementarea măsurilor ce ţin de politica penală a statului, această competenţă nu este absolută în sensul excluderii exercitării controlului de constituţionalitate asupra măsurilor adoptate. Astfel, Curtea constată că incriminarea/dezincriminarea unor fapte ori reconfigurarea elementelor constitutive ale unei infracţiuni ţin de marja de apreciere a legiuitorului, marjă care nu este absolută, ea fiind limitată de principiile, valorile şi exigenţele constituţionale. În acest sens, legiuitorul trebuie să dozeze folosirea mijloacelor penale în funcţie de valoarea socială ocrotită, Curtea putând cenzura opţiunea legiuitorului numai dacă aceasta contravine principiilor şi exigenţelor constituţionale (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 824 din 3 decembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 122 din 17 februarie 2016, Decizia nr. 392 din 6 iunie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 504 din 30 iunie 2017). De asemenea, potrivit art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, respectarea Constituţiei este obligatorie, de unde rezultă că Parlamentul nu îşi poate exercita competenţa de incriminare şi de dezincriminare a unor fapte antisociale decât cu respectarea normelor şi principiilor consacrate prin Constituţie (Decizia nr. 2 din 15 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 71 din 29 ianuarie 2014). 25. Curtea observă că în Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic şi Social şi Comitetul Regiunilor către o politică a Uniunii Europene în materie penală: asigurarea punerii în aplicare eficace a politicilor Uniunii Europene prin intermediul dreptului penal, COM(2011)0573, la pct. 2.2.1 - Necesitate şi proporţionalitate - dreptul penal ca măsură de ultimă instanţă (ultima ratio) - se precizează că „anchetele şi sancţiunile penale pot avea un impact semnificativ asupra drepturilor cetăţenilor şi au un efect stigmatizant. Prin urmare, dreptul penal trebuie să rămână întotdeauna o măsură la care se recurge în ultimă instanţă. (...) Prin urmare, legiuitorul trebuie să analizeze dacă alte măsuri decât cele de drept penal, de exemplu regimuri de sancţiuni de natură administrativă sau civilă, nu ar putea asigura în mod suficient aplicarea politicii şi dacă dreptul penal ar putea aborda problemele mai eficace“ (a se vedea şi Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 517 din 8 iulie 2016). 26. Sub acest aspect, Curtea constată că Ordonanţa Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 166 din 7 martie 2014, reprezintă actul normativ care defineşte discriminarea, stabileşte criteriile de discriminare, enumeră cazurile în care faptele de discriminare sunt calificate drept contravenţii şi stabileşte organul competent să constate răspunderea juridică şi să aplice sancţiunile corespunzătoare. Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) din ordonanţă, „prin discriminare se înţelege orice deosebire, excludere, restricţie sau preferinţă, pe bază de rasă, naţionalitate, etnie, limbă, religie, categorie socială, convingeri, sex, orientare sexuală, vârstă, handicap, boală cronică necontagioasă, infectare HIV, apartenenţă la o categorie defavorizată, precum şi orice alt criteriu care are ca scop sau efect restrângerea, înlăturarea recunoaşterii, folosinţei sau exercitării, în condiţii de egalitate, a drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale sau a drepturilor recunoscute de lege, în domeniul politic, economic, social şi cultural sau în orice alte domenii ale vieţii publice“. Dispoziţiile art. 2 alin. (1)-(7) definesc comportamentele discriminatorii care atrag răspunderea civilă, contravenţională sau penală, după caz, în condiţiile legii, imputabile tuturor persoanelor fizice sau juridice, publice sau private, precum şi instituţiilor publice, în ceea ce priveşte condiţiile de încadrare în muncă, criteriile şi condiţiile de recrutare, selectare şi promovare, accesul la toate formele şi nivelurile de orientare, de formare şi perfecţionare profesională, protecţia şi securitatea socială, serviciile publice sau alte servicii, accesul la bunuri şi facilităţi, sistemul educaţional, asigurarea libertăţii de circulaţie, asigurarea liniştii şi ordinii publice, precum şi orice alte domenii ale vieţii sociale. În continuare, dispoziţiile art. 6-15 din ordonanţă enumeră faptele care constituie contravenţii, iar potrivit art. 19 alin. (1) lit. c), în vederea combaterii faptelor de discriminare, Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării (autoritate responsabilă cu aplicarea şi controlul respectării prevederilor ordonanţei în domeniul său de activitate) investighează, constată şi sancţionează faptele de discriminare. De asemenea, dispoziţiile art. 27 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 137/2000 prevăd posibilitatea ca persoana care se consideră discriminată să formuleze o cerere pentru acordarea de despăgubiri şi restabilirea situaţiei anterioare discriminării sau anularea situaţiei create prin discriminare, direct în faţa instanţei de judecată, potrivit dreptului comun. 