Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────────┬──────────────────┐
│Valer Dorneanu │- preşedinte │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Petre Lăzăroiu │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Mircea Ştefan Minea│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Daniel Marius Morar│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Livia Doina Stanciu│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Simona-Maya │- judecător │
│Teodoroiu │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Fabian Niculae │- │
│ │magistrat-asistent│
└───────────────────┴──────────────────┘
1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a prevederilor Legii pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, obiecţie formulată de Preşedintele României. 2. Obiecţia de neconstituţionalitate a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 192 din 11 ianuarie 2018 şi constituie obiectul Dosarului nr. 31A/2018. 3. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate, se arată că legea criticată conţine reglementari neclare, imprecis redactate şi care contravin principiului autonomiei locale. 4. În acest sens, se reliefează faptul că dispoziţiile nouintroduse în legea supusă controlului de constituţionalitate stabilesc regimuri juridice diferite pentru validarea/invalidarea mandatelor consilierilor locali în funcţie de momentul la care se realizează respectiva validare/invalidare. Astfel, la momentul constituirii consiliului local, validarea/invalidarea se face prin votul deschis al consilierilor prezenţi la şedinţă, în timp ce, după constituirea consiliului local, validarea/invalidarea mandatelor noilor consilieri se face prin ordin al prefectului. Potrivit actualului art. 31 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, pentru validarea mandatelor consilierilor locali, consiliile locale aleg prin vot deschis o comisie de validare alcătuită din 3-5 consilieri, ce funcţionează pe întreaga durată a mandatului respectivului consiliu local. 5. Or, diferenţa operată de legea dedusă controlului de constituţionalitate între cele două categorii de persoane alese în cadrul alegerilor pentru consiliile locale, în funcţie de momentul validării/invalidării mandatelor de consilier local (înainte sau după constituirea consiliului local) nu se bazează pe un criteriu raţional care să justifice un tratament diferenţiat, creând astfel premisele unei discriminări şi inducând o stare de incertitudine şi incoerenţă în sistemul normativ relevant pentru administraţia publică locală. 6. Invocând jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materia egalităţii în faţa legii, Preşedintele României concluzionează că instituirea unor proceduri diferite de validare, realizate de autorităţi publice diferite pentru acelaşi fel de mandate din cadrul aceleiaşi autorităţi publice, în funcţie de un criteriu temporal, conduce la o încălcare a art. 16 alin. (1) din Constituţie. 7. Se mai arată că validarea mandatului unui consilier local prin ordin al prefectului intră în contradicţie cu principiul autonomiei locale, precum şi cu rolul prefectului. Raporturile dintre acesta din urmă şi autorităţile administrative autonome locale sunt clar stabilite de Constituţie şi detaliate în consecinţă în legile-cadru în materie. Din această perspectivă, ordinul prefectului prin care s-ar materializa validarea/invalidarea mandatului consilierului local ar implica o imixtiune nepermisă a executivului în funcţionarea administraţiei publice locale. 8. Preşedintele României mai semnalează faptul că respectiva completare adusă la art. 31 din Legea nr. 215/2001 prin legea supusă controlului de constituţionalitate intră în contradicţie cu prevederile art. 6 alin. (2) teza întâi din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleşilor locali, ce prevede că validarea mandatului de consilier se face prin votul deschis al majorităţii consilierilor prezenţi, fără a se face o distincţie între validarea mandatului la momentul constituirii consiliului şi validarea ulterioară acestui moment. Astfel, intrarea în vigoare a dispoziţiilor legii criticate ar conduce la apariţia unui conflict între norme, ceea ce încalcă art. 1 alin. (5) din Constituţie în componenta sa care priveşte principiul asigurării securităţii juridice. 9. Articolul unic pct. 2, care se referă la modificarea alin. (1) al art. 40 din Legea nr. 215/2001, este lipsit de claritate, precizie şi previzibilitate, afectând astfel principiul legalităţii consacrat în art. 1 alin. (5) din Constituţie, în componenta sa ce priveşte securitatea raporturilor juridice. 