Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────┬──────────────────────┐
│Marian Enache │- preşedinte │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Mihaela │- judecător │
│Ciochină │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Cristian │- judecător │
│Deliorga │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Dimitrie-Bogdan│- judecător │
│Licu │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Laura-Iuliana │- judecător │
│Scântei │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Mihaela Senia │- │
│Costinescu │magistrat-asistent-şef│
└───────────────┴──────────────────────┘
1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 10/2022 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 346/2004 privind stimularea înfiinţării şi dezvoltării întreprinderilor mici şi mijlocii, obiecţie formulată de Preşedintele României, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie şi al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale. 2. Cu Adresa nr. CP1/1.110 din 11 iulie 2022, Preşedintele României a trimis Curţii Constituţionale sesizarea de neconstituţionalitate formulată, care a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 5.715 din 11 iulie 2022 şi constituie obiectul Dosarului nr. 1.785A/2022. 3. În motivarea sesizării de neconstituţionalitate, autorul susţine că, prin conţinutul său normativ, legea dedusă controlului de constituţionalitate contravine dispoziţiilor art. 1 alin. (5), ale art. 61, ale art. 69 alin. (2), ale art. 74 alin. (1) şi ale art. 147 alin. (4) din Constituţie. 4. Autorul arată că, prin articolul unic pct. 1 şi 2 din legea criticată, Parlamentul a aprobat Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 10/2022, în sensul includerii obligaţiei deputaţilor şi senatorilor de a supune propunerile legislative cu impact asupra mediului de afaceri analizei Grupului pentru evaluarea impactului economic al actelor normative asupra întreprinderilor mici şi mijlocii, înainte de transmiterea spre avizare, şi al stabilirii obligaţiei iniţiatorului actului normativ „de a prelua“ propunerile rezultate în urma consultărilor care au stat la baza raportului privind Testul IMM; în cazul nepreluării propunerilor, s-a instituit pentru iniţiatorul actului normativ obligaţia de a justifica acest lucru printr-o notă publicată pe site-ul propriu. Din analiza conţinutului normelor menţionate, prin utilizarea sintagmei „inclusiv propunerile legislative ale deputaţilor şi senatorilor“ în cuprinsul art. 9 alin. (2) din Legea nr. 346/2004, pe de-o parte, şi prin referirea în mod generic, fără a se distinge cu privire la sfera noţiunii de „iniţiator“ în cuprinsul art. 9^1 alin. (4^2) din aceeaşi lege, pe de altă parte, rezultă că deputaţii şi senatorii vor fi obligaţi să preia în propunerile lor legislative propunerile rezultate în urma consultărilor care au stat la baza întocmirii raportului privind aplicarea Testului IMM. Autorul obiecţiei de neconstituţionalitate consideră că această soluţie legislativă contravine regimului constituţional al mandatului reprezentativ al deputaţilor şi senatorilor, astfel cum este acesta stabilit în art. 69 din Constituţie, întrucât impune preluarea de către deputaţi şi senatori, atunci când iniţiază o propunere legislativă, a unor soluţii prestabilite. 5. Preşedintele României susţine că, potrivit art. 69 din Constituţie, în exercitarea mandatului, deputaţii şi senatorii sunt în serviciul poporului şi orice mandat imperativ este nul. Aceste aspecte constituie fundamentul juridic al mandatului reprezentativ. Textul constituţional constituie cheia principală în interpretarea raporturilor constituţionale dintre parlamentar, pe de-o parte, şi alegătorii lui, partidele sau formaţiunile politice care au susţinut respectiva candidatură şi Camera din care face parte parlamentarul, pe de altă parte. Teoria mandatului reprezentativ se bazează pe concepţia suveranităţii naţionale, în care puterea emană de la naţiune, care exprimă o voinţă distinctă de suma voinţelor individuale. Mandatul reprezentativ se exercită independent de alegători sau de categorii sau grupuri sociale; acestea nu pot da ordine, instrucţiuni sau directive şi nici nu îi pot revoca pe aleşi. Astfel, legătura parlamentarului cu alegătorii pe durata mandatului este una politică, nu una juridică. Altfel spus, mandatul reprezentativ implică un grad de autonomie pe care îl au aleşii, din momentul exercitării mandatului parlamentar. Această autonomie se manifestă atât în privinţa iniţiativei legislative, potrivit art. 74 alin. (1) din Constituţie, cât şi în activitatea politică a deputaţilor şi senatorilor, în raport cu formaţiunile politice pe ale căror liste au candidat. Consecinţa juridică a mandatului reprezentativ este aceea că, sub aspectul conţinutului mandatului parlamentar şi în exercitarea acestuia, membrii Parlamentului reprezintă poporul şi, în temeiul art. 2 din Constituţie, exercită, în numele acestuia, suveranitatea naţională. Ca expresie a voinţei generale, mandatul parlamentarului se integrează în puterea legiuitoare, organ constituţional colectiv, însă exercitarea sa se realizează individual în cadrul Camerei din care parlamentarul face parte. Cu alte cuvinte, întrucât voinţa generală se realizează la nivelul Parlamentului, acesta, în ansamblul său, are un mandat ce rezultă din modul de exercitare şi realizare a mandatului fiecărui parlamentar, care are ca trăsături izvorâte din art. 61, art. 69 alin. (2) şi art. 72 din Constituţie: generalitatea, independenţa, irevocabilitatea şi protecţia constituţională. 6. În condiţiile în care cele două puncte ale articolului unic folosesc formulări imperative, precum „vor fi supuse“, respectiv „preiau“, acestea prescriu conduita de urmat a deputaţilor şi senatorilor atunci când formulează propuneri legislative cu impact asupra mediului de afaceri, astfel că modificările aduse de Parlament prin legea criticată aduc atingere art. 61 şi art. 69 alin. (2) din Constituţie. 7. De asemenea, autorul sesizării susţine că nerespectarea obligaţiei de a justifica nepreluarea tuturor propunerilor Grupului pentru evaluarea impactului economic al actelor normative asupra întreprinderilor mici şi mijlocii nici nu ar putea atrage răspunderea senatorului ori deputatului pentru modul în care îşi exercită mandatul parlamentar. 8. Prin raportare la conţinutul normelor criticate, Preşedintele României consideră că pct. 1 şi 2 ale articolului unic din legea supusă controlului de constituţionalitate nu îndeplinesc cerinţele de claritate şi previzibilitate a legii, contrar art. 1 alin. (5) din Constituţie în componenta sa referitoare la calitatea legii, aşa cum acestea au fost dezvoltate într-o amplă jurisprudenţă a Curţii Constituţionale. 9. O primă neclaritate rezultă din lipsa corelării normelor propuse cu ansamblul reglementărilor existente. Astfel, referitor la necesitatea creării unui cadru favorabil înfiinţării şi dezvoltării întreprinderilor mici şi mijlocii, capitolul II din Legea nr. 346/2004 prevede la art. 9 alin. (1) că: „Ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, autorităţile administraţiei publice locale şi camerele de comerţ şi industrie, în cadrul competenţei lor, au obligaţia să elaboreze politici şi să asigure măsuri şi acţiuni menite să contribuie la protecţia întreprinderilor mici şi mijlocii în raporturile lor cu statul, în special prin simplificarea procedurilor administrative şi prin prevenirea creşterii nejustificate a costurilor legate de conformarea acestora faţă de reglementările în vigoare“. Aşadar, deşi sfera stabilită de acest articol vizează administraţia centrală şi locală, respectiv camerele de comerţ şi industrie, pct. 1 al articolului unic din legea supusă controlului de constituţionalitate face referire şi la „propunerile legislative ale deputaţilor şi senatorilor“, iar pct. 2 al articolului unic foloseşte sintagma „iniţiatorul actului normativ“. Pe de o parte, într-o interpretare sistematică, se înţelege că în sfera iniţiatorilor sunt cuprinşi şi deputaţii şi senatorii, aceştia având obligaţia de a prelua propunerile rezultate în urma consultărilor care au stat la baza întocmirii raportului privind aplicarea Testului IMM, având ca scop finalizarea proiectului de act normativ. Pe de altă parte, având în vedere că sfera autorităţilor vizate de acest mecanism nu este modificată, s-ar putea interpreta că articolul unic pct. 2 din legea criticată s-ar aplica doar acestor autorităţi, nu şi parlamentarilor. În concluzie, prin modul deficitar de redactare, este neclară sfera iniţiatorilor cărora le incumbă obligaţia prevăzută de art. 9^1 alin. (4^2) din Legea nr. 346/2004, astfel cum acesta a fost modificat şi completat prin legea dedusă controlului de constituţionalitate. 