Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌──────────────┬───────────────────────┐
│Valer Dorneanu│- preşedinte │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Petre Lăzăroiu│- judecător │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Mircea Ştefan │- judecător │
│Minea │ │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Daniel Marius │- judecător │
│Morar │ │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Livia Doina │- judecător │
│Stanciu │ │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Simona-Maya │- judecător │
│Teodoroiu │ │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Marieta Safta │- │
│ │prim-magistrat-asistent│
└──────────────┴───────────────────────┘
1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a Legii privind elaborarea şi actualizarea Strategiei naţionale pe termen lung „România 2040“. 2. Sesizarea a fost formulată de un număr de 80 de deputaţi aparţinând grupurilor parlamentare ale Partidului Naţional Liberal, Uniunii Salvaţi România şi Partidului Mişcarea Populară, în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie, art. 11 alin. (1) lit. A.a) şi al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 2.354 din 29 martie 2019 şi constituie obiectul Dosarului nr. 715A/2019. 3. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate este expus mai întâi modul de derulare a procedurii legislative la Senat şi, respectiv, la Camera Deputaţilor, după care autorii sesizării procedează la expunerea motivelor de neconstituţionalitate, structurate în raport cu textele constituţionale pretins încălcate. (1) Susţinerile privind încălcarea art. 102 alin. (1) şi a art. 1 alin. (4) din Constituţie 4. Se arată că, în conformitate cu art. 102 alin. (1) din Constituţie, „Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice“. Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului şi a ministerelor dezvoltă în art. 1 alin. (2) dispoziţiile constituţionale menţionate, sens în care, inter alia, se stabileşte că acesta exercită funcţii de strategie şi reglementare, prin care se asigură elaborarea strategiei de punere în aplicare a Programului de guvernare, respectiv elaborarea cadrului normativ şi instituţional necesar în vederea realizării obiectivelor strategice. 5. În executarea normelor constituţionale şi legale, Guvernul a adoptat Hotărârea nr. 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare şi evaluare a politicilor publice la nivel central, Hotărârea nr. 117/2005 privind constituirea Comitetului interministerial pentru coordonarea reformei procesului politicilor publice, Hotărârea nr. 870/2006 privind aprobarea Strategiei pentru îmbunătăţirea sistemului de elaborare, coordonare şi planificare a politicilor publice la nivelul administraţiei publice centrale şi Hotărârea nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării. 6. Faţă de acest cadru normativ se susţine că, de principiu, funcţia de strategie, care implică adoptarea de documente strategice ca instrumente de decizie prin intermediul cărora sunt identificate posibilele soluţii pentru rezolvarea problemelor de politici publice, aparţine Guvernului. Se apreciază în acest sens că legiuitorul constituant, atunci când a considerat de cuviinţă, a stabilit în mod expres competenţa altor autorităţi de adoptare a anumitor documente de politici publice, precum la art. 65 alin. (2) lit. f) din Constituţie, conform căruia „Camerele îşi desfăşoară lucrările în şedinţe comune, potrivit unui regulament adoptat cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor, pentru: (…) f) aprobarea strategiei naţionale de apărare a ţării“. 7. Se apreciază că, în cauză, delegarea competenţei de elaborare a unei strategii naţionale pe termen lung unei Comisii ad-hoc, fără personalitate juridică, cu o natură juridică sui-generis şi cu o componenţă mixtă, ale cărei concluzii vor fi obligatorii pentru Guvern, încalcă competenţa Guvernului de realizare a politicii interne şi externe, stabilită la art. 102 alin. (1) din Constituţie şi dezvoltată de Legea nr. 90/2001. În opinia autorilor sesizării, Parlamentul a încălcat şi principiul separaţiei puterilor în stat, reglementat de art. 1 alin. (4) din Constituţie, prin faptul că, pe cale legislativă, a delegat unei alte entităţi o operaţiune de competenţa exclusivă a puterii executive, legea fiind neconstituţională în ansamblul său. (2) Susţinerile privind încălcarea art. 76 alin. (1) din Constituţie 8. Se arată că legea criticată derogă de la prevederile Legii nr. 90/2001 care stabilesc că Guvernul exercită, între altele, funcţiile de strategie şi reglementare, întrucât atribuie competenţa de elaborare a unei strategii naţionale Comisiei „România 2040“ nou-înfiinţate. Întrucât Legea nr. 90/2001 este o lege organică, reglementările derogatorii sau speciale trebuie stabilite tot prin lege organică, sens în care se invocă Decizia Curţii Constituţionale nr. 442 din 10 iunie 2015 şi dispoziţiile art. 63 teza a doua din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Ca urmare, se apreciază că, întrucât Parlamentul a legiferat printr-o lege ordinară într-un domeniu supus reglementării prin lege organică, legea astfel adoptată este neconstituţională în ansamblul său. (3) Susţinerile privind încălcarea art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie 9. Invocându-se jurisprudenţa Curţii Constituţionale în sensul că normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative constituie un veritabil criteriu de constituţionalitate prin raportare la aplicarea art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie, sunt semnalate dispoziţii neclare ale legii criticate, „de natură a afecta eficienţa actului normativ.“ Se arată în acest sens că sintagma „consens naţional“ utilizată în art. 1 alin. (1) din lege nu este previzibilă, cu atât mai mult cu cât, din formularea dispoziţiei, defineşte unul dintre obiectivele legii. Se mai arată că formularea art. 1 alin. (2) din lege este „foarte generoasă“, creând astfel „dificultăţi în a determina cu claritate domeniul de reglementare al strategiei“. Prin urmare, art. 1 din lege încalcă principiul securităţii juridice, consacrat de art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie, în componenta sa referitoare la claritatea şi previzibilitatea legii. 10. Pe rolul Curţii Constituţionale se află şi obiecţia de neconstituţionalitate a Legii privind elaborarea şi actualizarea Strategiei naţionale pe termen lung „România 2040“, formulată de Preşedintele României. 11. Sesizarea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie, art. 11 alin. (1) lit. A.a) şi al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 3.131 din 18 aprilie 2019 şi constituie obiectul Dosarului nr. 1.022A/2019. 12. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate au fost formulate deopotrivă critici de neconstituţionalitate extrinsecă şi intrinsecă, expuse în cele ce urmează. (1) Susţinerile privind încălcarea prevederilor art. 61 alin. (2) şi art. 75 alin. (1) din Constituţie 13. Se arată că legea criticată a fost adoptată cu nesocotirea prevederilor art. 61 şi ale art. 75 din Constituţie, fiind încălcată competenţa primei Camere sesizate, Senatul, care nu a dezbătut textul şi soluţiile adoptate de Camera Deputaţilor. În forma adoptată, legea dedusă controlului de constituţionalitate nesocoteşte şi principiile constituţionale în virtutea cărora o lege nu poate fi adoptată de o singură Cameră, legea fiind, cu aportul specific al fiecărei Camere, opera întregului Parlament. 14. Astfel, în forma iniţiatorilor, proiectul de lege statuează obligaţia elaborării şi actualizării Strategiei „România 2040“, precum şi „cadrul instituţional de realizare şi de asigurare a consensului naţional“. În urma parcurgerii procedurii parlamentare din Camera Deputaţilor, prin raportul comun al comisiilor sesizate în fond cu această propunere legislativă au fost admise 15 amendamente, iar atât din punct de vedere formal, cât şi al conţinutului textele adoptate de către fiecare dintre cele două Camere sunt diferite. Prin amendamentele admise, Camera Deputaţilor a realizat o serie de modificări care se îndepărtează în mod substanţial de voinţa iniţiatorului şi reprezintă modificări majore ale conţinutului formei iniţiale a propunerii legislative. 15. Se arată în acest sens că s-a modificat definiţia Strategiei „România 2040“, făcându-se referire la atingerea obiectivelor acestei strategii, fără a se realiza însă o legătură între procesul de elaborare şi cel de implementare a acestui document; s-a înlocuit termenul de „consens naţional“ cu „dezbatere naţională“ în cuprinsul articolului 2 referitor la elaborarea Strategiei „România 2040“, fără ca această modificare să fie corelată cu alte dispoziţii care se referă la asigurarea „consensului naţional“. O altă modificare importantă este reprezentată de transferul responsabilităţii elaborării acestei strategii de la Parlamentul României la Camera Deputaţilor. În egală măsură a fost extinsă durata de funcţionare a Comisiei „România 2040“ la un an de la intrarea în vigoare a legii şi s-a modificat în mod substanţial componenţa acestei comisii. Celelalte modificări realizate la nivelul Camerei decizionale vizează corelarea Strategiei „România 2040“ cu Strategia naţională pentru dezvoltare durabilă a României 2030, dar şi introducerea obligaţiei în sarcina Guvernului de a aplica măsurile prevăzute în Strategia „România 2040“, prin adoptarea de acte normative. 16. În opinia autorului obiecţiei de neconstituţionalitate, modificările operate reprezintă o schimbare a filosofiei legii şi a propunerii iniţiale, cu impact major asupra semnificaţiei acestei strategii a cărei natură juridică rămâne incertă şi a obligaţiilor care incumbă altor autorităţi publice. Invocându-se jurisprudenţa Curţii Constituţionale prin care s-a statuat asupra principiului bicameralismului (Decizia nr. 62 din 13 februarie 2018, Decizia nr. 472 din 22 aprilie 2008, Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016), se arată că nu sunt îndeplinite criteriile pe care aceasta le stabileşte, respectiv configuraţia între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului este una semnificativ diferită, forma legii adoptată de Camera Deputaţilor are 11 articole însumând 33 de alineate, în timp ce forma adoptată de Senat cuprinde 11 articole cu 28 de alineate. În jurisprudenţa sa (Decizia nr. 62 din 13 februarie 2018), Curtea Constituţională a reţinut existenţa unei configuraţii semnificativ diferite şi în situaţia în care forma primei Camere sesizate conţinea un articol unic, iar forma Camerei decizionale conţinea două articole. 17. Se conchide că, în cazul de faţă, Camera Deputaţilor, adoptând în calitate de Cameră decizională Legea pentru elaborarea şi actualizarea Strategiei naţionale pe termen lung „România 2040“, a sustras dezbaterii şi adoptării primei Camere sesizate modificări care vizau aspecte esenţiale în structura şi filosofia legii, precum aspecte ce ţin de componenţa comisiei responsabile pentru elaborarea strategiei, instituţia care coordonează acest demers şi alte aspecte anterior menţionate, ceea ce contravine art. 61 alin. (2) şi art. 75 alin. (1) din Constituţie. (2) Susţinerile privind încălcarea art. 1 alin. (4) şi (5), prin raportare la art. 61, art. 64 alin. (4), art. 74 alin. (1), art. 109 alin. (1) art. 111, art. 112 din Constituţie, din perspectiva rolului constituţional al Parlamentului 18. Se arată că Parlamentul are o competenţă generală, şi anume aceea de a delibera asupra problemelor politice ale naţiunii, idee care rezultă din întreaga construcţie juridică a Constituţiei, mai ales din dispoziţia potrivit căreia Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a ţării şi organul suprem al poporului. 19. Astfel, întreaga responsabilitate a elaborării acestei strategii de dezvoltare socială şi economică a ţării pe termen lung este plasată sub directa coordonare a Camerei Deputaţilor - cu ignorarea rolului celeilalte Camere a Parlamentului şi implicit a posibilităţii de decizie a acesteia, Comisia „România 2040“ urmând să fie condusă de preşedintele Camerei Deputaţilor. Practic, una dintre cele două Camere - Senatul şi implicit membrii acesteia (senatorii) - este cu totul exclusă de la exercitarea unei competenţe pe care Constituţia o consacră Parlamentului, în ansamblul său. Potrivit legii supuse controlului de constituţionalitate, Comisia „România 2040“ este înfiinţată cu scopul elaborării strategiei cu acelaşi nume, ce are, conform art. 3 alin. (2) din lege, următoarele atribuţii principale: „pregătirea proiectului de strategie, fundamentarea strategiei, realizarea de scenarii de dezvoltare durabilă sau armonizarea şi integrarea contribuţiilor instituţiilor publice, a partidelor şi organizaţiilor neguvernamentale.“ Potrivit art. 8 din lege, activitatea comisiei se finalizează cu o serie de documente, printre care şi Strategia „România 2040“. Din această perspectivă, prin natura competenţelor sale, Comisia „România 2040“ se subrogă în rolul constituţional al Parlamentului şi al Guvernului, ale căror voinţă şi atribuţii urmează să se subsumeze celor edictate de un organism consultativ aflat în coordonarea Camerei Deputaţilor şi condus de preşedintele acesteia, ceea ce reprezintă o încălcare flagrantă a normelor constituţionale. 