27. Printre faptele incriminate contravenţional se află cele prevăzute de art. 15 din ordonanţă, potrivit căruia „Constituie contravenţie, conform prezentei ordonanţe, dacă fapta nu intră sub incidenţa legii penale, orice comportament manifestat în public, având caracter de propagandă naţionalist-şovină, de instigare la ură rasială sau naţională, ori acel comportament care are ca scop sau vizează atingerea demnităţii ori crearea unei atmosfere de intimidare, ostile, degradante, umilitoare sau ofensatoare, îndreptat împotriva unei persoane, unui grup de persoane sau unei comunităţi şi legat de apartenenţa acestora la o anumită rasă, naţionalitate, etnie, religie, categorie socială sau la o categorie defavorizată ori de convingerile, sexul sau orientarea sexuală a acestuia“. Cu alte cuvinte, legea contravenţională sancţionează comportamentul public de instigare la ură şi discriminare îndreptat împotriva unei persoane, a unui grup de persoane sau a unei comunităţi legat de apartenenţa acestora la o anumită rasă, naţionalitate, etnie, religie, categorie socială sau la o categorie defavorizată ori de convingerile, sexul sau orientarea sexuală a acestora. Norma stabileşte astfel criteriile de discriminare care atrag incidenţa răspunderii contravenţionale, condiţionând totodată aplicarea acestui tip de răspundere de constatarea că „fapta nu intră sub incidenţa legii penale“, deci nu atrage răspunderea penală. În acest caz, legea penală o constituie art. 369 din Codul penal, cu denumirea marginală Incitarea la ură sau discriminare, care conţine o reglementare generală, mult mai cuprinzătoare decât legea contravenţională. 28. Analizând norma supusă controlului de constituţionalitate, Curtea constată că prin modificarea operată asupra dispoziţiilor art. 369 din Codul penal, legiuitorul se limitează la a completa sfera de pericole cu privire la care subiectul activ al infracţiunii incită publicul (adăugând violenţa) şi sfera subiectelor pasive ale infracţiunii (adăugând persoana care face parte dintr-o anumită categorie/grup), fără a circumscrie însă existenţa elementului material al infracţiunii de incitare la violenţă, ură sau discriminare anumitor criterii, deci fără a opera o circumstanţiere expresă a temeiurilor care pot determina violenţa, ura sau discriminarea. 29. Or, Curtea reţine că ilicitul penal este cea mai gravă formă de încălcare a unor valori sociale, iar consecinţele aplicării legii penale sunt dintre cele mai grave, astfel că stabilirea unor garanţii împotriva arbitrarului prin reglementarea de către legiuitor a unor norme clare şi predictibile este obligatorie. Comportamentul interzis trebuie impus de către legiuitor chiar prin lege [înţeleasă ca act formal adoptat de Parlament, în temeiul art. 73 alin. (1) din Constituţie, precum şi ca act material, cu putere de lege, emis de Guvern, în temeiul delegării legislative prevăzute de art. 115 din Constituţie, respectiv ordonanţe şi ordonanţe de urgenţă ale Guvernului], neputând fi dedus, eventual, din raţionamente ale organelor judiciare competente de natură să substituie normele juridice. În acest sens, instanţa de contencios constituţional a reţinut că, în sistemul continental, jurisprudenţa nu constituie izvor de drept aşa încât înţelesul unei norme să poată fi clarificat pe această cale, deoarece, într-un asemenea caz, judecătorul ar deveni legiuitor (Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016, precitată). Prin urmare, în materie penală, principiul legalităţii incriminării, nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege, impune ca numai legiuitorul primar să poată stabili conduita pe care destinatarul legii este obligat să o respecte, în caz contrar acesta supunându-se sancţiunii penale. De altfel, Curtea observă că legiuitorul şi-a respectat obligaţia constituţională în reglementarea cuprinsă în art. 297 alin. (2) din Codul penal, în care a enumerat expres temeiurile de discriminare care atrag incidenţa legii penale în cazul în care fapta de abuz în serviciu este săvârşită de un funcţionar public în exercitarea atribuţiilor de serviciu. 