10. O a doua neclaritate rezultă din însuşi modul de formulare a modificărilor şi completărilor prevăzute de pct. 2 al articolului unic din legea supusă controlului de constituţionalitate. Astfel, deşi legiuitorul a folosit în prima teză o formulare imperativă, utilizând sintagma „preia“, în teza a doua se instituie o obligaţie în sarcina iniţiatorului, în ipoteza nepreluării tuturor propunerilor formulate în cadrul consultărilor, respectiv de a justifica acest lucru printr-o notă publicată pe site-ul propriu. În cazul în care obligaţia incumbă deputaţilor sau senatorilor care îşi exercită dreptul constituţional de iniţiativă legislativă, este neclar cum anume se va materializa obligaţia de publicare a notei justificative şi dacă aceasta se referă la publicarea pe pagina de internet a Camerei din care face parte membrul Parlamentului sau pe paginile celor două Camere. 11. Raportând cele prezentate la jurisprudenţa Curţii Constituţionale, autorul sesizării apreciază că normele criticate sunt lipsite de claritate, precizie şi previzibilitate, contrar art. 1 alin. (5) din Constituţie în dimensiunea sa referitoare la calitatea legii. 12. Preşedintele României subliniază că iniţiativa legislativă este prima etapă în procedura de elaborare a legilor, ce include şi etapa de avizare a proiectelor de legi anterior sesizării Parlamentului, în conformitate cu Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Din perspectiva naturii juridice a Testului IMM, autorul sesizării apreciază că acesta reprezintă o evaluare preliminară a impactului unei reglementări care are relevanţă pentru domeniul întreprinderilor mici şi mijlocii, realizată de iniţiator pentru asigurarea unui mediu favorabil iniţierii şi dezvoltării afacerilor, în conformitate cu art. 9^1 din Legea nr. 346/2004. Evaluarea preliminară a impactului noilor reglementări este prevăzută ca etapă distinctă în art. 7 din Legea nr. 24/2000, care, la alin. (6), stabileşte că „Aplicarea dispoziţiilor alin. (1)-(5) nu este obligatorie în cazul iniţiativelor legislative ale deputaţilor şi senatorilor, precum şi al celor bazate pe iniţiativa cetăţenilor“. Aşadar, în cazul iniţiativelor legislative ale parlamentarilor, etapa evaluării preliminare a impactului noilor reglementări nu este obligatorie. Or, din analiza conţinutului normativ al pct. 1 şi 2 ale articolului unic nu rezultă cu claritate dacă includerea deputaţilor şi senatorilor în sfera de aplicare a normelor amintite are semnificaţia unei derogări de la art. 7 alin. (6) din Legea nr. 24/2000, aspect ce va genera confuzie în aplicare şi chiar refuzul înregistrării unor propuneri legislative pentru neparcurgerea acestei etape. 13. În continuare, Preşedintele României arată că evaluarea preliminară a impactului realizată de deputaţi şi senatori, prin aplicarea Testului IMM, apare ca o etapă preliminară procedurii de avizare. Cu toate acestea, ulterior realizării Testului IMM, deputaţii şi senatorii sunt obligaţi să transmită Grupului pentru evaluarea impactului economic al actelor normative asupra întreprinderilor mici şi mijlocii, spre analiză, propunerile lor legislative. Acesta este un organism consultativ, fără personalitate juridică, ce funcţionează sub coordonarea Ministerului Antreprenoriatului şi Turismului. Potrivit art. 9 alin. (4) din Legea nr. 346/2004, acest grup analizează raportul privind aplicarea Testului IMM şi emite un aviz consultativ cu privire la oportunitatea aprobării proiectului de act normativ evaluat, aviz consultativ care se va transmite deputatului sau senatorului. Rezultă, aşadar, că supunerea de către parlamentari a proiectelor de acte normative cu impact asupra mediului de afaceri „analizei“ acestei structuri consultative reprezintă tot o procedură de avizare, creându-se o confuzie suplimentară cu privire la momentul în care aceasta intervine, respectiv „înainte de a fi transmise spre avizare“. Aşa fiind, în cazul propunerilor legislative iniţiate de deputaţi sau senatori, autorul consideră că este neclar momentul la care au loc aplicarea Testului IMM şi supunerea spre avizarea Grupului pentru evaluarea impactului economic al actelor normative asupra întreprinderilor mici şi mijlocii, prin raportare la normele de tehnică legislativă, la regulamentele celor două Camere ale Parlamentului, respectiv la Legea nr. 96/2006 privind statutul deputaţilor şi al senatorilor. Pentru aceste motive, consideră că normele criticate sunt contrare art. 1 alin. (5) şi art. 74 alin. (1) din Constituţie. 14. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a comunica punctele lor de vedere. 15. Guvernul, prin Adresa nr. 5/5.317/2022, a transmis punctul său de vedere cu privire la obiecţia de neconstituţionalitate. În ceea ce priveşte critica referitoare la încălcarea art. 69 alin. (2) din Constituţie invocă jurisprudenţa Curţii Constituţionale şi arată că semnificaţia acestui text constituţional a fost stabilită de către instanţa de contencios constituţional în sensul că deputatul/senatorul, din punct de vedere juridic, nu are nicio răspundere juridică faţă de alegătorii din circumscripţia care l-a ales şi nici faţă de partidul pe lista căruia a candidat. Raporturile sale cu alegătorii şi partidul sunt raporturi morale, politice, dar nu juridice. Cu privire la respectarea unor obligaţii impuse de lege deputaţilor şi senatorilor, invocă Decizia nr. 678 din 29 septembrie 2020, în care Curtea Constituţională a statuat că „exigenţele statului de drept sunt cele care impun ca toate autorităţile statului (inclusiv Parlamentul şi parlamentarii) să respecte prevederile/obligaţiile stabilite de actele normative adoptate, aspect care nu vizează problema naturii mandatului (reprezentativ/imperativ)“. 16. În ceea priveşte critica privind neclaritatea unor modificări propuse la pct. 1 şi 2 ale articolului unic din legea supusă controlului de neconstituţionalitate, Guvernul apreciază că între textele criticate există mai multe necorelări. Articolul unic pct. 1 impune senatorilor şi deputaţilor să supună propunerile legislative analizei Grupului pentru evaluarea impactului economic al actelor normative asupra întreprinderilor mici şi mijlocii, însă art. 9 alin. (1) din Legea nr. 346/2004 nu enumeră Parlamentul printre autorităţile cu obligaţii în acest sens. Aceleaşi dispoziţii prevăd că propunerile legislative ale deputaţilor vor fi supuse, înainte de a fi transmise spre avizare, analizei Grupului pentru evaluarea impactului economic al actelor normative asupra întreprinderilor mici şi mijlocii, or, potrivit art. 9 alin. (4) din Legea nr. 346/2004, rezultă că Grupul pentru evaluarea impactului economic al actelor normative asupra întreprinderilor mici şi mijlocii emite şi el un aviz, consultarea acestuia constituindu-se tot într-o procedură de avizare. Mai mult, întrucât prevederile art. 7 alin. (6) din Legea nr. 24/2000 stabilesc că dispoziţiile privind evaluarea preliminară a impactului iniţiativelor legislative nu sunt obligatorii pentru senatori şi deputaţi, rezultă o necorelare cu această prevedere, nefiind clar dacă este obligatorie sau opţională consultarea Grupului. Guvernul invocă jurisprudenţa Curţii Constituţionale cu privire la existenţa unor soluţii legislative contradictorii şi susţine că legea criticată încalcă principiul securităţii juridice, ca urmare a lipsei dc claritate şi previzibilitate a normelor, principiu care constituie o dimensiune fundamentală a statului de drept, astfel cum este consacrat în mod expres prin dispoziţiile art. 1 alin. (3), cu raportare la dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie. 17. Guvernul mai arată că „necorelarea prevederilor mai sus citate creează incertitudine cu privire la derularea procedurii legislative şi cu privire la obligaţia, respectiv opţiunea de efectuare a Testului IMM în privinţa propunerilor legislative“, iar „neclaritatea prevederilor articolului unic pct. 2 din legea supusă controlului de constituţionalitate face dificil de îndeplinit obligaţia de publicare a notei privind justificarea nepreluării propunerilor formulate în cadrul consultărilor din moment ce sintagma site-ul propriu al iniţiatorului nu permite identificarea clară a locului menţionat“. 18. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctul lor de vedere cu privire la obiecţia de neconstituţionalitate. CURTEA, examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 19. Obiectul controlului de constituţionalitate îl reprezintă Legea privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 10/2022 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 346/2004 privind stimularea înfiinţării şi dezvoltării întreprinderilor mici şi mijlocii, care are următorul conţinut: „Articol unic. - Se aprobă Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 10 din 16 februarie 2022 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 346/2004 privind stimularea înfiinţării şi dezvoltării întreprinderilor mici şi mijlocii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 162 din 17 februarie 2022, cu următoarele modificări şi completări: 1. La articolul unic, înaintea punctului 1 se introduce un nou punct, cu următorul cuprins: " La articolul 9, alineatul (2) se modifică şi va avea următorul cuprins: (2) Principalele proiecte de acte normative, inclusiv propunerile legislative ale deputaţilor şi senatorilor, cu impact asupra mediului de afaceri vor fi supuse de iniţiatori, înainte de a fi transmise spre avizare, analizei Grupului pentru evaluarea impactului economic al actelor normative asupra întreprinderilor mici şi mijlocii." 2. La articolul unic punctul 5, alineatul (4^2) al articolului 9^1 se va modifica şi va avea următorul cuprins: "(4^2) Iniţiatorul actului normativ preia propunerile rezultate în urma consultărilor care au stat la baza întocmirii raportului privind aplicarea Testului IMM, având ca scop finalizarea proiectului de act normativ. În cazul în care nu vor fi preluate toate propunerile formulate în cadrul consultărilor, iniţiatorul actului normativ are obligaţia de a justifica acest lucru printr-o notă publicată pe site-ul propriu." 20. Autorul sesizării susţine că dispoziţiile criticate contravin prevederilor art. 1 alin. (5) referitor la principiul legalităţii, ale art. 61 privind rolul şi structura Parlamentului, ale art. 69 alin. (2) referitor la mandatul reprezentativ, ale art. 74 alin. (1) privind titularii iniţiativei legislative şi ale art. 147 alin. (4) din Constituţie care stabilesc efectele deciziilor Curţii Constituţionale. 21. În vederea soluţionării prezentei obiecţii de neconstituţionalitate, Curtea va proceda la verificarea îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate a acesteia, prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie şi de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, sub aspectul titularului dreptului de sesizare, al termenului în care acesta este îndrituit să sesizeze instanţa constituţională, precum şi al obiectului controlului de constituţionalitate. În jurisprudenţa sa, Curtea a statuat că primele două condiţii se referă la regularitatea sesizării instanţei constituţionale din perspectiva legalei sale sesizări, iar cea de-a treia vizează stabilirea sferei sale de competenţă, astfel încât urmează a fi cercetate în ordinea menţionată, constatarea neîndeplinirii uneia având efecte dirimante şi făcând inutilă analiza celorlalte condiţii (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 334 din 10 mai 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 455 din 31 mai 2018, paragraful 27, sau Decizia nr. 385 din 5 iunie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 488 din 13 iunie 2018, paragraful 32). 22. Referitor la titularul dreptului de sesizare, prezenta obiecţie de neconstituţionalitate a fost formulată de Preşedintele României, care, în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie şi al art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, are dreptul de a sesiza Curtea Constituţională pentru exercitarea controlului de constituţionalitate a priori, fiind, aşadar, îndeplinită această primă condiţie de admisibilitate. Cu privire la termenul în care poate fi sesizată instanţa de control constituţional şi la obiectul controlului de constituţionalitate, Curtea constată că legea supusă controlului a fost adoptată, în procedură de urgenţă, de Camera Deputaţilor, Cameră decizională, în data de 21 iunie 2022, a fost depusă, în aceeaşi zi, la secretarul general pentru exercitarea dreptului de sesizare cu privire la neconstituţionalitatea legii şi apoi trimisă spre promulgare, în data de 23 iunie 2022. Prezenta sesizare a fost înregistrată la Curtea Constituţională în data de 11 iulie 2022. Într-o atare situaţie, luând act de faptul că sesizarea de neconstituţionalitate a fost formulată în termenul de 20 de zile, prevăzut de art. 77 alin. (1) teza a doua din Constituţie, şi că legea nu a fost promulgată de Preşedintele României, Curtea constată că obiecţia de neconstituţionalitate este admisibilă sub aspectul respectării celor două condiţii. În vederea analizării admisibilităţii prezentei sesizări cu privire la cel de-al treilea aspect de admisibilitate - obiectul controlului de constituţionalitate, respectiv stabilirea sferei de competenţă a Curţii cu privire la legea dedusă controlului, este necesară analiza criticilor formulate de autorii sesizării. Analizând temeiurile constituţionale invocate în susţinerea sesizării de neconstituţionalitate, precum şi motivarea obiecţiei formulate, Curtea observă că obiectul criticilor îl constituie conţinutul normativ al legii. 23. Aşadar, nefiind incident un fine de neprimire a sesizării formulate de Preşedintele României, Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 1, 10, 15, 16 şi 18 din Legea nr. 47/1992, să se pronunţe asupra constituţionalităţii prevederilor legale criticate. 24. Analizând cadrul normativ în vigoare, Curtea reţine că prin Legea nr. 346/2004 privind stimularea înfiinţării şi dezvoltării întreprinderilor mici şi mijlocii, în scopul creării unui cadru favorabil înfiinţării şi dezvoltării întreprinderilor mici şi mijlocii, au fost reglementate, în capitolul II - „Crearea unui cadru favorabil înfiinţării şi dezvoltării întreprinderilor mici şi mijlocii“, la secţiunea 1, proceduri administrative privind elaborarea de politici şi asigurarea de măsuri şi acţiuni menite să contribuie la protecţia întreprinderilor mici şi mijlocii în raporturile lor cu statul. Astfel, potrivit art. 9^1 alin. (1), (2) şi (3), pentru asigurarea unui mediu favorabil iniţierii şi dezvoltării afacerilor, în procesul de elaborare a actelor normative care au impact asupra întreprinderilor mici şi mijlocii, iniţiatorii vor respecta principiul „Gândiţi mai întâi la scară mică“ (care presupune ca iniţiatorii actelor normative să evalueze efectele introducerii noii reglementări, mai întâi şi cu precădere, asupra activităţii întreprinderilor mici şi mijlocii), precum şi principiul „numărului constant“ (care condiţionează introducerea unor noi sarcini administrative - obligaţii de raportare sau de conformare - pentru întreprinderi mici şi mijlocii de eliminarea simultană a unor sarcini deja existente). Evaluarea sistematică a impactului proiectelor de acte normative se face de către iniţiatorul actului normativ prin aplicarea Testului IMM. Iniţiatorul efectuează testul IMM înainte de demararea procesului de avizare a acestuia [art. 9^1 alin. (4)]. 25. Reglementarea mai prevede în sarcina iniţiatorului actului normativ obligaţia de a ţine cont de propunerile rezultate în urma consultărilor care au stat la baza aplicării Testului IMM, în vederea finalizării proiectului de act normativ [art. 9^1 alin. (4^2)]. În acest sens, stabileşte că „este obligatorie consultarea organizaţiilor reprezentative ale întreprinderilor mici şi mijlocii privind conţinutul proiectelor de acte normative, al analizelor de impact şi a Testului IMM, cu valorificarea în mod corespunzător a propunerilor acestora sau motivarea nevalorificării poziţiei lor, documente ce vor însoţi proiectul de act normativ până la adoptare“ [art. 9^1 alin. (5)]. În urma evaluării sistematice a impactului proiectului de act normativ prin aplicarea Testului IMM, iniţiatorul actului normativ elaborează „raportul privind aplicarea Testului IMM“ care „conţine, în mod obligatoriu, o rubrică cu sarcinile administrative introduse pentru întreprinderile mici şi mijlocii, precum şi cu cele eliminate. În elaborarea actului normativ cu impact asupra întreprinderilor mici şi mijlocii, iniţiatorul se va asigura de respectarea principiului numărului constant, respectiv, în cazul introducerii unei sarcini administrative, va elimina obligatoriu cel puţin o alta existentă“ [art. 9 alin. (3^1)]. 