10. Deşi normele în vigoare stabilesc, pe de o parte, modalitatea pentru asigurarea cvorumului (respectiv prin posibilitatea ocupării mandatelor vacante de către supleanţi), iar, pe de altă parte, sancţiunea pentru imposibilitatea asigurării acestui cvorum (dizolvarea de drept a consiliului local), prin legea supusă controlului de constituţionalitate se instituie o modalitate de eludare a textelor legale ce garantează realizarea cvorumului necesar pentru şedinţă, relativizând procesul decizional la nivelul autorităţilor reprezentative care realizează autonomia locală. Astfel se instituie posibilitatea de a adopta decizii de către un consiliu local în domeniile sale de competenţă, chiar dacă nu există cvorumul de şedinţă al majorităţii consilierilor în funcţie, prin simpla includere pe ordinea de zi a şedinţei a propunerii de validare sau invalidare a unui sau unor consilieri locali noi, dacă validarea ar asigura prezenţa majorităţii consilierilor locali în funcţie. 11. În plus, se mai arată că, potrivit art. 6 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleşilor locali, persoana al cărei mandat este supus validării nu participă la vot. De asemenea, potrivit art. 6 alin. (3) din acelaşi act normativ, consilierii validaţi după şedinţa de constituire a consiliului intră în exerciţiul mandatului de consilier după depunerea jurământului. Faţă de aceste dispoziţii, modul în care este stabilit cvorumul în legea criticată este de neconceput, întrucât s-ar admite capacitatea de exerciţiu a supleantului anterior validării mandatului şi depunerii de către acesta a jurământului, conferindu-se efecte juridice unei situaţii factuale inclusiv asupra legalităţii actelor administrative adoptate în acea împrejurare. 12. Totodată, dispoziţiile articolului unic pct. 2 al legii deduse controlului de constituţionalitate nu sunt corelate cu cele de la pct. 1 al aceleiaşi legi. Astfel, dacă la pct. 1 se stabileşte că, ulterior constituirii consiliilor locale, validarea sau invalidarea unor noi mandate se face prin ordin al prefectului, ipoteza prevăzută la pct. 2, respectiv includerea propunerii de validare/invalidare a mandatelor consilierilor locali noi în şedinţa consiliului local, nu ar mai avea sens. În condiţiile articolului unic pct. 1, prefectul emite ordinul la propunerea comisiei de validare, iar nu la propunerea consiliului local în ansamblul său şi, prin urmare, norma de la pct. 2 este lipsită de claritate, întrucât nu se poate identifica procedura prin care o asemenea propunere ar putea fi introdusă pe ordinea de zi a consiliului local. 13. Textul mai este neclar şi pentru că prevede, pe de o parte, existenţa unei propuneri care vizează validarea sau invalidarea unuia sau a unor consilieri noi şi, pe de altă parte, condiţia ca validarea să asigure prezenţa majorităţii consilierilor locali în funcţie. Astfel, norma este imprecisă, întrucât nu se poate stabili care sunt consecinţele legale în ipoteza în care se propune doar invalidarea unui sau a unor consilieri locali în şedinţa de consiliu în care nu există cvorumul prevăzut de lege. 14. Aceleaşi argumente sunt invocate ca fiind aplicabile mutatis mutandis şi în privinţa articolului unic pct. 3 din legea supusă controlului de constituţionalitate. 15. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, obiecţia de neconstituţionalitate a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a-şi exprima punctele lor de vedere. 16. Preşedintele Camerei Deputaţilor apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, solicitând respingerea acesteia ca atare. 17. Astfel, invocând jurisprudenţa Curţii Constituţionale, respectiv Decizia nr. 562 din 14 aprilie 2009, se arată că prevederile nou-introduse ale alin. (6) şi (7) ale art. 31 nu fac decât să stabilească norme care să disciplineze procesul constituirii consiliului, ceea ce reprezintă o etapă şi o operaţiune ce trebuie parcurse pentru ca, în speţă, consiliile locale să se constituie cu celeritate, chiar şi prin instituirea termenului de două zile pentru emiterea ordinului. 18. Se mai arată că instanţa de contencios constituţional, în decizia menţionată, a statuat ca Legea nr. 215/2001 „cuprinde reguli referitoare la şedinţa de constituire a consiliului local, şi anume reguli privitoare la convocarea consilierilor declaraţi aleşi, la persoanele care pot participa la şedinţă, la modalitatea de constituire legală a acesteia, la vacantarea, prin ordin al prefectului“. În raport cu acest considerent al deciziilor, preşedintele Camerei Deputaţilor apreciază că este constituţională operaţiunea vacantării realizată prin ordin al prefectului, ceea ce ar duce la concluzia că şi validarea poartă aceeaşi confirmare constituţională. Prin modificările aduse prin legea supusă controlului de constituţionalitate, se aduce o clarificare pe care legiuitorul în mod suveran a decis să o realizeze prin faptul că validarea se realizează prin ordin al prefectului, act administrativ care este supus controlului de legalitate potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004. În plus, comisia de validare şi membrii acesteia „nu fac altceva decât sa constate, mai întâi, dacă au fost întrunite de către candidaţii aleşi condiţiile de eligibilitate“. 