30. În continuare, Curtea reţine că, în exercitarea competenţei de legiferare în materie penală, legiuitorul trebuie să ţină seama de principiul potrivit căruia incriminarea unei fapte trebuie să intervină ca ultim resort în protejarea unei valori sociale, ghidându-se după principiul ultima ratio. În jurisprudenţa sa, Curtea a apreciat că, în materie penală, acest principiu trebuie interpretat ca având semnificaţia că legea penală este singura în măsură să atingă scopul urmărit, alte măsuri de ordin civil, administrativ etc. fiind improprii în realizarea acestui deziderat. Mai mult, măsurile adoptate de legiuitor pentru atingerea scopului urmărit trebuie să fie adecvate, necesare şi să respecte un just echilibru între interesul public şi cel individual. Curtea a reţinut că din perspectiva principiului ultima ratio, în materie penală nu este suficient să se constate că faptele incriminate aduc atingere valorii sociale ocrotite, ci această atingere trebuie să prezinte un anumit grad de intensitate, de gravitate, care să justifice sancţiunea penală (Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016, precitată). 31. Or, în condiţiile în care legiuitorul nu reglementează criteriile de discriminare în baza cărora se pot determina valorile sociale ocrotite de legea penală, Curtea constată că nu este îndeplinită obligaţia de a legifera respectând condiţiile de necesitate şi proporţionalitate a măsurilor de natură penală pe care legea le impune, în lumina principiului ultima ratio. Atâta vreme cât legea civilă sau administrativ-contravenţională acoperă în mare măsură materia sancţionării comportamentelor discriminatorii, este evident că legiuitorul are obligaţia de a incrimina penal doar acele fapte pentru care răspunderea penală reprezintă resortul ultim în protejarea anumitor valori sociale, legea penală fiind singura în măsură să atingă scopul urmărit. Aşa fiind, Curtea constată că modul de a proteja valori sociale prin reglementarea răspunderii penale nu este de natură să asigure previzibilitate, coerenţă şi claritate cadrului normativ, legea penală fiind lipsită de rigoare şi precizie. 32. Mai mult, Curtea constată că infracţiunea de incitare la violenţă, ură sau discriminare nu este o infracţiune de rezultat (care să aibă ca urmare imediată cauzarea unei vătămări a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane sau categorii de persoane), ci o infracţiune de pericol. În cazul infracţiunilor de pericol, pentru a se consuma, nu este nevoie de producerea unui rezultat vătămător, fiind îndeajuns ca prin săvârşirea acţiunii incriminate să se fi născut o situaţie periculoasă pentru valorile sociale ocrotite de lege. De asemenea, există infracţiuni de pericol abstract, atunci când starea de pericol pentru valoarea protejată este prezumată de legiuitor, fiind suficient să fie săvârşită acţiunea sau inacţiunea prevăzută de norma de incriminare, şi infracţiuni de pericol concret, atunci când este necesar să se producă efectiv starea de pericol prevăzută de norma de incriminare. Analizând conţinutul textului de lege care reglementează infracţiunea de incitare la violenţă, ură sau discriminare, Curtea observă că, pentru a reţine săvârşirea faptei, este suficient ca incitarea să fie de natură a crea sau a amplifica sentimentele publicului de adversitate şi intoleranţă, iar nu de a le crea sau a le amplifica în mod efectiv, starea de pericol pentru valorile protejate fiind prezumată de legiuitor. Aşa fiind, Curtea observă că raportarea organelor judiciare la o sferă extrem de largă, neprecizată, care poate cuprinde, pe lângă criteriile enumerate de Codul penal anterior, orice alte criterii care pot delimita categorii sociale, are influenţă asupra laturii obiective a infracţiunii prin extinderea acesteia la orice acţiuni discriminatorii, întemeiate pe criterii care nu sunt prevăzute în acte normative de reglementare primară. Cu alte cuvinte, întrucât legiuitorul nu a reglementat temeiurile care pot genera violenţa, ura sau discriminarea, dacă fapta a fost săvârşită cu intenţie, ea poate fi calificată drept infracţiune indiferent de motivul pe care se întemeiază pericolul de violenţă, ură sau discriminare. Aceasta în condiţiile în care, aşa cum s-a arătat în prealabil, legiuitorul a identificat şi a reglementat la nivel legislativ extrapenal pârghiile necesare înlăturării consecinţelor unor fapte care, deşi potrivit reglementării actuale se pot circumscrie săvârşirii infracţiunii de incitare la violenţă, ură sau discriminare, nu prezintă gradul de intensitate necesar aplicării unei pedepse penale. Astfel, analizând comparativ reglementarea infracţiunii din Codul penal cu dispoziţiile art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 137/2000, ce instituie o formă de răspundere contravenţională, Curtea reţine că, deşi nu sunt identice, acestea se aseamănă într-o măsură care determină posibilitatea ca în cazul săvârşirii unei fapte să poată fi incidentă atât răspunderea penală, cât şi răspunderea extrapenală, deoarece legiuitorul penal nu a precizat nici criteriile de discriminare şi nici nu a reglementat necesitatea producerii efective a stării de pericol prevăzute de norma de incriminare. 