26. În continuare, potrivit art. 9 alin. (2) din actul normativ se prevede că „Principalele proiecte de acte normative cu impact asupra mediului de afaceri vor fi supuse de iniţiatori, înainte de a fi transmise spre avizare, analizei Grupului pentru evaluarea impactului economic al actelor normative asupra întreprinderilor mici şi mijlocii“. Acest grup „este un organism consultativ, fără personalitate juridică, care se înfiinţează şi funcţionează sub coordonarea autorităţii administraţiei publice centrale cu atribuţii în domeniul întreprinderilor mici şi mijlocii. Grupul pentru evaluarea impactului economic al actelor normative asupra întreprinderilor mici şi mijlocii este format din membrii desemnaţi de ministere şi alte autorităţi ale administraţiei publice centrale, camere de comerţ şi industrie, patronate şi organizaţii neguvernamentale de reprezentare a întreprinderilor mici şi mijlocii, cadre universitare, cercetători, economişti şi organizaţii ale mediului asociativ şi sindicate“ [art. 9 alin. (3)]. 27. Legea nr. 346/2004, astfel cum a fost modificată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 10/2022, prevede că „Grupul pentru evaluarea impactului economic al actelor normative asupra întreprinderilor mici şi mijlocii analizează raportul privind aplicarea Testului IMM şi emite un aviz consultativ cu privire la oportunitatea aprobării proiectului de act normativ evaluat, care se trimite iniţiatorului, prin grija autorităţii administraţiei publice centrale cu atribuţii în domeniul întreprinderilor mici şi mijlocii.“ [art. 9 alin. (4)]. 28. În motivarea intervenţiei legislative care a reglementat noua procedură de elaborare a actelor normative cu impact asupra întreprinderilor mici şi mijlocii, Guvernul a invocat faptul că „din cauza întreţinerii şi amplificării fenomenului birocratic legat de finanţarea IMM-urilor se impune găsirea unor soluţii de menţinere a activităţii acestora pentru evitarea creşterii ratei de insolvenţă şi faliment, fapt care poate genera efecte negative asupra economiei româneşti şi implicit angajamentelor asumate de România faţă de Comisia Europeană“. De asemenea, legiuitorul delegat a invocat „obligaţia României, în calitate de stat membru al Uniunii Europene, de a asigura transpunerea şi implementarea corectă şi integrală a acquis-ului european, pentru realizarea obiectivelor prevăzute în Rezoluţia Parlamentului European din 15 septembrie 2016 referitoare la accesul la finanţare al IMM-urilor şi creşterea diversităţii finanţării IMM-urilor în cadrul uniunii pieţelor de capital“, precum şi „angajamentele asumate prin Planul naţional de redresare şi rezilienţă al României care au ca obiectiv crearea unui mediu sustenabil, predictiv şi simplificat pentru derularea activităţii mediului de afaceri, creşterea accesului la finanţare, prin dezvoltarea de instrumente adaptate nevoilor întreprinderilor, respectiv prevederile care privesc reformarea modului de aplicare a Testului IMM şi transparentizarea procesului legislativ, astfel încât să fie în acord cu documente europene în vigoare, cum ar fi: O strategie pentru IMM-uri pentru o Europă sustenabilă şi digitală (2020) şi Small Business Act“. 29. În acest cadru normativ, prin Legea de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 10/2022, Parlamentul vine să completeze dispoziţiile în vigoare sub două aspecte: (i) în cuprinsul dispoziţiilor art. 9 alin. (2) din Legea nr. 346/2004, astfel cum au fost modificate prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 10/2022, este introdusă sintagma „inclusiv propunerile legislative ale deputaţilor şi senatorilor“ cu privire la obligaţia iniţiatorilor de acte normative cu impact asupra mediului de afaceri de a le supune analizei Grupului pentru evaluarea impactului economic al actelor normative asupra întreprinderilor mici şi mijlocii şi (ii) noua reglementare modifică art. 9^1 alin. (4^2), în sensul stabilirii obligaţiei iniţiatorului actului normativ de a prelua propunerile rezultate în urma consultărilor care au stat la baza întocmirii raportului privind aplicarea Testului IMM, având ca scop finalizarea proiectului de act normativ. De asemenea, teza finală a acestei norme prevede că, „în cazul în care nu vor fi preluate toate propunerile formulate în cadrul consultărilor, iniţiatorul actului normativ are obligaţia de a justifica acest lucru printr-o notă publicată pe site-ul propriu“. 30. Conţinutul normativ pe care îl dobândeşte art. 9 alin. (2), respectiv art. 9^1 alin. (4^2) din Legea nr. 346/2004 ca urmare a modificării prin Legea de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 10/2022, are, în opinia autorului sesizării de neconstituţionalitate, semnificaţia unei derogări de la art. 7 alin. (6) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, „aspect ce va genera confuzie în aplicare şi chiar refuzul înregistrării unor propuneri legislative pentru neparcurgerea acestei etape“, şi „contravine regimului constituţional al mandatului reprezentativ al deputaţilor şi senatorilor, astfel cum este acesta stabilit în art. 69 din Constituţie, întrucât impune preluarea de către deputaţi şi senatori, atunci când iniţiază o propunere legislativă, a unor soluţii prestabilite“. De asemenea, autorul mai susţine că prin sintagma „înainte de a fi transmise spre avizare“ cu referire la obligaţia parlamentarilor de a supune proiectele de acte normative cu impact asupra mediului de afaceri analizei Grupului pentru evaluarea impactului economic al actelor normative asupra întreprinderilor mici şi mijlocii se creează o confuzie suplimentară cu privire la momentul în care intervine avizul acestui organism consultativ. 31. Cu privire la dispoziţiile articolului unic pct. 1, cu referire la art. 9 alin. (2), din legea supusă controlului de constituţionalitate, Curtea observă că, referitor la necesitatea creării unui cadru favorabil înfiinţării şi dezvoltării întreprinderilor mici şi mijlocii, capitolul II din Legea nr. 346/2004, în forma aflată în vigoare, prevede, la art. 9 alin. (1), că „Ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, autorităţile administraţiei publice locale şi camerele de comerţ şi industrie, în cadrul competenţei lor, au obligaţia să elaboreze politici şi să asigure măsuri şi acţiuni menite să contribuie la protecţia întreprinderilor mici şi mijlocii în raporturile lor cu statul, în special prin simplificarea procedurilor administrative şi prin prevenirea creşterii nejustificate a costurilor legate de conformarea acestora faţă de reglementările în vigoare“. Prin coroborare cu dispoziţiile art. 9 alin. (2), în forma aflată în vigoare, care prevăd că proiectele de acte normative cu impact asupra mediului de afaceri vor fi supuse de iniţiatori, înainte de a fi transmise spre avizare, analizei Grupului pentru evaluarea impactului economic al actelor normative asupra întreprinderilor mici şi mijlocii, rezultă că, în prezent, sfera iniţiatorilor de acte normative în domeniul reglementat se circumscrie ministerelor, celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice, autorităţilor administraţiei publice locale, precum şi camerelor de comerţ şi industrie. Analizând normele supuse controlului, Curtea observă că noua reglementare prevede expres că obligaţia de a supune analizei organismului consultativ vizează „inclusiv propunerile legislative ale deputaţilor şi senatorilor“, deci include deputaţii şi senatorii în sfera iniţiatorilor de acte normative din categoria celor reglementate prin Legea nr. 346/2004. 32. Curtea reţine că, potrivit dispoziţiilor Legii nr. 24/2000, în ceea ce priveşte fundamentarea soluţiilor legislative, art. 6 alin. (1) prevede că „Soluţiile pe care le cuprinde trebuie să fie temeinic fundamentate, luându-se în considerare interesul social, politica legislativă a statului român şi cerinţele corelării cu ansamblul reglementărilor interne şi ale armonizării legislaţiei naţionale cu legislaţia comunitară şi cu tratatele internaţionale la care România este parte […]“, în vreme ce art. 6 alin. (4) stabileşte obligaţia ca „Actele normative cu impact asupra domeniilor social, economic şi de mediu, asupra bugetului general consolidat sau asupra legislaţiei în vigoare sunt elaborate pe baza unor documente de politici publice aprobate de Parlament sau de Guvern“. Ca modalitate de fundamentare pentru soluţiile legislative propuse, care este realizată înainte de adoptarea actelor normative, Legea nr. 24/2000 prevede evaluarea preliminară a impactului noilor reglementări, care, în temeiul art. 7 alin. (1), reprezintă un set de activităţi şi proceduri realizate cu scopul de a asigura o fundamentare adecvată a iniţiativelor legislative şi presupune identificarea şi analizarea efectelor economice, sociale, de mediu, legislative şi bugetare pe care le produc reglementările propuse. Evaluarea este realizată de iniţiatorul proiectului de act normativ sau, în cazul unor proiecte de acte normative complexe, de către institute de cercetare ştiinţifică, universităţi, societăţi comerciale sau organizaţii neguvernamentale [art. 7 alin. (4)]. Pentru a facilita elaborarea evaluării preliminare a impactului propunerilor legislative iniţiate de deputaţi şi senatori, precum şi în cazul celor bazate pe iniţiativa cetăţenilor, legea prevede posibilitatea membrilor Parlamentului de a solicita Guvernului asigurarea accesului la datele şi informaţiile necesare realizării acesteia [art. 7 alin. (5)], stabilind totodată că evaluarea preliminară a impactului noilor reglementări nu este obligatorie în cazul iniţiativelor legislative ale deputaţilor şi senatorilor, precum şi al celor bazate pe iniţiativa cetăţenilor [art. 7 alin. (6)]. Cu privire la procedura de avizare a actelor normative, prevederile art. 9 alin. (1) dispun că „În cazurile prevăzute de lege, în faza de elaborare a proiectelor de acte normative iniţiatorul trebuie să solicite avizul autorităţilor interesate în aplicarea acestora, în funcţie de obiectul reglementării“. 