19. În ceea ce priveşte afirmaţia că se instituie regimuri juridice diferite pentru validarea mandatelor înainte sau după constituirea consiliului local, potrivit deciziei invocate, se arată că acestea reprezintă „operaţiuni tehnice“ menite să eficientizeze procesul de constituire a consiliului local, scopul şi criteriul raţional fiind chiar acela statuat de Curte: „pentru ca aleşii locali să aibă îndrituirea de a se ocupa de treburile publice, în aşa fel încât interesele comunităţii locale să nu aibă de suferit“. 20. Cu privire la presupusa contradicţie cu prevederile Legii nr. 393/2004 şi Legii nr. 340/2004 privind prefectul şi instituirea prefectului, se invocă Decizia Curţii Constituţionale nr. 190 din 12 februarie 2009. 21. Referitor la presupusa încălcare a principiului legalităţii de către noua prevedere a alin. (1) al art. 40, se arată faptul că norma în cauză nu este lipsită de claritate, precizie şi previzibilitate - aşa cum afirmă autorul sesizării - Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, fiind respectată în procesul legislativ. De asemenea, această critică nu poate fi reţinută, având în vedere Decizia Curţii Constituţionale nr. 733 din 10 iulie 2012. Astfel, Curtea Constituţională s-a pronunţat asupra aspectelor privitoare la lipsa de claritate şi previzibilitate, în sensul că acestea nu reprezintă o veritabilă critică de neconstituţionalitate, ci vizează în fapt probleme de aplicare a legii, aceste dispoziţii neintrând în sfera de competenţă a Curţii Constituţionale, ci în competenţa exclusivă a Parlamentului de a interveni pe calea unor modificări, completări sau abrogări, pentru a asigura ordinea juridică necesară. 22. În legătură cu cvorumul, Constituţia nu reglementează această instituţie juridică în ceea ce priveşte şedinţele consiliului local, aşa cum îl reglementează pentru şedinţele Camerelor Parlamentului la art. 67. Astfel, Adunarea Constituantă a lăsat ca prin lege să fie reglementat cvorumul şedinţelor consiliului local, ceea ce s-a realizat prin Legea nr. 215/2001. Faptul că legea supusă controlului de constituţionalitate prezintă o excepţie (de strictă interpretare) a calculului cvorumului în cazul în care în şedinţa respectivă se propune validarea/invalidarea unor noi mandate nu constituie „o modalitate de eludare a textelor legale“, ci adoptarea acestui text legal prin votul suveran al Plenurilor celor două Camere ale Parlamentului. 23. Mai mult decât atât, prin aplicarea principiului identităţii de raţiune, analizând considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 1.237 din 6 octombrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 785 din 24 noiembrie 2010, se remarcă în mod clar că noţiunea de cvorum nu este una absolută. Nu se poate reţine critica potrivit căreia se instituie posibilitatea de a adopta decizii de către consiliul local în domeniile sale de competenţă prin simpla includere pe ordinea de zi a şedinţei a propunerii de validare pentru că, potrivit art. 42 alin. (5) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, la începutul fiecărei şedinţe, secretarul supune spre aprobare procesul-verbal al şedinţei anterioare, iar consilierii locali au dreptul ca, în cadrul şedinţei, să conteste conţinutul procesului-verbal şi să ceară menţionarea exactă a opiniilor exprimate în şedinţa anterioară. Aşadar, chiar şi în situaţia în care consiliul local ar adopta decizii în şedinţa în care validează şi mandate care ar asigura cvorumul la şedinţa respectivă, potrivit art. 42 alin. (5) decizia finală se ia în şedinţa următoare (în care este asigurată prezenţa majorităţii în funcţie, mandatele în cauză fiind validate în şedinţa trecută) prin supunerea spre aprobare a procesului-verbal al şedinţei anterioare. 24. Preşedintele Senatului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate. CURTEA, examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctul de vedere al preşedintelui Camerei Deputaţilor, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 25. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1,10,15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze obiecţia de neconstituţionalitate. 