20. Se mai arată că nu reiese cu claritate care este natura juridică a documentelor rezultate din activitatea comisiei, respectiv a celor prevăzute la art. 8 din lege. Dincolo de lipsa de claritate a normelor menţionate, prevederile art. 8 pun în discuţie înfrângerea rolului constituţional al Parlamentului şi al Guvernului. Astfel, deşi legea criticată nu stabileşte cu ce forţă juridică intră în ordinea juridică documentele elaborate de o comisie - fără personalitate juridică - aflată sub coordonarea unei singure Camere a Parlamentului, compusă din reprezentanţii unor autorităţi publice, care este condusă de preşedintele Camerei Deputaţilor, totuşi legea instituie în sarcina unor autorităţi publice (Guvernul României, Ministerul Finanţelor Publice) obligaţia de a ţine cont de conţinutul acestora în elaborarea de acte normative sau proiecte de acte normative (hotărâri ale Guvernului, ordine de ministru, proiectul legii bugetului de stat etc.), potrivit art. 10 alin. (1) şi (2) din legea criticată. 21. De asemenea, elaborarea Strategiei „România 2040“ şi a celorlalte documente prevăzute de art. 8 din legea criticată nu este urmată de nicio măsură de natură să confere acestor documente o valoare normativă, din moment ce chiar în cuprinsul articolului 8 din lege se prevede că activitatea Comisiei „România 2040“ se finalizează cu „proiectul“ documentelor menţionate. În lipsa unor prevederi care să stabilească expres modalitatea şi actul prin care proiectele de documente prevăzute la art. 8 din lege se impun cu forţă obligatorie pentru autorităţile publice, este afectat chiar rolul Parlamentului, în funcţia sa de legiferare, singura autoritate cu o competenţă constituţională de a adopta acte cu forţă juridică obligatorie pentru toate autorităţile. 22. Referitor la Comisia „România 2040“, se arată că este reglementată ca un organism consultativ, fără personalitate juridică, care funcţionează sub directa coordonare a Camerei Deputaţilor. Potrivit art. 5 alin. (1) din legea criticată, Comisia „România 2040“ este alcătuită din: a) preşedintele Camerei Deputaţilor, care este şi preşedintele Comisiei „România 2040“; b) 2 reprezentanţi ai Guvernului României, desemnaţi de prim-ministrul României; c) 2 reprezentanţi ai Preşedinţiei României; d) câte un reprezentant al partidelor parlamentare; e) câte 2 reprezentanţi ai comisiilor de specialitate din Senat şi Camera Deputaţilor; f) 2 reprezentanţi ai Academiei Române, desemnaţi de preşedintele Academiei Române; g) câte 2 reprezentanţi ai Consiliului de Programare Economică şi ai Comisiei Naţionale de Strategie şi Prognoză; h) 5 personalităţi ale ştiinţei, din mediul academic şi universitar, desemnate de conducerea Comisiei „România 2040“, la propunerea Consiliului de Programare Economică; i) un reprezentant desemnat de Consiliul Naţional al Rectorilor. Se apreciază că, din modul de redactare a dispoziţiilor care privesc această comisie, nu este clară natura sa juridică prin raportare la rolul Parlamentului României, la autonomia Camerelor şi la dispoziţiile constituţionale care reglementează procedura parlamentară. De asemenea, normele care reglementează activitatea comisiei sunt incomplete, neprecizându-se elemente de bază ale funcţionării sale, precum competenţa convocării întâlnirilor Comisiei „România 2040“, modalitatea de luare a deciziilor etc. Din analiza atribuţiilor conferite de lege, chiar dacă această comisie este calificată drept „organism consultativ, fără personalitate juridică“, reiese că rolul său este cel de elaborare a unor proiecte asimilate celor de acte normative. Potrivit art. 64 alin. (4) din Constituţie, astfel cum este dezvoltat în art. 8 din Regulamentul activităţilor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului, aprobat prin Hotărârea Parlamentului României nr. 4/1992, comisiile speciale comune care au ca scop elaborarea unor propuneri legislative se înfiinţează la iniţiativa celor două birouri permanente sau la propunerea a cel puţin o pătrime din numărul deputaţilor şi senatorilor. Având în vedere atribuţiile Comisiei „România 2040“, modul său de înfiinţare este unul contrar dispoziţiilor art. 64 alin. (4) din Constituţie. Se face referire şi la jurisprudenţa Curţii Constituţionale prin care s-a stabilit că elaborarea unui proiect de act normativ „nu înseamnă ca însăşi Comisia specială să iniţieze proiectul/propunerea legislativă, pentru că aceasta nu are drept de iniţiativă legislativă [a se vedea art. 74 din Constituţie şi Decizia nr. 474 din 28 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 590 din 3 august 2016, paragraful 36]“ (Decizia nr. 828 din 13 decembrie 2017). Având în vedere că în cuprinsul legii criticate nu se regăseşte nicio dispoziţie referitoare la natura juridică a documentelor prevăzute de art. 8 din legea criticată, dar cu toate acestea Guvernul este obligat să adopte proiecte de acte normative în vederea aplicării măsurilor prevăzute în Strategia „România 2040“, rezultă că această comisie nu numai că are chiar rol de iniţiator al acestor proiecte de acte normative, ceea ce este contrar atât art. 74 alin. (1) din Constituţie referitor la dreptul de iniţiativă legislativă, cât şi jurisprudenţei Curţii Constituţionale, anterior invocată, dar şi adoptă aceste proiecte, conferindu-le forţă obligatorie. 23. Se mai arată că, potrivit art. 9 alin. (3) din legea criticată, „Parlamentul, prin comisiile de specialitate, asigură monitorizarea continuă a implementării Strategiei «România 2040»“. Prin această dispoziţie, legea dedusă controlului de constituţionalitate instituie o nouă formă de control exercitată de Parlament asupra Guvernului, separat de cele prevăzute în mod expres de Constituţie. Prin modul vag de formulare, din textul legii nu rezultă cu claritate cum se realizează această „monitorizare continuă“ a implementării Strategiei „România 2040“ şi nici în ce măsură această monitorizare realizată de comisiile permanente nu se suprapune peste formele de control parlamentar prevăzute în mod expres şi limitativ de Constituţie. Prin conţinutul lor, dispoziţiile art. 9 alin. (3) din lege atribuie o competenţă de control continuă, specifică unor comisii permanente de control, tuturor comisiilor permanente ale Camerei Deputaţilor şi Senatului, aspect care încalcă atât autonomia parlamentară, cât şi funcţia de control a Parlamentului României. 