33. Totodată, Curtea reţine că cele două Regulamente ale Camerei Deputaţilor şi Senatului reglementează etapele procedurii legislative în cadrul fiecărei camere începând cu înregistrarea proiectului de lege sau a propunerii legislative, continuând cu dezbaterea şi adoptarea acestora de către plenul acelei camere. Astfel, Regulamentul Senatului, aprobat prin Hotărârea Senatului nr. 28 din 24 octombrie 2005, republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 615 din 23 iunie 2022, prevede că Guvernul îşi exercită iniţiativa legislativă prin transmiterea către Senat a proiectului de lege ce intră în competenţa acestuia de adoptare, ca primă Cameră sesizată, iar senatorii, deputaţii şi cetăţenii îşi exercită dreptul la iniţiativă legislativă prin transmiterea către Camera competentă a propunerii legislative, în scopul de a o dezbate şi de a o adopta ca primă Cameră sesizată [art. 92 alin. (3) şi (4)]. Proiectele de lege iniţiate de Guvern şi propunerile legislative iniţiate de senatori, de deputaţi sau de cetăţenii care exercită dreptul la iniţiativă legislativă trebuie să fie însoţite de expunere de motive, să fie redactate în forma proprie unui act normativ, pe articole şi, după caz, pe capitole şi secţiuni [art. 92 alin. (2)]. Totodată, propunerile legislative formulate de senatori şi deputaţi, care implică modificarea bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, trebuie să fie însoţite de dovada solicitării informării Guvernului, înaintată prin preşedintele Senatului, în conformitate cu dispoziţiile art. 111 din Constituţia României, republicată [art. 92 alin. (6)]. Potrivit dispoziţiilor alin. (1) al art. 93 din Regulamentul Senatului, proiectele de lege şi propunerile legislative se supun spre dezbatere şi adoptare Senatului, ca primă Cameră sesizată, în condiţiile prevăzute la art. 75 din Constituţia României, republicată. În cazul propunerilor legislative care sunt depuse la Senat, ca primă Cameră sesizată, acestea se înregistrează şi se ţin în evidenţă. Ele vor intra în procesul legislativ numai după primirea avizelor legale de la Consiliul Legislativ, Guvern, Consiliul Economic şi Social. Proiectele de lege şi propunerile legislative se înaintează Biroului permanent al Senatului, care dispune: a) sesizarea comisiilor permanente competente pentru întocmirea avizelor sau a raportului, stabilind şi termenele de depunere a acestora; b) transmiterea proiectului de lege sau a propunerii legislative Camerei Deputaţilor, în cazul în care o comisie permanentă apreciază că Senatul nu este competent să dezbată şi să adopte proiectul, ca primă Cameră sesizată. În aceste cazuri, avizul Comisiei pentru constituţionalitate este obligatoriu; c) solicitarea avizului Consiliului Legislativ, al Consiliului Economic şi Social şi al altor instituţii sau organisme care, potrivit legii, au competenţa de avizare, dacă acesta nu a fost dat; d) distribuirea către senatori a proiectelor sau propunerilor legislative, a avizului Consiliului Legislativ, al Consiliului Economic şi Social şi al altor instituţii ori organisme care, potrivit legii, au competenţa de avizare, a hotărârii Curţii Constituţionale, în cazurile prevăzute de Constituţie, şi a punctului de vedere al Guvernului, în cazurile cerute de lege, pentru propunerile legislative, stabilind şi termenul de depunere a amendamentelor de către senatori, sub sancţiunea decăderii. Proiectele şi propunerile legislative se trimit, sub semnătura preşedintelui Senatului, spre dezbatere şi avizare, comisiilor permanente competente care continuă procedura legislativă potrivit reglementărilor din regulament. 34. În mod similar, Regulamentul Camerei Deputaţilor, aprobat prin Hotărârea Camerei Deputaţilor nr. 8 din 24 februarie 1994, republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 778 din 12 august 2021, prevede că, în exerciţiul dreptului de iniţiativă legislativă, Guvernul înaintează Camerei proiecte de legi, iar deputaţii, senatorii şi cetăţenii prevăzuţi la art. 74 din Constituţia României, republicată, pot prezenta Camerei Deputaţilor propunerile legislative. Acestea trebuie să fie însoţite de o expunere de motive şi redactate în forma cerută pentru proiectele de legi [art. 92 alin. (1)]. În cazul propunerilor legislative depuse în condiţiile alin. (1), preşedintele Biroului permanent solicită avizul Consiliului Legislativ şi punctul de vedere sau informarea, după caz, a Guvernului, care trebuie depuse în maximum 15 zile de la data solicitării, iar atunci când propunerile legislative implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat, preşedintele Camerei Deputaţilor va solicita în mod obligatoriu o informare din partea Guvernului, în condiţiile art. 111 din Constituţia României, republicată, în acelaşi termen de 15 zile [art. 92 alin. (3) şi (4)]. În cazul în care Consiliul Legislativ sau Guvernul nu transmite, în termen de 15 zile de la solicitare, avizul, punctul de vedere sau informarea, după caz, Biroul permanent va stabili comisia sesizată în fond, comisiile de aviz, termenul de depunere a raportului pentru propunerea legislativă respectivă, trimiţând proiectul pentru dezbatere şi întocmirea raportului. Proiectele de legi ale Guvernului se înaintează Camerei Deputaţilor însoţite de avizul Consiliului Legislativ [art. 92 alin. (10)]. Proiectele de legi, propunerile legislative, precum şi proiectele de hotărâri ale Camerei prevăzute la art. 94 se trimit de îndată de Biroul permanent spre dezbatere şi avizare comisiilor permanente competente, cu respectarea prevederilor art. 92, după caz [art. 95]. 35. Analizând procedura administrativă prevăzută de art. 9 şi art. 9^1 din Legea nr. 346/2004, astfel cum aceasta a fost modificată şi completată prin legea dedusă controlului de constituţionalitate, Curtea reţine că iniţiatorul unui act normativ are obligaţia de a evalua sistematic proiectul de act normativ şi de a întocmi raportul privind aplicarea Testului IMM cu privire la respectivul act normativ, de a publica pe site-ul web propriu rezultatele Testului IMM şi de a transmite actul normativ şi raportul privind aplicarea Testului IMM spre analiza Grupului pentru evaluarea impactului economic al actelor normative asupra întreprinderilor mici şi mijlocii. Grupul are obligaţia de a analiza raportul privind aplicarea Testului IMM şi de a emite un aviz consultativ cu privire la oportunitatea aprobării proiectului de act normativ evaluat, de a trimite avizul iniţiatorului prin grija autorităţii administraţiei publice centrale cu atribuţii în domeniul întreprinderilor mici şi mijlocii. Atât iniţiatorul actului normativ, cât şi autoritatea publică centrală care asigură secretariatul Grupului pentru evaluarea impactului economic al actelor normative asupra întreprinderilor mici şi mijlocii au obligaţia să publice pe site-ul web propriu rezultatele Testului IMM, respectiv avizul Grupului pentru evaluarea impactului economic al actelor normative asupra întreprinderilor mici şi mijlocii, în termen de 30 de zile de la data primirii acestuia. 