26. Obiectul controlului de constituţionalitate, astfel cum rezultă din sesizarea formulată, îl constituie dispoziţiile Legii pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001, ce au următorul conţinut: "ARTICOL UNIC Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007, cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează: 1. La articolul 31, după alineatul (5), se introduc două noi alineate, alin. (6) şi (7), cu următorul cuprins: "(6) Ulterior constituirii consiliului local, validarea sau invalidarea unor noi mandate se face pe baza propunerii comisiei de validare prin ordin al prefectului.(7) Ordinul prefectului prevăzut la alin. (6) se emite în termen de 2 zile de la data înregistrării propunerii comisiei de validare." 2. La articolul 40, alineatul (1) se modifică şi va avea următorul cuprins: "ART. 40 (1) Şedinţele consiliului local se desfăşoară legal în prezenţa majorităţii consilierilor locali în funcţie, cu excepţia situaţiei în care, în şedinţa respectivă se propune şi validarea sau invalidarea unui sau a unor consilieri locali noi, dacă validarea ar asigura prezenţa majorităţii consilierilor locali în funcţie." 3. La articolul 95, alineatul (1) se modifică şi va avea următorul cuprins: "ART. 95 (1) Şedinţele consiliului judeţean se desfăşoară legal în prezenţa majorităţii consilierilor judeţeni în funcţie, cu excepţia situaţiei în care, în şedinţa respectivă se propune şi validarea unui sau a unor consilieri judeţeni noi, dacă validarea ar asigura prezenţa majorităţii consilierilor judeţeni în funcţie."" 27. Textele constituţionale invocate în susţinerea obiecţiei de neconstituţionalitate sunt dispoziţiile art. 1 alin. (5), în componentele sale privind calitatea legii, precum şi principiul securităţii juridice, art. 16 alin. (1) privind egalitatea în faţa legii, art. 120 alin. (1) privind principiul autonomiei locale, ale art. 121 alin. (2) privind autorităţile comunale şi orăşeneşti, precum şi cele ale art. 123 alin. (2) şi (4) privind prefectul. 28. Curtea constată că sesizarea formulată îndeplineşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie atât sub aspectul obiectului său, fiind vorba de o lege adoptată şi nepromulgată, cât şi sub cel al titularului dreptului de sesizare, aceasta fiind formulată de Preşedintele României. 29. În analiza obiecţiei de neconstituţionalitate, Curtea reţine că, în expunerea de motive a acestei legi, se arată că aceasta îşi propune să rezolve blocajele instituţionale care se produc atât la nivel local, cât şi judeţean, din cauza validării mandatelor noi ale consilierilor locali şi judeţeni, care sunt folosite în scop politic, situaţie care generează blocarea adoptării actelor consiliilor respective şi neadoptarea unor hotărâri importante, ceea ce duce astfel la efecte financiare nefavorabile şi pagube semnificative. În condiţiile actuale, impuse de legea administraţiei publice locale, nu poate fi adoptată hotărârea privind validarea unui nou consilier de pe lista suplimentară a partidului, deoarece şi această hotărâre presupune o majoritate în plen, în condiţiile în care consilierul în cauză nu poate participa şi la luarea hotărârii. 30. În avizul Consiliului Legislativ se arată însă că soluţia potrivit căreia, la stabilirea îndeplinirii condiţiei prezenţei majorităţii consilierilor locali în funcţie pentru desfăşurarea legală a şedinţei, ar trebui să fie luat în calcul şi supleantul al cărui mandat se propune a fi validat în şedinţă, nu poate fi acceptată, de vreme ce supleantul nu a fost încă validat, nu a depus jurământul şi, prin urmare, nu a intrat în exerciţiul mandatului de consilier, potrivit art. 6 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleşilor locali, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 7 octombrie 2004. De altfel, condiţia finală ca validarea să asigure prezenţa majorităţii consilierilor în funcţie este inaplicabilă, deoarece, potrivit textului propus la art. 1 pct. 1, validarea se face prin ordin al prefectului, act ce va fi emis după şedinţa consiliului local în care se propune validarea. 31. Din analiza prevederilor articolului unic pct. 1 din lege, Curtea constată că acestea accentuează rolul prefectului în probleme care ţin de modul de confirmare a alegerii în funcţia de consilier local după ce consiliul local s-a constituit în mod legal, cu alte cuvinte, pe parcursul exercitării mandatului acestuia. Astfel, deşi prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale, între prefecţi, pe de o parte, consiliile locale şi primari, precum şi consiliile judeţene şi preşedinţii acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare. 32. În acest context, Curtea urmează să analizeze, comparativ, modul de validare a mandatelor consilierilor locali la constituirea consiliului local, precum şi modul de validare a acestor mandate în timpul exercitării mandatului consiliului local, aşadar, după ce acesta a fost legal constituit, potrivit legii în vigoare. 