24. Astfel, neclaritatea textului amintit este contrară atât art. 1 alin. (5) din Constituţie în componenta sa referitoare la calitatea legii, cât şi art. 109 alin. (1), art. 111 şi art. 112 din Constituţie. (3) Susţinerile privind încălcarea art. 1 alin. (4) şi (5), prin raportare la art. 102 alin. (1) şi art. 138 alin. (2) din Constituţie, din perspectiva rolului constituţional al Guvernului 25. Potrivit art. 3 alin. (1) din legea criticată, „Strategia «România 2040» se elaborează sub directa coordonare a Camerei Deputaţilor, care asigură conducerea întregului proces“. Potrivit art. 102 alin. (1) din Constituţie, „Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice“. În realizarea funcţiilor sale, în conformitate cu art. 11 lit. f) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, acesta „aprobă strategiile, metodologiile, precum şi programele de dezvoltare economică a ţării, pe ramuri şi domenii de activitate“. Or, în procesul de elaborare a acestei strategii şi a documentelor amintite, singura implicare a Guvernului României constă în desemnarea de către prim-ministru a doi reprezentanţi ai acestuia în componenţa Comisiei „România 2040“ şi în faptul că această structură consultativă prezintă informări periodice Guvernului, potrivit art. 6 alin. (4) din legea criticată. 26. În acelaşi timp, potrivit art. 9 din legea criticată, actualizarea acestei strategii se realizează la un interval de 3 ani, „în funcţie de schimbările din contextul internaţional şi de evoluţiile socioeconomice interne“. O astfel de prevedere intră în contradicţie atât cu rolul Guvernului prevăzut de art. 102 alin. (1) din Constituţie, cât şi cu funcţia sa de elaborare a strategiilor, în conformitate cu atribuţia prevăzută de art. 11 lit. f) din Legea nr. 90/2001. În aceste condiţii, programele de guvernare ale Guvernelor învestite trebuie să se alinieze Strategiei „România 2040“. În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a statuat că programul de guvernare este un document politic ce vizează exclusiv raportul constituţional dintre Parlament şi Guvern, raport guvernat de dispoziţiile art. 61 alin. (1) din Constituţie, „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării“, şi de cele ale art. 102 alin. (1) din Constituţie, „Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice“ (Decizia nr. 158 din 19 martie 2014, paragraful 62). În aceeaşi decizie, Curtea a reţinut că „întrucât punerea în aplicare a Programului de guvernare este condiţionată de aprobarea de către Parlament, orice modificare a acestuia impune în sarcina Guvernului obligaţia de a supune dezbaterii forului legislativ noul conţinut al Programului“. 27. Aşadar, câtă vreme activitatea Guvernului trebuie să fie aliniată cu Strategia „România 2040“, dat fiind faptul că Guvernul are obligaţia de a emite acte normative în vederea aplicării măsurilor prevăzute în acest document, iar această strategie se actualizează o dată la 3 ani, modul deficitar de redactare a legii criticate poate conduce la un blocaj instituţional. Astfel, Guvernul va fi în situaţia în care, nevoit fiind să îşi adapteze programul de guvernare la realitatea socioeconomică a ţării, va propune spre aprobare Parlamentului măsuri ce nu sunt aliniate cu Strategia „România 2040“, care se actualizează din 3 în 3 ani. O atare reglementare contravine nu numai rolului Guvernului, ci şi dispoziţiilor constituţionale referitoare la raporturile dintre Parlament şi Guvern. Prin prisma argumentelor de mai sus, dispoziţiile amintite încalcă art. 102 alin. (1) din Constituţie. 28. În al doilea rând, potrivit art. 10 din legea criticată, „(1) La elaborarea proiectului legii bugetului de stat, autoritatea administraţiei publice centrale responsabilă cu finanţele publice ia în considerare cu prioritate prevederile Strategiei România 2040. (2) Guvernul pune în aplicare programele şi proiectele de dezvoltare din Strategia România 2040“. Conform art. 138 alin. (2) din Legea fundamentală, „Guvernul elaborează anual proiectul bugetului de stat şi pe cel al asigurărilor sociale de stat, pe care le supune, separat, aprobării Parlamentului“. Elaborarea proiectului bugetului public reprezintă una dintre fazele principale ale procesului bugetar public, fiind urmată de aprobarea acestuia, executarea bugetului, încheierea execuţiei bugetare şi aprobarea contului general de execuţie bugetară, respectiv controlul execuţiei bugetului public. Etapa elaborării proiectului bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale cade în sarcina Guvernului, fiind o obligaţie constituţională consacrată expres. Potrivit art. 18 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice care se referă la rolul Guvernului, din secţiunea a 2-a a capitolului II intitulată „Competenţe şi responsabilităţi în procesul bugetar“, „Guvernul asigură realizarea politicii fiscal-bugetare, care ia în considerare perspectivele economice şi priorităţile politice cuprinse în Programul de guvernare acceptat de Parlament“. Aşadar, singurul document la care Guvernul trebuie să se raporteze este Programul de guvernare acceptat de Parlament, nicidecum o altă strategie sau un document elaborat de un organism consultativ, cu o natură juridică incertă, cu privire la care, din dispoziţiile legii criticate, nu se poate deduce nici dacă acesta este sau nu supus unui vot al Parlamentului. Practic, prin mecanismul instituit de această lege, se creează cadrul elaborării unui document la care Guvernul României trebuie să se alinieze, dar care nu reprezintă un program de guvernare pe baza căruia Parlamentul acordă un vot de încredere Guvernului şi care poate fi modificat în condiţii incerte, deschizându-se calea unor posibile abuzuri. Impunerea altor limitări în elaborarea proiectului bugetului de stat este una contrară acestei competenţe a Guvernului. Mai mult, faptul că legea supusă controlului de constituţionalitate menţionează doar proiectul legii bugetului de stat şi nu face nicio referire la proiectul legii bugetului asigurărilor sociale de stat demonstrează încă o dată redactarea deficitară şi incoerenţa acestei legi, o strategie de dezvoltare socio-economică a ţării implicând, în mod natural, aspecte ce ţin de bugetul asigurărilor sociale. 29. În concluzie, prin conţinutul său, legea criticată atribuie unui organism consultativ, fără personalitate juridică, cu o durată de funcţionare limitată la un an şi care îşi desfăşoară activitatea sub directa coordonare a Camerei Deputaţilor, o atribuţie a Guvernului, cea de a elabora şi fundamenta documente strategice pentru dezvoltarea socioeconomică a ţării, încălcând principiul separaţiei puterilor în stat prevăzut de art. 1 alin. (4) din Legea fundamentală şi impunând Guvernului obligaţii suplimentare, contrare art. 138 alin. (2) din Constituţie şi art. 18 alin. (1) din Legea nr. 500/2002. Astfel, legea contravine aspectelor referitoare la rolul Guvernului în procesul bugetar, fiind contrară şi art. 1 alin. (5) din Constituţie, potrivit căruia „În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie“. (4) Susţinerile privind încălcarea art. 1 alin. (5) din Constituţie 30. Se apreciază că întreg conţinutul normativ al legii deduse controlului de constituţionalitate prezintă o serie de vicii de constituţionalitate, începând chiar cu obiectul