36. Curtea constată că obligaţia iniţiatorilor proiectelor de acte normative cu impact asupra mediului de afaceri de a întocmi raportul privind aplicarea Testului IMM cu privire la respectivul act normativ se circumscrie obligaţiei prevăzute de art. 6 din Legea nr. 24/2000 de a fundamenta soluţiile legislative cu impact asupra domeniilor social, economic şi de mediu, asupra bugetului general consolidat sau asupra legislaţiei în vigoare. Mai mult, această obligaţie corespunde evaluării preliminare a impactului noilor reglementări, prevăzută de art. 7 din Legea nr. 24/2000 ca modalitate de fundamentare pentru soluţiile legislative propuse, care se realizează de iniţiatorul proiectului de act normativ. De asemenea, obligaţia iniţiatorului de a supune proiectele de acte normative analizei Grupului pentru evaluarea impactului economic al actelor normative asupra întreprinderilor mici şi mijlocii se circumscrie tot dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 24/2000. Astfel, după aplicarea Testului IMM şi întocmirea raportului cu privire la evaluarea sistematică a impactului proiectului de act normativ, actul normativ este trimis spre avizare Grupului pentru evaluarea impactului economic al actelor normative asupra întreprinderilor mici şi mijlocii, etape din procedura administrativă corespunzătoare fundamentării soluţiilor legislative şi evaluării preliminare a impactului noilor reglementări. 37. Dispoziţiile criticate vizează, aşadar, procedura de evaluare preliminară a impactului noilor reglementări ale actelor normative, obligatorie, potrivit legii, pentru toţi titularii dreptului de iniţiativă legislativă. Raţiunea unei astfel de soluţii legislative rezidă în domeniul specializat al reglementării, care are un grad sporit de tipicitate, inaccesibil oricărui titular de iniţiativă legislativă. Întrucât un proiect de act normativ cu impact asupra mediului de afaceri trebuie să instituie reguli necesare, suficiente şi posibile care să conducă la o cât mai mare stabilitate şi eficienţă legislativă, soluţiile pe care le cuprinde trebuie să fie temeinic fundamentate pe analize efectuate de persoane cu expertiză în domeniu, în urma unor consultări din care să rezulte soluţiile cele mai adecvate să conducă la scopul urmărit de iniţiator. Tocmai de aceea procesul de elaborare, integrare şi corelare, precum şi cel de monitorizare a diferitelor politici publice necesită proceduri administrative riguroase, menite să faciliteze şi să garanteze adoptarea unui cadru legislativ unitar, coerent şi necesar finalităţii declarate. 38. Curtea reţine opţiunea legiuitorului ca, în realizarea acestui deziderat, să înfiinţeze Grupul pentru evaluarea impactului economic al actelor normative asupra întreprinderilor mici şi mijlocii, din a cărei componenţă fac parte profesionişti şi persoane cu experienţă în domeniu, grup ale cărui evaluări să fundamenteze soluţii legislative utile, adecvate şi corespunzătoare, deci să creeze un cadru favorabil înfiinţării şi dezvoltării întreprinderilor mici şi mijlocii. Legiuitorul stabileşte deopotrivă obligaţia tuturor iniţiatorilor proiectelor de acte normative cu impact asupra mediului de afaceri de a le supune analizei acestui grup, în scopul de a înlătura posibilitatea adoptării de acte normative care să nu răspundă nevoilor mediului de afaceri sau care chiar să îngreuneze activitatea întreprinderilor mici şi mijlocii. 39. Autorul sesizării critică noile soluţii legislative introduse în legea supusă controlului sub aspectul încălcării regimului constituţional al mandatului reprezentativ al deputaţilor şi senatorilor, astfel cum este acesta reglementat prin art. 69 coroborat cu art. 61 din Constituţie, întrucât acestea ar impune preluarea de către deputaţi şi senatori a unor soluţii prestabilite în cadrul propunerilor legislative pe care le iniţiază în domeniul întreprinderilor mici şi mijlocii. 40. Cu privire la dispoziţiile art. 69 din Constituţie care stabilesc că, în exercitarea mandatului, deputaţii şi senatorii sunt în serviciul poporului şi că orice mandat imperativ este nul, Curtea reţine că acestea constituie fundamentul juridic al mandatului reprezentativ. Norma constituţională reprezintă cheia principală în interpretarea raporturilor constituţionale dintre parlamentar, pe de o parte, şi alegătorii lui, partidele sau formaţiunile politice care au susţinut respectiva candidatură şi Camera din care face parte parlamentarul, pe de altă parte (a se vedea Decizia nr. 44 din 8 iulie 1993, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 190 din 10 august 1993). Consecinţa juridică a mandatului reprezentativ este aceea că, sub aspectul conţinutului mandatului parlamentar, în exercitarea acestuia, membrii Parlamentului reprezintă poporul şi, în temeiul art. 2 din Constituţie, exercită, în numele acestuia, suveranitatea naţională. Ca expresie a voinţei generale, mandatul parlamentarului se integrează în puterea legiuitoare, organ constituţional colectiv, însă exercitarea sa se realizează individual în cadrul Camerei din care parlamentarul face parte. Cu alte cuvinte, întrucât voinţa generală se realizează la nivelul Parlamentului, acesta, în ansamblul său, are un mandat ce rezultă din modul de exercitare şi realizare a mandatului fiecărui parlamentar (a se vedea Decizia nr. 150 din 12 martie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 215 din 17 martie 2020, paragraful 106). 41. În exercitarea atribuţiilor constituţionale privind legiferarea, parlamentarii nu sunt subordonaţi niciunei voinţe exterioare (electoratul care l-a ales, partidul al cărui membru este etc.), votând în acord cu propria conştiinţă, şi au obligaţia de a respecta cu bună-credinţă normele constituţionale şi legale, precum şi procedurile parlamentare instituite prin regulamentele celor două Camere. Parlamentarul, deputat sau senator, are la dispoziţie o serie de garanţii procedurale pentru a-şi exercita mandatul în acord cu prevederile constituţionale. Participarea la procedura parlamentară de legiferare presupune posibilitatea de a avea iniţiativă legislativă, de a lua cunoştinţă de proiectul de lege sau propunerea legislativă şi documentele aferente, de a le examina în vederea formulării de amendamente, de a participa activ la dezbateri prin luarea cuvântului şi, în final, de a exprima un vot cu privire la actul normativ. Aşadar, exercitarea mandatului reprezentativ, în serviciul poporului, implică participarea la o serie de activităţi inerente procedurii de legiferare, documentarea parlamentarului în privinţa materiei supuse reglementării, formularea unei opinii cu privire la iniţiativa legislativă supusă dezbaterii, menită să asigure adoptarea unei decizii în cunoştinţă de cauză, corespunzătoare interesului general al societăţii la momentul legiferării. Prin urmare, votul final pe care un membru al Parlamentului îl dă asupra actului normativ nu reprezintă altceva decât rezultatul acestei activităţi prealabile, desfăşurate în condiţiile prevăzute de legi şi regulamente. Aşa fiind, Curtea constată că principiul mandatului reprezentativ pune accent pe legătura politică a parlamentarului cu electoratul său, respectiv pe independenţa sa în exercitarea mandatului în raport cu o voinţă exterioară, şi pe votul său în acord cu propria conştiinţă. 42. Analizând aceste concluzii prin raportare la cauza dedusă judecăţii, Curtea reţine că instituirea unui nou criteriu de evaluare a impactului şi de fundamentare a unei propuneri legislative a deputaţilor şi senatorilor în cadrul unei proceduri administrative privind elaborarea actelor normative care vizează activitatea întreprinderilor mici şi mijlocii, cu obligaţiile care revin iniţiatorilor unor astfel de acte normative, nu este de natură a afecta principiul constituţional al mandatului reprezentativ. Stabilirea unor exigenţe de calitate a conţinutului actelor normative pe care le iniţiază deputaţii şi senatorii are rolul de a forma o conduită responsabilă în procesul de elaborare a propunerilor legislative şi atentă la efectele juridice pe care soluţiile legislative le vor avea. Parlamentarii pot exercita dreptul de iniţiativă legislativă, care, chiar dacă are o consacrare constituţională, nu dobândeşte caracter absolut prin alăturarea cu principiul mandatului reprezentativ. Fundamentat pe legătura politică a parlamentarului cu alegătorii, mandatul reprezentativ nu îi conferă acestuia o libertate absolută, mai presus de normele constituţionale, legale şi regulamentare. Mai mult, fiind menit să asigure independenţa sa în exercitarea mandatului, acest principiu nu poate fi invocat pentru a justifica o activitate a parlamentarului dincolo de rigorile impuse de tehnica legislativă privind adoptarea unui act normativ, cu precădere respectarea criteriilor de calitate ale conţinutului, în special sub aspectul reglementării unui interes public general. Or, aşa cum s-a arătat în prealabil, legiuitorul îşi întemeiază reglementarea noilor condiţii procedurale privind elaborarea actelor normative pe necesitatea creării unui mediu sustenabil, predictiv şi simplificat pentru derularea activităţii mediului de afaceri, finalitate care presupune evaluări preliminare specializate ale impactului actelor normative şi care răspunde unui interes public general, economic şi social. 