33. Astfel, potrivit art. 31 din Legea nr. 215/2001, pentru validarea mandatelor, la constituirea consiliilor locale, acestea aleg prin vot deschis, dintre membrii lor, pe întreaga durată a mandatului, o comisie de validare alcătuită din 3-5 consilieri. Comisia de validare examinează legalitatea alegerii fiecărui consilier şi propune consiliului local validarea sau invalidarea mandatelor. Comisia de validare va propune invalidarea alegerii unui consilier numai în cazul în care se constată încălcarea condiţiilor de eligibilitate sau dacă alegerea consilierului s-a făcut prin fraudă electorală, constatată în condiţiile Legii privind alegerea autorităţilor administraţiei publice locale. Validarea sau invalidarea mandatelor se face, în ordine alfabetică, cu votul deschis al majorităţii consilierilor prezenţi la şedinţă. Persoana al cărei mandat este supus validării sau invalidării nu participă la vot. 34. În situaţia în care un post de consilier local se eliberează, din diverse motive, pe parcursul exercitării mandatului consiliului local, legea nu prevede o procedură specială pentru validarea noului consilier. Însă, având în vedere că, potrivit art. 31, pentru validarea mandatelor, consiliile locale aleg prin vot deschis, dintre membrii lor, pe întreaga durată a mandatului, o comisie de validare alcătuită din 3-5 consilieri, precum şi faptul că art. 45 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007 nu include ipoteza validării unui nou consilier după constituirea legală a consiliului local în rândul hotărârilor care trebuie adoptate cu votul majorităţii consilierilor locali în funcţie, Curtea apreciază că modul de validare a mandatului unui nou consilier se realizează cu votul majorităţii membrilor prezenţi, iar cvorumul de prezenţă îl constituie majoritatea consilierilor. 35. Noua reglementare care priveşte art. 31 din Legea nr. 215/2001 prevede că mandatul noului consilier local este validat prin ordin al prefectului, indiferent dacă în fapt există sau nu numărul necesar care să îndeplinească acea condiţie a cvorumului de prezenţă pentru adoptarea unei hotărâri sau de existenţa sau nu a unui blocaj instituţional generat, aşa cum afirmă iniţiatorii legii, de scopuri politice. Cu alte cuvinte, ea se aplică în orice situaţie, fără a exista circumstanţieri. 36. Curtea Constituţională a statuat în Decizia nr. 888 din 16 decembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 180 din 10 martie 2016, paragrafele 15 şi 16, că dispoziţiile art. 120 din Constituţie consacră principiile de bază ale administraţiei publice din unităţile administrativ-teritoriale: al descentralizării, autonomiei locale şi desconcentrării serviciilor publice, cele ale art. 121 stabilesc care sunt autorităţile prin care se realizează autonomia locală, şi anume consiliile locale şi primarii aleşi, iar art. 122 priveşte consiliul judeţean. Potrivit art. 3 alin. (1) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, „Prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii“, potrivit art. 3 alin. (2) din aceeaşi lege, „Acest drept se exercită de consiliile locale şi primari, precum şi de consiliile judeţene, autorităţi ale administraţiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat“, iar, potrivit art. 4 alin. (1) şi (2), „(1) Autonomia locală este numai administrativă şi financiară, fiind exercitată pe baza şi în limitele prevăzute de lege. (2) Autonomia locală priveşte organizarea, funcţionarea, competenţele şi atribuţiile, precum şi gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparţin comunei, oraşului, municipiului sau judeţului, după caz.“ 37. Faţă de dispoziţiile citate rezultă că autonomia locală se exercită prin autorităţile locale ce constituie voinţa colectivităţilor locale, exprimată prin vot universal, egal, direct, secret, liber exprimat, şi reprezintă aptitudinea legală a autorităţilor menţionate de a decide, în mod independent, pe baza şi în limitele legii, asupra colectivităţilor locale pe care le reprezintă. 38. Din aceeaşi decizie, paragraful 20, reiese interpretarea Curţii, potrivit căreia prefectul poate interveni doar într-o situaţie de blocaj, în care autorităţile locale se află în imposibilitatea de a acţiona în conformitate cu competenţele lor. De altfel, aceasta este şi optica legiuitorului în Legea nr. 393/2004, care prevede că, în cazul prevăzut la art. 9 alin. (2) lit. h^1) (pierderea calităţii de membru al partidului politic sau al organizaţiei minorităţilor naţionale pe a cărei listă a fost ales), în termen de 30 de zile de la data sesizării partidului politic sau a organizaţiei cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale pe a cărei listă consilierul local sau consilierul judeţean a fost ales, prefectul constată, prin ordin, încetarea mandatului consilierului local sau judeţean înainte de expirarea duratei normale a acestuia şi declară vacant locul consilierului local sau judeţean. 