de reglementare al acestei legi. 31. Astfel, nu este clară natura juridică a Strategiei „România 2040“ şi a celorlalte documente conexe prevăzute de art. 8 din aceeaşi lege. Pe de o parte, în lipsa unei adoptări formale a acestor documente, acestea nu se bucură de valoare normativă, prin urmare nu pot produce efecte juridice faţă de nicio altă autoritate publică, cu atât mai puţin să oblige Guvernul României să adopte proiecte de acte normative în vederea aplicării măsurilor prevăzute în această strategie. Pe de altă parte, în cazul în care rezultatele activităţii Comisiei „România 2040“ sunt proiecte de acte normative, distinct de viciile de procedură menţionate anterior cu privire la competenţa comisiei de a elabora şi iniţia astfel de propuneri legislative, reglementarea posibilităţii ca această strategie să fie actualizată de către Comisia Naţională de Strategie şi Prognoză, în conformitate cu art. 9 din legea criticată, încalcă ierarhia actelor normative şi implicit principiul supremaţiei Constituţiei prevăzut de art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală. 32. Se mai arată că sintagma „cadrul instituţional de realizare şi asigurare a consensului naţional“ din cuprinsul art. 1 alin. (1) este una lipsită de claritate şi precizie. Dintr-o perspectivă democratică, un consens naţional nu poate fi realizat efectiv. În cel mai bun caz, un cadru instituţional poate stimula dialogul în vederea alegerii unor abordări ce întrunesc un grad ridicat de susţinere, dialog ce se realizează în societate între cetăţeni şi actorii politici, între cetăţeni şi instituţii sau la nivel interinstituţional. Sintagma menţionată, prin modul deficitar de redactare, poate fi considerată şi ca fiind în opoziţie cu pluralismul politic, libertatea de conştiinţă, de exprimare sau cu valorile democratice care sunt repere ale statului de drept, consacrate inclusiv la nivel constituţional. În continuare, este neclar în ce măsură legea criticată poate îndeplini acest obiectiv al realizării consensului naţional sau măcar al unei dezbateri, în condiţiile în care doar art. 6 alin. (1) din lege se referă la dezbateri largi, fiind la rândul său formulat imprecis pentru a servi în mod real unui astfel de scop. 33. Referitor la redactarea art. 2 alin. (2) din lege se arată că, din modul de formulare, nu rezultă cu claritate modalitatea concretă în care „vor sprijini“ sindicatele, patronatele şi organizaţiile neguvernamentale elaborarea acestei strategii, în condiţiile în care legea prevede invitarea lor în Comisia de elaborare a Strategiei „România 2040“, cu titlu opţional, la decizia forului, element prin care se asigură doar consultarea acestor organisme, în conformitate cu art. 5 alin. (2) din legea criticată. Dincolo de aspectul că însăşi consultarea este opţională, pentru respectarea cerinţelor de calitate a legii, se apreciază că este necesară clarificarea obligaţiei acestor entităţi de a sprijini şi a modalităţilor prin care acestea pot acorda un astfel de sprijin. 34. Mai mult, absenţa unor criterii de selectare a reprezentanţilor societăţii civile în scopul invitării lor la lucrările comisiei, absenţa oricăror detalii din conţinutul art. 6 alin. (1) cu privire la distribuţia regională a dezbaterilor publice, la formatul, la un număr estimativ al acestora lasă fără efect chiar scopul legii, cel de reglementare a cadrului instituţional „de realizare şi asigurare a consensului naţional“. 35. Se mai arată că, potrivit art. 2 alin. (1) din legea criticată, Strategia „România 2040“ „cuprinde scenarii şi politici publice alternative“, iar în detalierea acestei norme, art. 7 alin. (2) din lege stabileşte atât numărul de scenarii (3), cât şi caracterul acestora („optimist, moderat şi pesimist“). Dat fiind faptul că în textul legii nu există dispoziţii cu privire la competenţa decizională în legătură cu utilizarea/analizarea/evaluarea scenariilor sau politicilor publice alternative ori cu alegerea uneia dintre variante, este neclară posibilitatea de concretizare a acestui mecanism. Astfel, guvernele succesive ar putea ajunge la situaţia elaborării anuale şi, respectiv, a înaintării către Parlament, în vederea aprobării, nu a unui proiect de lege a bugetului de stat, ci a trei proiecte distincte, unul pentru fiecare scenariu. Neclaritatea textului conduce şi la imposibilitatea determinării modului în care Guvernul îşi poate îndeplini obligaţia de punere în aplicare a Strategiei „România 2040“, dată fiind existenţa celor 3 scenarii. 36. Se apreciază că absenţa oricăror dispoziţii cu privire la modul în care proiectele de documente prevăzute la art. 8 din lege dobândesc valoare juridică şi devin opozabile altor autorităţi publice lipseşte norma de claritate. De asemenea, lipsa oricăror norme referitoare la planul de acţiune, la responsabilitatea elaborării lui sau măcar a unor referiri privind obligaţia Guvernului de a elabora un astfel de document într-un anumit termen de la elaborarea Strategiei „România 2040“ lasă fără efect dispoziţiile legii criticate. 37. Se mai arată că, potrivit art. 9 alin. (5) din legea criticată, „în vederea aplicării măsurilor prevăzute în Strategia «România 2040», Guvernul adoptă, în condiţiile legii, proiecte de acte normative“. Modul de redactare a acestei dispoziţii este unul neclar, iar referirea la „proiecte de acte normative“, şi nu la „acte normative“, conduce la concluzia că Guvernul este obligat să înainteze/adopte doar proiecte de lege pentru punerea în practică a măsurilor Strategiei „România 2040“, nu şi acte normative secundare sau terţiare. Aceste aspecte ridică reale probleme de aplicare a legii şi încalcă totodată exigenţele de calitate ale legii prevăzute de art. 1 alin. (5) din Constituţie, aşa cum acestea au fost dezvoltate în jurisprudenţa Curţii Constituţionale. 38. De asemenea, operaţiunea juridică prin care Strategia „România 2040“ este actualizată de către Comisia Naţională de Strategie şi Prognoză este una neclară, nefiind precizată în cuprinsul art. 9 alin. (2) din legea criticată. În acest sens, se constată că lipsesc din lege şi raţiunile/criteriile obiective sau subiective/ situaţiile concrete ce impun o actualizare a strategiei. Inexistenţa acestora lasă loc abuzului, lipsind norma de claritate şi predictibilitate. În opinia autorului sesizării este, de asemenea, neclar cum un organ de specialitate al administraţiei publice centrale, Comisia Naţională de Strategie şi Prognoză, poate asigura secretariatul unui organism consultativ al Camerei Deputaţilor. Atribuirea unui asemenea rol Comisiei Naţionale de Strategie şi Prognoză nu numai că lipseşte norma de claritate, în prezenţa unor reglementări incomplete, dar încalcă în mod direct şi principiul separaţiei puterilor în stat prevăzut de art. 1 alin. (4) din Constituţie. Toate aceste neclarităţi şi redactări lipsite de precizie din cuprinsul actului normativ sunt contrare art. 1 alin. (5) din Constituţie în dimensiunea sa referitoare la calitatea legii. 