43. Cu privire la respectarea de către deputaţi şi senatori a unor obligaţii impuse de lege, Curtea a statuat în Decizia nr. 678 din 29 septembrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 946 din 15 octombrie 2020, paragraful 121, că „exigenţele statului de drept sunt cele care impun ca toate autorităţile statului (inclusiv Parlamentul şi parlamentarii) să respecte prevederile/obligaţiile stabilite de actele normative adoptate, aspect care nu vizează problema naturii mandatului (reprezentativ/imperativ). O abordare contrară ar duce la concluzia inacceptabilă şi iraţională că mandatul reprezentativ ar excepta Parlamentul şi parlamentarii de la obligaţia de respectare a legilor, prevăzută de art. 1 alin. (5) din Constituţie“. 44. Pentru aceste argumente, Curtea nu poate reţine incidenţa în cauză a principiului mandatului reprezentativ, astfel că va respinge ca neîntemeiată critica fundamentată pe dispoziţiile art. 61 şi 69 din Constituţie. 45. În fine, în ceea ce priveşte critica privind neclaritatea modificărilor propuse la pct. 1 şi 2 ale articolului unic din legea supusă controlului de neconstituţionalitate, în sensul că iniţiatorii de proiecte de acte normative cu impact asupra mediului de afaceri nou-introduşi - deputaţi şi senatori - au obligaţia de a le supune analizei Grupului pentru evaluarea impactului economic al actelor normative asupra întreprinderilor mici şi mijlocii „înainte de a fi transmise spre avizare“ creează confuzie cu privire la momentul în care această obligaţie intervine, Curtea reţine modul defectuos de redactare a textului de lege criticat prin raportare atât la ansamblul procedurii administrative prevăzute de Legea nr. 346/2004, cât şi la procedura legislativă parlamentară consacrată în regulamentele parlamentare menţionate anterior. Astfel, în condiţiile în care dispoziţiile art. 9 alin. (2) din Legea nr. 346/2004 vizează procedura de evaluare preliminară a impactului noilor reglementări, reglementarea obligaţiei de a solicita analiza Grupului pentru evaluarea impactului economic al actelor normative asupra întreprinderilor mici şi mijlocii „înainte ca actul normativ să fie transmis spre avizare“ are sens şi aplicabilitate în măsura în care această analiză vizează actele normative iniţiate de ministere, de celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, de autorităţi ale administraţiei publice locale sau camere de comerţ şi industrie. Într-o atare ipoteză sunt aplicabile dispoziţiile art. 15-17 referitoare la procedura de elaborare şi consultare a proiectelor de acte normative din Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 561/2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 319 din 14 mai 2009, precum şi cele ale Hotărârii Guvernului nr. 443/2022 pentru aprobarea conţinutului instrumentului de prezentare şi motivare, a structurii raportului privind implementarea actelor normative, a instrucţiunilor metodologice pentru realizarea evaluării impactului, precum şi pentru înfiinţarea Consiliului consultativ pentru evaluarea impactului actelor normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 333 din 5 aprilie 2022. Numai după parcurgerea acestei etape, potrivit art. 17 din regulamentul menţionat, autoritatea publică iniţiatoare are obligaţia de a transmite proiectele de acte normative instituţiilor ce urmează să avizeze proiectul. 46. În schimb, dacă dispoziţiile art. 9 alin. (2) din Legea nr. 346/2004 vizează şi propunerile legislative iniţiate de deputaţi sau de senatori, reglementarea obligaţiei de a solicita analiza Grupului pentru evaluarea impactului economic al actelor normative asupra întreprinderilor mici şi mijlocii „înainte ca actul normativ să fie transmis spre avizare“ este ambiguă şi generează confuzie cu privire la etapele de desfăşurare a procedurii de elaborare a unor astfel de acte în procedura parlamentară. Curtea reţine că legiuitorul este liber să stabilească aceste obligaţii şi în sarcina iniţiatorilor de acte normative care au calitatea de deputaţi şi senatori, însă o atare opţiune legislativă trebuie să prevadă o procedură clară şi previzibilă, integrată în etapele specifice unei proceduri legislative parlamentare, cu privire la modul în care un deputat sau senator, înainte de a prezenta/transmite o propunere legislativă Camerei Parlamentului [art. 92 alin. (4) din Regulamentul Senatului, respectiv art. 92 alin. (1) din Regulamentul Camerei Deputaţilor], deci înainte de a dobândi calitatea de iniţiator al unui act normativ, poate aduce la îndeplinire obligaţiile legale menţionate la art. 9 alin. (2) şi art. 9^1 alin. (4^2) din legea criticată. Aceasta cu atât mai mult cu cât, în procedura de adoptare a legilor, cadrul normativ în vigoare prevede trimiterea propunerilor legislative spre avizarea autorităţilor competente numai după prezentarea/transmiterea lor către o Cameră a Parlamentului [art. 93 din Regulamentul Senatului, respectiv art. 92 din Regulamentul Camerei Deputaţilor], dar această obligaţie nu incumbă iniţiatorilor actului normativ, senatori sau deputaţi. 47. Curtea reţine că modul de reglementare a unei atari proceduri trebuie să corespundă scopului urmărit de legiuitor, şi anume să asigure fundamentarea actelor normative cu impact asupra mediul de afaceri şi transparenţa procesului de elaborare a acestui act, şi în egală măsură să ţină seama de dreptul constituţional al unui membru al Parlamentului de a iniţia propuneri legislative. 48. În concluzie, de vreme ce, potrivit dispoziţiilor art. 9 alin. (2) din legea supusă controlului, iniţiatorii unui act normativ, astfel cum sunt identificaţi la alin. (1) al art. 9 din aceeaşi lege, au obligaţia să parcurgă o procedură de elaborare şi consultare a proiectelor de acte normative înainte de procedura de avizare, dispoziţiile criticate, prin sintagma „inclusiv propunerile legislative ale deputaţilor şi senatorilor“, creează confuzie cu privire la momentul în care avizul consultativ emis de Grupul pentru evaluarea impactului economic al actelor normative asupra întreprinderilor mici şi mijlocii poate fi solicitat de iniţiatorii deputaţi şi senatori. Această prevedere echivocă, coroborată cu omisiunea de a reglementa o procedură prealabilă înregistrării iniţiativelor legislative în Parlament, prin care să se stabilească obligaţii clare în sarcina iniţiatorilor deputaţi sau senatori cu privire la evaluarea preliminară a impactului noilor reglementări, are consecinţe negative asupra procedurii de adoptare a actelor normative în forul legislativ suprem. 49. Or, Curtea aminteşte că, potrivit jurisprudenţei sale referitoare la principiul respectării obligatorii a legilor, consacrat de art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, pentru ca legea să fie respectată de destinatarii săi trebuie să îndeplinească anumite cerinţe de precizie, claritate şi predictibilitate, astfel încât aceştia să îşi poată adapta în mod corespunzător conduita. Curtea a statuat că, de principiu, orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiţii calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune că acesta trebuie să fie suficient de precis şi clar pentru a putea fi aplicat; astfel, numai formularea cu o precizie suficientă a actului normativ permite persoanelor interesate să prevadă într-o măsură rezonabilă, în circumstanţele speţei, consecinţele care pot rezulta dintr-un act determinat. În acest sens sunt, spre exemplu, Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, Decizia nr. 903 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 584 din 17 august 2010, sau Decizia nr. 318 din 21 mai 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 606 din 23 iulie 2019, paragraful 22. 50. În lumina acestor repere jurisprudenţiale, Curtea constată că sintagma „inclusiv propunerile legislative ale deputaţilor şi senatorilor“ din cuprinsul dispoziţiilor articolului unic pct. 1, cu referire la art. 9 alin. (2) din Legea nr. 346/2004, din Legea privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 10/2022 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 346/2004 privind stimularea înfiinţării şi dezvoltării întreprinderilor mici şi mijlocii conţine o reglementare confuză, echivocă, de natură a genera impredictibilitate în modul de interpretare şi aplicare. O atare reglementare este contrară exigenţelor art. 1 alin. (5) din Constituţie, sub aspectul principiului legalităţii, în componenta sa referitoare la calitatea normelor juridice. 