39. Articolul 30 din Legea nr. 215/2001 reglementează rolul prefectului cu privire la constituirea consiliilor locale, iar din arhitectura dispoziţiilor legale citate, Curtea observă că prefectul acţionează doar într-o situaţie de blocaj care apare ca fiind o situaţie excepţională ce poate justifica intervenţia acestuia. Numai în aceste condiţii apare o împărţire a competenţelor între consiliul local şi prefect. Or, procesul de validare/invalidare a mandatelor după constituirea consiliului local ţine de funcţionarea firească, democratică a unei autorităţi locale alese, nefiind vorba de o situaţie excepţională care să permită intervenţia prefectului. 40. Curtea reţine că soluţia legislativă criticată (a validării consilierilor locali prin ordin de către prefect, la propunerea comisiei de validare) porneşte de la premisa că în cadrul autorităţilor locale, în speţă consiliile locale, există consilierii în funcţie care, în exercitarea atribuţiilor ce le revin, în situaţia în care pe parcursul exercitării mandatului lor se iveşte ipoteza în care trebuie completat numărul de membri, nu vor acţiona cu celeritate pentru validarea noilor consilieri, în special din raţiuni politice. Or, premisa de la care trebuie analizat comportamentul actorilor instituţionali implicaţi este aceea a exercitării, potrivit legii, a atribuţiilor aferente. Potrivit Deciziei Curţii Constituţionale nr. 17 din 21 ianuarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 79 din 30 ianuarie 2015, paragraful 49, statul de drept consacră o serie de garanţii, inclusiv jurisdicţionale, care să asigure respectarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor prin autolimitarea statului, respectiv încadrarea autorităţilor publice în coordonatele dreptului. Mai mult, Curtea a mai reţinut, prin Decizia nr. 447 din 29 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 674 din 1 noiembrie 2013, că exigenţele statului de drept impun ca mecanismele juridice prevăzute de Legea fundamentală să fie utilizate potrivit scopului pentru care au fost instituite. În felul acesta se poate ajunge la consolidarea unei adevărate democraţii constituţionale. Este adevărat că, dacă, în fapt, se întâlneşte o astfel de situaţie având drept cauză atitudinea unor consilieri în funcţie, aceasta ar putea constitui o situaţie excepţională, însă legiuitorul nu poate legifera pornind de la această premisă, generalizând această stare de fapt în ipoteza normei. 41. Prin urmare, soluţia legislativă ar trebui să pornească de la delimitarea competenţelor celor două categorii de autorităţi cu un statut constituţional diferit, pe de o parte, autoritatea locală, aleasă, ca expresie a puterii, a autonomiei locale (consiliu local/consiliu judeţean), iar, pe de altă parte, prefectul, reprezentantul Guvernului, deci al unei autorităţi centrale. Cu alte cuvinte, normativizarea mecanismului care ar implica prefectul în operaţiunea de validare a mandatelor consilierilor locali ar putea fi realizată numai în situaţiile în care se constată intervenirea unei situaţii de blocaj, indiferent de sursa sa. Autonomia locală nu trebuie golită de conţinut, ea fiind prevăzută de Constituţie ca un mijloc util pentru o mai bună administrare a treburilor locale, noţiune care cuprinde şi ipoteza validării mandatelor unor noi consilieri locali. În cazul de faţă, această operaţiune trebuie să ia în considerare votul cetăţenilor şi competenţele autorităţilor locale în confirmarea mandatelor noilor consilieri. În aceste condiţii, în care se reglementează intervenţia tale quale a prefectului în procedura de validare a mandatelor consilierilor locali după constituirea consiliului local, Curtea constată că prevederile articolului unic pct. 1 încalcă prevederile constituţionale ale art. 120 alin. (1) privind principiul autonomiei locale, ale art. 121 alin. (2) privind autorităţile comunale şi orăşeneşti, precum şi cele ale art. 123 alin. (2) şi (4) privind prefectul. 