39. În considerarea argumentelor expuse, se solicită Curţii Constituţionale să admită sesizarea şi să constate că Legea pentru elaborarea şi actualizarea Strategiei naţionale pe termen lung „România 2040“ este neconstituţională în ansamblul său. 40. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizările au fost comunicate preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a comunica punctele lor de vedere. 41. Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis punctul său de vedere în Dosarul nr. 715 A/2019, cu Adresa nr. 2/3.497 din 18 aprilie 2019, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 3.030 din 18 aprilie 2019, prin care apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. 42. În ceea ce priveşte criticile prin raportare la art. 1 alin. (4) şi art. 104 alin. (1) din Constituţie, motivate prin aceea că elaborarea şi actualizarea unei strategii naţionale pe termen lung pot fi realizate doar de către Guvern, se arată că, în sistemul constituţional românesc, Parlamentul dispune de plenitudine de competenţă în materie de legiferare, în timp ce Guvernul exercită această competenţă delegată numai în condiţiile strict prevăzute de Constituţie. Sub acest aspect sunt invocate normele constituţionale care configurează rolul Parlamentului, precum şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale în aplicarea principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat (Decizia nr. 1.221 din 12 noiembrie 2008) şi, respectiv, prin care se defineşte conceptul de „lege“ (Decizia nr. 63 din 8 februarie 2017). Competenţa originară a Guvernului, autoritate executivă, este prevăzută în art. 108 alin. (2) din Constituţie şi priveşte organizarea executării legilor, acte de reglementare primară, prin emiterea de hotărâri, acte normative de reglementare secundară. Hotărârile se adoptă întotdeauna în baza legii şi asigură aplicarea sau aducerea la îndeplinire a legilor. În sistemul constituţional român, regula este aceea că Guvernul nu dispune de dreptul de reglementare primară a relaţiilor sociale, ci doar de dreptul de a adopta legislaţia secundară. 43. Se apreciază că nu poate fi reţinută nici susţinerea autorilor sesizării potrivit căreia delegarea competenţei de elaborare a unei strategii naţionale pe termen lung încalcă competenţa Guvernului de realizare a politicii interne şi externe, întrucât proiectul de lege este iniţiat chiar de către Guvern, iar forma adoptată şi dedusă controlului de constituţionalitate nu prezintă o configuraţie normativă deosebită prin raportare la cea înaintată iniţial în procedura legislativă. 44. Referitor la argumentele care, în opinia autorilor, ar susţine neconformitatea legii, în ansamblul său, cu dispoziţiile art. 76 alin. (1) din Constituţie, ca urmare a derogării de la prevederile art. 1 alin. (5) lit. a) şi b) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, se apreciază că nu sunt concludente, întrucât în actul normativ adoptat nu sunt instituite mecanisme specifice tehnicii legislative la redactarea normelor juridice derogatorii, iar soluţiile legislative prevăzute nu cuprind reguli diferite în raport cu reglementarea-cadru în materie referitoare la organizarea Guvernului. Prin legea adoptată nu sunt instituite reglementări paralele cu unele existente în dreptul pozitiv naţional care ar imprima caracterul derogatoriu chiar şi fără utilizarea formulei specifice tehnicii legislative amintite. Pe cale de consecinţă, se opinează că, în absenţa derogării exprese sau implicite de la dispoziţii ale Legii nr. 90/2001, cu modificările şi completările ulterioare, actul normativ dedus controlului de constituţionalitate nu reglementează în materia specifică organizării Guvernului, consacrată ca fiind organică prin dispoziţiile art. 73 alin. (3) lit. e) din Constituţia României, republicată. De asemenea, confirmarea ipotezelor avute în vedere de autorii sesizării sub aspectul caracterului legii sau referitoare la instituirea derogărilor nu poate fi reţinută nici din parcurgerea avizului emis de către Consiliul Legislativ, în calitatea acestuia de organ consultativ de specialitate al Parlamentului, potrivit art. 79 alin. (1) din Constituţia României, republicată, cu care iniţiativa legislativă a fost înaintată în procedura parlamentară, la prezentarea implicaţiilor noii reglementări asupra legislaţiei în vigoare nefiind evidenţiate aspectele prezentate în sesizare. Astfel, se apreciază că Parlamentul şi-a exercitat prerogativele legislative în spiritul loialităţii constituţionale între instituţiile fundamentale, fără afectarea bunei funcţionări a Guvernului, comportament fidel principiului separaţiei puterilor în stat. 45. Cât priveşte criticile referitoare la lipsa de claritate a dispoziţiilor art. 1 din Legea privind elaborarea şi actualizarea Strategiei naţionale pe termen lung „România 2040“, iar, pe cale de consecinţă, neconformitatea acestora cu prevederile art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie, se arată că nu pot fi acceptate, întrucât actul normativ dedus controlului de constituţionalitate respectă, în ansamblul său, cerinţele privind claritatea, precizia şi previzibilitatea normelor juridice. Este clar întrucât în conţinutul său nu se regăsesc pasaje obscure sau soluţii normative contradictorii, este precis, fiind redactat într-un stil specific normativ dispozitiv, care prezintă norma instituită fără explicaţii sau justificări, prin folosirea cuvintelor în înţelesul lor curent din limba română. Conceptele şi noţiunile utilizate sunt configurate în concordanţă cu dreptul pozitiv, iar stabilirea soluţiilor normative este departe de a fi ambiguă, acestea fiind redate previzibil şi univoc, cu respectarea prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Se apreciază că argumentele prezentate de autori adaugă ipoteze circumstanţiale din perspectivă interpretativă, care excedează intenţiei avute în vedere de Guvern şi confirmate de Parlament prin legea adoptată, iar, pe cale de consecinţă, nu pot fi reţinute ca fiind relevante în speţă. Prin urmare, neîncălcând niciuna dintre prevederile cadrului normativ referitor la tehnica legislativă pentru elaborarea actelor normative, dispoziţiile criticate sunt constituţionale prin raportare la prevederile art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie. 46. Având în vedere considerentele expuse, se apreciază că sesizarea de neconstituţionalitate formulată este neîntemeiată sub aspectul incidenţei şi temeiniciei argumentelor invocate, actul normativ supus controlului de contencios constituţional fiind în concordanţă cu Legea fundamentală, iar pe cale de consecinţă se propune respingerea sesizării. 47. Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis punctul său de vedere în Dosarul nr. 1.022 A/2019 cu Adresa nr. 2/3814 din 6 mai 2019, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 3.479 din 6 mai 2019, prin care apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. 48. Referitor la criticile prin raportare la art. 61 alin. (2) şi art. 75 alin. (1) din Constituţie, care consacră principiul bicameralismului, se arată că, potrivit Deciziei Curţii Constituţionale nr. 1.093 din 15 octombrie 2008, în dezbaterea unei iniţiative legislative Camerele au un drept propriu de decizie, judecătorul constituant reţinând considerente care sprijină constituţionalitatea legii criticate, din perspectiva procedurii legislative urmate, întrucât fiecare dintre cele două Camere ale Parlamentului s-a exprimat cu privire la aceeaşi iniţiativă legislativă, potrivit competenţelor şi cu respectarea regulamentelor parlamentare. Curtea Constituţională a stabilit că aplicarea principiului bicameralismului nu poate avea ca efect „deturnarea rolului de Cameră de reflecţie a primei Camere sesizate [...] în sensul că aceasta ar fi Camera care ar fixa în mod definitiv conţinutul proiectului sau propunerii legislative (şi, practic, conţinutul normativ al viitoarei legi), ceea ce are drept consecinţă faptul că cea de-a doua Cameră, Camera decizională, nu va avea posibilitatea să modifice ori să completeze legea adoptată de Camera de reflecţie, ci doar posibilitatea de a o aproba sau de a o respinge“. Sub aceste aspecte, „este de netăgăduit că principiul bicameralismului presupune atât conlucrarea celor două Camere în procesul de elaborare a legilor, cât şi obligaţia acestora de a-şi exprima prin vot poziţia cu privire la adoptarea legilor; prin urmare, lipsirea Camerei decizionale de competenţa sa de a modifica sau de a completa legea astfel cum a fost adoptată de Camera de reflecţie, deci de a contribui la procesul de elaborare a legilor, ar echivala cu limitarea rolului său constituţional şi cu acordarea unui rol preponderent Camerei de reflecţie în raport cu cea decizională în procesul de elaborare a legilor. Într-o atare situaţie, Camera de reflecţie ar elimina posibilitatea Camerei decizionale de a conlucra la elaborarea actelor normative, aceasta din urmă putând doar să îşi exprime prin vot poziţia cu privire la propunerea sau proiectul de lege deja adoptat de Camera de reflecţie, ceea ce este de neconceput“. De asemenea, prin Decizia nr. 472 din 22 aprilie 2008, Curtea Constituţională a statuat faptul că „Dezbaterea parlamentară a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative nu poate face abstracţie de evaluarea acesteia în plenul celor două Camere ale Parlamentului nostru bicameral“. Din analiza comparată a documentelor privind iniţierea şi derularea procedurii legislative, a formei adoptate de Senat, ca primă Cameră sesizată, şi a celei adoptate de Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, rezultă că această exigenţă a fost respectată. 49. Pornind de la principiul derivat din prevederile art. 61 alin. (2) şi ale art. 75 alin. (3) din Constituţie, potrivit căruia legea este, cu aportul specific al fiecărei Camere, opera întregului Parlament, se apreciază că modificările aduse la Camera Deputaţilor nu se circumscriu criteriilor esenţiale stabilite de Curtea Constituţională pentru determinarea cazurilor în care, prin procedura legislativă derulată, se încalcă principiul bicameralismului. Prin raportare la forma adoptată de prima Cameră sesizată, legea dedusă controlului de constituţionalitate conţine acelaşi număr de articole, iar intervenţiile legislative realizate sub forma amendamentelor admise la Camera decizională nu reprezintă soluţii normative care, sub aspectul fondului reglementării, se îndepărtează considerabil de conceptele edictate de către Senat. Se apreciază că admiterea argumentaţiei autorului sesizării ar putea avea ca principală consecinţă eliminarea rolului de Cameră de reflecţie al Senatului, în sensul că acesta ar stabili definitiv conţinutul normativ al proiectului de lege, cu rezultatul că cea de-a doua Cameră, Camera Deputaţilor, în calitatea sa de Cameră decizională în materie, nu ar putea avea posibilitatea să modifice sau să completeze legea în speţa dedusă controlului de constituţionalitate, ci doar de a o aproba ori respinge. 50. Cu privire la motivele de neconstituţionalitate intrinsecă, prin raportare la dispoziţiile art. 1 alin. (4) şi (5), art. 61, art. 64 alin. (4), art. 74 alin. (1), art. 109 alin. (1), art. 111 şi art. 112 din Constituţie, referitoare la prerogativele constituţionale ale Parlamentului, se apreciază că, în condiţiile în care prevederile art. 61 alin. (1) din Constituţie stabilesc rolul Parlamentului de „organ reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării“, competenţa de legiferare a acestuia cu privire la un anumit domeniu nu poate fi limitată dacă legea astfel adoptată respectă exigenţele Legii fundamentale. Opţiunea legiuitorului ca Strategia „România 2040“ să se elaboreze sub directa coordonarea a Camerei Deputaţilor, iar în acest sens să înfiinţeze un organism consultativ, fără personalitate juridică, cu atribuţii în respectivul domeniu, nu afectează în mod expres relaţii sociale sau instituţii fundamentale prevăzute de Constituţia României. Contrar susţinerilor autorului, interpretarea soluţiilor normative, prin care este stabilită competenţa Comisiei „România 2040“, care să conducă la concluzia că „rolul său este cel de elaborare a unor proiecte asimilate celor de acte normative“ este în dezacord chiar cu dispoziţiile articolului care dispune înfiinţarea sa, potrivit cărora „pentru elaborarea Strategiei «România 2040» se înfiinţează Comisia «România 2040», organism consultativ, fără personalitate juridică (…)“ [art. 3 alin. (2)]. În continuare, felul în care sunt configurate atribuţiile organismului şi mecanismele specifice desfăşurării activităţilor prevăzute nu imprimă caracterul unei „comisii speciale comune care are ca scop elaborarea unor propuneri legislative“, această competenţă nefiind prevăzută expres sau implicit, iar, pe cale de consecinţă, nu reprezintă o încălcare a prevederilor art. 74 alin. (1) din Constituţia României, republicată. 