51. Cel de-al doilea aspect criticat vizează modificarea art. 9^1 alin. (4^2) din Legea nr. 346/2004, astfel cum a fost modificată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 10/2022, în sensul stabilirii obligaţiei iniţiatorului actului normativ de a prelua propunerile rezultate în urma consultărilor care au stat la baza întocmirii raportului privind aplicarea Testului IMM, dublată de obligaţia ca, în cazul în care nu vor fi preluate toate propunerile formulate în cadrul consultărilor, iniţiatorul actului normativ să justifice acest lucru printr-o notă publicată pe site-ul propriu. 52. Curtea constată opţiunea legiuitorului de a stabili, în mod coroborat cu obligaţia iniţiatorului actului normativ de a efectua evaluarea sistematică a impactului proiectelor de acte normative prin aplicarea Testului IMM, prevăzută de art. 9^1 alin. (4) din Legea nr. 346/2004, obligaţia acestuia de a prelua propunerile rezultate în urma consultărilor care au stat la baza întocmirii raportului privind aplicarea Testului IMM sau de a justifica refuzul preluării lor. Scopul soluţiei legislative este acela de a da eficienţă acestor consultări, înlăturându-se posibilitatea invocării lor formale. Prin instituirea obligaţiei în sarcina iniţiatorilor de acte normative de preluare a propunerilor formulate în cadrul consultărilor prealabile, norma nu pierde caracterul său de recomandare, întrucât iniţiatorul păstrează libertatea de a prelua integral sau parţial ori de a nu prelua niciuna dintre propunerile primite, dar cu obligaţia subsecventă de a justifica într-un mod public, şi anume printr-o notă publicată pe site-ul propriu motivele nepreluării acestora. În mod similar, prin analiza pe care o realizează Grupul pentru evaluarea impactului economic al actelor normative asupra întreprinderilor mici şi mijlocii asupra raportului privind aplicarea Testului IMM, chiar dacă aceasta demonstrează inoportunitatea actului normativ preconizat, avizul acestui grup este consultativ şi nu este apt să blocheze procedura adoptării actului normativ. Astfel de cerinţe sunt nu numai rezonabile, dar şi necesare în contextul în care procedurile administrative reglementate de lege pentru iniţiatorii ministere, celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, autorităţi ale administraţiei publice locale şi camere de comerţ şi industrie, în cazul adoptării de acte normative cu impact asupra mediului de afaceri, au ca scop asigurarea unui cadru legislativ unitar şi coerent în acest domeniu. 53. De altfel, Curtea reţine că normele în vigoare din Legea nr. 346/2004, respectiv art. 9^1 alin. (5), prevăd expres o obligaţie similară cu privire la consultarea organizaţiilor reprezentative ale întreprinderilor mici şi mijlocii: „Este obligatorie consultarea organizaţiilor reprezentative ale întreprinderilor mici şi mijlocii privind conţinutul proiectelor de acte normative, al analizelor de impact şi a Testului IMM, cu valorificarea în mod corespunzător a propunerilor acestora sau motivarea nevalorificării poziţiei lor, documente ce vor însoţi proiectul de act normativ până la adoptare“. 54. Cu privire la critica referitoare la modul deficitar de redactare, care conferă neclaritate sferei iniţiatorilor cărora le incumbă obligaţia de a prelua propunerile rezultate în urma consultărilor care au stat la baza întocmirii raportului privind aplicarea Testului IMM, Curtea observă că, referitor la necesitatea creării unui cadru favorabil înfiinţării şi dezvoltării întreprinderilor mici şi mijlocii, capitolul II din Legea nr. 346/2004, în forma aflată în vigoare, prevede la art. 9 alin. (1), obligaţia ministerelor, celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, autorităţilor administraţiei publice locale şi camerelor de comerţ şi industrie, în cadrul competenţei lor, de a elabora politici şi de a asigura măsuri şi acţiuni menite să contribuie la protecţia întreprinderilor mici şi mijlocii în raporturile lor cu statul. Prin coroborare cu dispoziţiile art. 9 alin. (2), în forma aflată în vigoare, sfera iniţiatorilor de acte normative în domeniul reglementat se circumscrie acestor autorităţi, respectiv celor aparţinând administraţiei centrale şi locale, respectiv camerelor de comerţ şi industrie. 55. Având în vedere intervenţia expresă a legiuitorului prin legea supusă controlului de constituţionalitate asupra dispoziţiilor art. 9 alin. (2) şi ale art. 9^1 alin. (4^2) din Legea nr. 346/2004, utilizând metoda de interpretare sistematică, metoda gramaticală şi metoda de interpretare logică per a contrario, Curtea reţine că obligaţia de a prelua propunerile rezultate în urma consultărilor care au stat la baza întocmirii raportului privind aplicarea Testului IMM cade exclusiv în sarcina iniţiatorilor de acte normative menţionaţi la art. 9 alin. (1) din Legea nr. 346/2004 (ministere, celelalte organe de specialitate ale administraţiei centrale şi locale, respectiv camere de comerţ şi industrie). Astfel, faptul că legiuitorul s-a limitat să completeze sub aspectul sferei iniţiatorilor actului normativ doar norma cuprinsă la art. 9 alin. (2), incluzând expres deputaţii şi senatorii, fără a interveni sub acest aspect cu o completare a normei cuprinse în art. 9^1 alin. (4^2), permite ca norma de la art. 9^1 alin. (4^2) să se aplice prin conţinutul său iniţiatorilor deja reglementaţi prin art. 9 alin. (1) din Legea nr. 346/2004. 56. Mai mult, dacă legiuitorul ar fi avut în vedere ca prevederile art. 9^1 alin. (4^2) să se aplice inclusiv iniţiatorilor deputaţi şi senatori, Curtea constată că acest lucru nu ar fi fost posibil decât în urma unei corelări cu etapele procedurii legislative parlamentare consacrate în regulamentele parlamentare. Or, întrucât aceste aspecte nu au fost reglementate, soluţia legislativă prevăzută la art. 9^1 alin. (4^2) rămâne aplicabilă exclusiv actelor normative elaborate de autorităţile menţionate la art. 9 alin. (1) din Legea nr. 346/2004. 57. Prin urmare, Curtea apreciază că, sub acest aspect, normele criticate, art. 9^1 alin. (4^2), sunt clare şi previzibile pentru a fi aplicate de către iniţiatorii de acte normative, respectiv de către ministere, celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, autorităţile administraţiei publice locale şi camere de comerţ şi industrie, deci în acord cu prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţie referitoare la calitatea actelor normative, şi nu contravin prevederilor art. 74 alin. (1) din Constituţie referitoare la dreptul de iniţiativă legislativă a parlamentarilor, nefiind aplicabile deputaţilor şi senatorilor în lipsa unei proceduri distincte. 58. În fine, având în vedere că obligaţiile stabilite de art. 9^1 alin. (4^2) din Legea nr. 346/2004, în forma modificată prin legea supusă controlului, nu sunt aplicabile în cazul propunerilor legislative ale deputaţilor şi senatorilor, Curtea reţine că acestea nu constituie o derogare de la dispoziţiile art. 7 alin. (6) din Legea nr. 24/2000, care consacră caracterul facultativ al procedurii de evaluare preliminară a impactului noilor reglementări în cazul iniţiativelor legislative ale deputaţilor şi senatorilor. 59. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: 1. Admite obiecţia de neconstituţionalitate formulată de Preşedintele României şi constată că sintagma „inclusiv propunerile legislative ale deputaţilor şi senatorilor“ din cuprinsul dispoziţiilor articolului unic pct. 1, cu referire la art. 9 alin. (2), din Legea privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 10/2022 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 346/2004 privind stimularea înfiinţării şi dezvoltării întreprinderilor mici şi mijlocii este neconstituţională. 2. Respinge, ca neîntemeiată, obiecţia de neconstituţionalitate şi constată că dispoziţiile articolului unic pct. 2, cu referire la art. 9^1 alin. (4^2), din Legea privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 10/2022 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 346/2004 privind stimularea înfiinţării şi dezvoltării întreprinderilor mici şi mijlocii sunt constituţionale în raport cu criticile formulate. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi prim-ministrului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 12 octombrie 2022. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE Marian Enache Magistrat-asistent-şef, Mihaela Senia Costinescu ----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