42. În ceea ce priveşte critica raportată la art. 16 alin. (1) din Constituţie care consacră principiul egalităţii cetăţenilor în faţa legii, Curtea reţine că a statuat, în jurisprudenţa sa, că exigenţele şi garanţiile rezultate din drepturile şi libertăţile fundamentale reglementate prin Constituţie sunt aplicabile şi în privinţa persoanelor juridice, în măsura în care conţinutul lor normativ este compatibil cu natura, specificul şi particularităţile care caracterizează regimul juridic al persoanei juridice (Decizia nr. 455 din 22 iunie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 755 din 21 septembrie 2017, paragraful 16). De altfel, în privinţa acestui principiu, Curtea a statuat că prin Decizia nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, că principiul egalităţii în faţa legii presupune instituirea unui tratament egal pentru situaţii care, în funcţie de scopul urmărit, nu sunt diferite. De aceea el nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune soluţii diferite pentru situaţii diferite. În consecinţă, un tratament diferit nu poate fi doar expresia aprecierii exclusive a legiuitorului, ci trebuie să se justifice raţional, în respectul principiului egalităţii cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice. De asemenea, art. 16 din Constituţie vizează egalitatea în drepturi între cetăţeni în ceea ce priveşte recunoaşterea în favoarea acestora a unor drepturi şi libertăţi fundamentale, nu şi identitatea de tratament juridic asupra aplicării unor măsuri, indiferent de natura lor. În felul acesta se justifică nu numai admisibilitatea unui regim juridic diferit faţă de anumite categorii de persoane, dar şi necesitatea lui (Decizia nr. 53 din 19 februarie 2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 224 din 3 aprilie 2002, şi Decizia nr. 401 din 15 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 28 din 10 ianuarie 2017). 43. Raportând exigenţele principiului egalităţii în faţa legii la datele specifice ale cauzei de faţă, Curtea constată că acesta nu este aplicabil în privinţa celor două proceduri comparate de autorul obiecţiei de neconstituţionalitate, şi anume procedura de validare a mandatelor înainte şi după constituirea consiliului local. Astfel, Curtea observă că în chiar textul Constituţiei există proceduri diferite pentru numirea membrilor aceleiaşi instituţii. Ca atare, art. 85 alin. (2) prevede că, în caz de remaniere guvernamentală sau de vacanţă a postului, Preşedintele revocă şi numeşte, la propunerea primului-ministru, pe unii membri ai Guvernului, iar art. 85 alin. (3), că dacă prin propunerea de remaniere se schimbă structura sau compoziţia politică a Guvernului, Preşedintele României va putea exercita atribuţia prevăzută la alin. (2) numai pe baza aprobării Parlamentului, acordată la propunerea prim-ministrului. Aşadar, având în vedere argumentele de mai sus, Curtea nu poate reţine critica de neconstituţionalitate formulată prin prisma art. 16 alin. (1) din Constituţie. 44. Cu toate acestea, Curtea reţine că există două situaţii procedurale (validarea mandatelor consilierilor la constituire/după constituirea consiliului local), situaţii care ţin de organizarea unei autorităţi locale şi care ar trebui reglementate ţinând cont de principiul autonomiei locale, fără ca acest aspect să presupună reglementarea unor proceduri identice. Astfel, deşi regula este validarea, respectiv invalidarea mandatelor consilierilor la constituirea consiliilor locale cu o anumită majoritate prevăzută de lege, iar legiuitorul poate să prevadă un alt cvorum şi o altă majoritate prin care consilierii în funcţie pot valida/invalida mandatele consilierilor nou-aleşi, el nu poate să introducă în această procedură o altă autoritate cu un rol constituţional diferit. 45. În ceea ce priveşte celelalte prevederi legale criticate, respectiv articolul unic pct. 2 şi 3 din lege, Curtea constată că ele trebuie analizate prin raportare la dispoziţiile art. 1 alin. (5) în componentele sale privind calitatea legii şi principiul securităţii juridice. În acest sens, Curtea reţine că reglementarea criticată prevede că, atunci când nu este îndeplinită condiţia prezenţei majorităţii consilierilor locali în funcţie, ea să fie totuşi considerată îndeplinită, cu alte cuvinte, să se poată adopta hotărâri care să producă efecte juridice, dacă sunt validaţi, în aceeaşi şedinţă, consilierii care vor asigura această majoritate. Curtea reţine că, de principiu, cvorumul de validare poate fi diferit faţă de cvorumul de lucru în exercitarea atribuţiilor unui consiliu local, în sensul art. 36 şi următoarele din Legea nr. 215/2001, motivat de faptul că aceasta vizează asigurarea funcţionării unei autorităţi publice, continuitatea şi existenţa chiar a acesteia, dar cvorumul de prezenţă la şedinţele consiliului local trebuie să fie unul cert la momentul desfăşurării şedinţei, şi nu sub condiţie. În această problemă procedurală, legiuitorul nu poate recurge la o ficţiune juridică, considerând îndeplinită o condiţie de cvorum ca urmare a unei acţiuni ulterioare de validare venită chiar din partea unei alte autorităţi. În aceste condiţii, din maniera de redactare a textelor, Curtea reţine că acest cvorum de validare este stabilit cu condiţia validării mandatelor unor consilieri, ceea ce este de natură să încalce şi art. 1 alin. (5) din Constituţie în componenta sa privind principiul securităţii juridice. 