33. În jurisprudenţa sa, Curtea a statuat că incriminarea/ dezincriminarea unor fapte ori reconfigurarea elementelor constitutive ale unei infracţiuni ţin de marja de apreciere a legiuitorului, marjă care nu este absolută, ea fiind limitată de principiile, valorile şi exigenţele constituţionale. Prin reglementarea protecţiei penale doar a faptelor care produc anumite consecinţe, legiuitorul trebuie să se plaseze în interiorul acestei marje, întrucât nicio dispoziţie constituţională nu obligă explicit/implicit la stabilirea unui standard de referinţă care să determine în mod automat incriminarea penală a oricărei vătămări aduse unei valori consacrate constituţional sau legal. Curtea a reţinut că „legiuitorul are îndreptăţirea de a plasa protecţia constituţională a valorii care nu intră sub incidenţa penalului în sfera răspunderii civile delictuale“, deci, implicit, Curtea a acceptat teza potrivit căreia incidenţa răspunderii penale este condiţionată de o anumită gravitate a faptei sau de un anumit nivel de afectare a valorii protejate prin norma penală (Decizia nr. 683 din 19 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 47 din 20 ianuarie 2015; Decizia nr. 392 din 6 iunie 2017, precitată). 34. Curtea constată că lipsa unor circumstanţieri cu privire la elementul material şi urmarea imediată ale infracţiunii de incitare la violenţă, ură sau discriminare face dificilă şi, uneori, imposibilă delimitarea răspunderii penale de celelalte forme de răspundere juridică, cu consecinţa deschiderii procedurilor de cercetare penală, trimitere în judecată şi condamnare a persoanelor care incită publicul, prin orice mijloace, la violenţă, ură sau discriminare împotriva unei categorii de persoane sau împotriva unei persoane pe motiv că face parte dintr-o anumită categorie de persoane, indiferent de motivul discriminării sau de intensitatea vătămării. Dispoziţiile penale supuse controlului sunt formulate într-un sens larg, ce determină un grad sporit de impredictibilitate, aspect problematic din perspectiva art. 7 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, precum şi din perspectiva altor cerinţe fundamentale ale principiului statului de drept, această redactare constituind premisa unor interpretări şi aplicări arbitrare/aleatorii. O asemenea omisiune are relevanţă constituţională în cauza de faţă (a se vedea şi Decizia nr. 503 din 20 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 353 din 28 mai 2010, Decizia nr. 107 din 27 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 318 din 30 aprilie 2014, sau Decizia nr. 308 din 12 mai 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 585 din 2 august 2016, paragraful 41, prin care Curtea a statuat că „omisiunea şi imprecizia legislativă sunt cele care generează încălcarea dreptului fundamental pretins a fi încălcat“) pentru că afectează drepturi şi libertăţi fundamentale ale persoanei împotriva căreia se formulează o astfel de acuzaţie penală. În aceste condiţii, Curtea, fiind ţinută de obligaţia de a interpreta o dispoziţie legală în sensul de a produce efecte şi pentru a da, astfel, un sens constituţional acesteia (a se vedea în acest sens Decizia nr. 223 din 13 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 256 din 18 aprilie 2012, sau Decizia nr. 392 din 6 iunie 2017, precitată), consideră necesară reglementarea criteriilor pe baza cărora se poate defini un grup de persoane împotriva căruia (în ansamblu sau individual, ca membru) poate fi săvârşită fapta de instigare publică la violenţă, ură sau discriminare, elemente în funcţie de care să se aprecieze incidenţa sau nu a legii penale. 35. Pentru aceste argumente, Curtea constată că dispoziţiile criticate, prin faptul că permit configurarea elementului material al laturii obiective a infracţiunii de incitare la violenţă, ură sau discriminare prin activitatea altor organe decât autoritatea legiuitoare [Parlamentul, în temeiul art. 73 alin. (1) din Constituţie, sau Guvernul, în temeiul delegării legislative prevăzute de art. 115 din Constituţie], sunt lipsite de claritate, precizie şi previzibilitate şi contravin principiului legalităţii incriminării, prevăzut de art. 1 din Codul penal şi de art. 7 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, şi, în consecinţă, dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţie, care se referă la calitatea legii, precum şi ale art. 23 din Constituţie, referitor la libertatea individuală. 36. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Admite obiecţia de neconstituţionalitate formulată de Preşedintele României şi constată că dispoziţiile art. I din Legea pentru modificarea art. 369 din Legea nr. 286/2009 privind Codul penal sunt neconstituţionale. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi prim-ministrului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 15 septembrie 2021. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent-şef, Mihaela Senia Costinescu -----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