46. În privinţa atribuţiilor propriu-zise ale consiliului local în sensul art. 36 şi următoarele din Legea nr. 215/2001, cerinţele de cvorum trebuie aplicate cu aceeaşi unitate de măsură, în sensul că nu pot exista situaţii derogatorii, acesta fiind unul singur şi univoc. Mai mult, Curtea constată că acest cvorum trebuie să fie cert, şi nu sub condiţie, pentru că luarea deciziilor care implică în mod subsecvent atribuţiile consiliului local trebuie să se bazeze pe un cvorum actual, nu ulterior adoptării acestora, întrucât funcţionarea unor autorităţi publice nu poate fi supusă unor condiţii viitoare. În consecinţă, având în vedere redactarea textului menţionat, Curtea reţine că legiuitorul pare a invoca o majoritate eventuală sub condiţie, ceea ce afectează securitatea juridică, aspect care fragilizează mecanismul decizional pe plan local. 47. În aceste condiţii, Curtea constată că textele criticate încalcă cerinţele art. 1 alin. (5) din Constituţie privind claritatea, precizia şi previzibilitatea legii. 48. De asemenea, Curtea reţine că legea nu descrie cu precizie mecanismul implicării prefectului în procedura prevăzută de articolul unic pct. 2, nefiind clară articularea dintre prevederile articolului unic pct. 1, pe de o parte, şi cele ale articolului unic pct. 2. Din moment ce potrivit articolului unic pct. 1 din lege, prefectul validează, la propunerea comisiei de validare, mandatele noilor consilieri locali, este neclar de ce mai este nevoie de mecanismul prevăzut de articolul unic pct. 2. 49. Curtea constată că este întemeiată critica Preşedintelui României cu privire la necorelarea dintre noile prevederi legale şi cele ale art. 55 şi 55^1 din Legea nr. 215/2001 (care prevăd situaţiile în care consiliul local se dizolvă de drept şi procedura de reconstituire a acestuia) prin raportare la art. 1 alin. (5) în componenta sa privind calitatea legii. Cu alte cuvinte, din moment ce legea reglementează sancţiuni legale în situaţia în care numărul consilierilor locali se reduce sub jumătate plus unu şi nu se poate completa prin supleanţi, noile prevederi le golesc de conţinut pe cele existente, în sensul că acreditează teza funcţionării consiliului local, chiar dacă acesta se află în situaţia dizolvării de drept, creând, astfel, confuzie cu privire la prioritatea aplicării lor. În dorinţa de a soluţiona anumite probleme apărute în procesul de aplicare a legii, legiuitorul a adoptat prevederile legale criticate pe care le-a considerat potrivite, însă acestea riscă să genereze alte probleme de aplicare în practică. Or, legea, care este un act cu aplicare generală, trebuie să reglementeze raporturile juridice întro manieră optimă, care să ajute la soluţionarea a cât mai multor situaţii, fără a genera probleme suplimentare. Prin urmare, Curtea reţine că prevederile articolului unic pct. 2 şi 3 conţin norme de procedură care sunt de strictă interpretare, dar gradul de imprecizie al acestora împiedică aplicarea lor în practică, ceea ce este contrar art. 1 alin. (5) din Constituţie. 50. În ceea ce priveşte celelalte critici ale Preşedintelui României care se referă la eventuale neconcordanţe dintre prevederile legale atacate şi alte prevederi legale ce fac parte din alte acte normative, Curtea reaminteşte jurisprudenţa sa, conform căreia, potrivit art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, aceasta se pronunţă numai asupra constituţionalităţii actelor cu privire la care a fost sesizată, fără a putea modifica sau completa prevederile supuse controlului. Prin urmare, nu intră în sfera de competenţă a Curţii Constituţionale examinarea unor texte de lege în vederea modificării şi completării acestora în scopul corelării lor, ci în competenţa exclusivă a Parlamentului, întrucât, potrivit art. 61 din Legea fundamentală, acesta este unica autoritate legiuitoare a ţării (a se vedea Decizia nr. 491 din 19 aprilie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 513 din 20 iulie 2011, şi Decizia nr. 733 din 10 iulie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 631 din 3 septembrie 2012). 51. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Admite obiecţia de neconstituţionalitate formulată şi constată că dispoziţiile Legii pentru modificarea şi completarea Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 sunt neconstituţionale. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi prim-ministrului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 7 februarie 2018. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent, Fabian Niculae ----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