51. De asemenea este criticată şi susţinerea potrivit căreia prin art. 9 alin. (3) din lege se instituie „o competenţă de control continuă, specifică unor comisii permanente de control, tuturor comisiilor permanente ale Camerei Deputaţilor şi Senatului“. Reglementarea monitorizării implementării Strategiei „România 2040“ prin comisiile de specialitate nu este urmată de dezvoltarea unor ipoteze juridice care să prevadă consecinţele unei eventuale neconcordanţe a conduitei Guvernului cu obiectivele stabilite în respectivul document, ci reprezintă o dezvoltare la nivel infraconstituţional a dispoziţiilor art. 111 alin. (1) din Legea fundamentală, potrivit cărora „Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei publice, în cadrul controlului parlamentar al activităţii lor, sunt obligate să prezinte informaţiile [...] cerute de […] comisiile parlamentare“. 52. Se apreciază că nu pot fi reţinute nici argumentele de neconformitate intrinsecă a legii cu dispoziţiile art. 1 alin. (4) şi (5), art. 102 alin. (1) şi ale art. 138 alin. (2) din Constituţia României, din perspectiva rolului constituţional al Guvernului, întrucât, potrivit Deciziei Curţii Constituţionale nr. 1.221 din 12 noiembrie 2008, „art. 1 alin. (4) din Constituţie a instituit principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în cadrul democraţiei constituţionale, ceea ce presupune, pe de o parte, că niciuna dintre cele trei puteri nu poate interveni în activitatea celorlalte puteri, iar pe de altă parte, presupune controlul prevăzut de lege asupra actelor emise de fiecare putere în parte“. Doctrina constituţională recunoaşte cele trei puteri în stat: puterea legislativă, care creează şi modifică legea, puterea executivă, care execută şi impune legea, şi puterea judecătorească, ce interpretează şi aplică legea. Preeminenţa dreptului presupune ca aceste puteri să-şi exercite prerogativele independent una faţă de cealaltă, întrucât funcţiile lor trebuie să fie distincte: cei care creează legea nu trebuie să se implice în aplicarea ei, cei care o execută nu trebuie să se implice în crearea sau interpretarea ei, iar cei care interpretează şi aplică legea nu trebuie să se implice în crearea sau modificarea ei. 53. Prevederile art. 61 alin. (1) din Constituţie conferă Parlamentului calitatea de unică autoritate legiuitoare a ţării, iar în virtutea acestui monopol legislativ Parlamentul este singura autoritate publică care adoptă legi. Potrivit Deciziei Curţii Constituţionale nr. 63 din 8 februarie 2017, conceputul de „lege“ se defineşte prin raportare la două criterii: cel formal sau organic şi cel material. Potrivit primului criteriu, legea se caracterizează ca fiind un act al autorităţii legiuitoare, ea identificându-se prin organul chemat să o adopte şi prin procedura ce trebuie respectată în acest scop. Criteriul material are în vedere conţinutul reglementării, definindu-se în considerarea obiectului normei, respectiv a naturii relaţiilor sociale reglementate, sub acest aspect Parlamentul având plenitudine de legiferare. Din analiza dispoziţiilor constituţionale menţionate rezultă că în sistemul constituţional românesc Parlamentul dispune de plenitudine de competenţă în materie de legiferare, în timp ce Guvernul exercită această competenţă delegată numai în condiţiile strict prevăzute de Constituţie. Competenţa originară a Guvernului, autoritate executivă, este prevăzută în art. 108 alin. (2) din Constituţie şi priveşte organizarea executării legilor, acte de reglementare primară, prin emiterea de hotărâri, acte normative de reglementare secundară. 54. De asemenea, se opinează că nu pot fi reţinute susţinerile autorului sesizării potrivit cărora delegarea competenţei de elaborare a unei strategii naţionale pe termen lung încalcă competenţa Guvernului de realizare a politicii interne şi externe, întrucât proiectul de lege este iniţiat chiar de către Guvern, forma adoptată şi dedusă controlului de constituţionalitate neprezentând o configuraţie normativă deosebită prin raportare la cea înaintată iniţial în procedura legislativă. 55. Sub aspectul motivelor de neconstituţionalitate intrinsecă vizând lipsa de claritate a dispoziţiilor Legii privind elaborarea şi actualizarea Strategiei naţionale pe termen lung „România 2040“, iar pe cale de consecinţă neconformitatea acestora cu prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţie, se apreciază că nu pot fi acceptate întrucât actul normativ dedus controlului de constituţionalitate respectă în ansamblul său cerinţele privind claritatea, precizia şi previzibilitatea normelor juridice. 56. Referitor la criticile vizând lipsa de previzibilitate, se menţionează practica Curţii Europene a Drepturilor Omului în Cauza Hertel contra Elveţiei, prin care se reţine că legea nu trebuie neapărat să fie însoţită de certitudini absolute. Certitudinea, chiar dacă este de dorit, este dublată uneori de o rigiditate excesivă, or dreptul trebuie să ştie să se adapteze schimbărilor de situaţie. Legea internă pertinentă care înglobează atât dreptul scris, cât şi pe cel nescris trebuie să fie formulată cu o precizie suficientă, să prevadă într-o măsură rezonabilă, în circumstanţele speţei, consecinţele care pot rezulta dintr-un act determinat (Cauza Wingrove contra Marii Britanii). Potrivit punctului de vedere exprimat, argumentele prezentate de autor adaugă ipoteze circumstanţiale din perspectivă interpretativă care excedează atât intenţiei avute în vedere de Guvern şi confirmate de Parlament prin legea adoptată, cât şi jurisprudenţei amintite, iar, pe cale de consecinţă, se apreciază că nu pot fi reţinute ca fiind relevante în speţă. 57. Având în vedere considerentele expuse, se apreciază că actul normativ supus controlului de contencios constituţional este în concordanţă cu Legea fundamentală şi se propune respingerea obiecţiei de neconstituţionalitate. 58. Guvernul a transmis punctul său de vedere în Dosarul nr. 1.022A/2019, cu Adresa nr. 5/2.554/2019 înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 3.928 din 16 mai 2019, prin care apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. 59. Se apreciază, mai întâi, cu privire la obiectul de reglementare preconizat, că legea criticată „reprezintă mai degrabă un document cu o conotaţie politică-strategică, ce implică un consens naţional“. Ca urmare, faţă de jurisprudenţa Curţii Constituţionale şi având în vedere intenţia de reglementare proclamată, se poate pune în discuţie dacă aceasta prezintă caracter normativ, element ce ţine de esenţa legii, ca act juridic al Parlamentului. 60. Referitor la criticile punctuale formulate de autorul sesizării, se apreciază că nu poate fi reţinută încălcarea principiului bicameralismului, întrucât, din analiza comparativă a documentelor privind iniţierea şi desfăşurarea procesului legislativ în cauză, reiese că modificările operate de Camera Deputaţilor faţă de forma legii adoptată de Senat nu sunt de natură a imprima nici deosebiri majore de conţinut juridic faţă de forma legii adoptată de Senat şi nici o configuraţie deosebită, semnificativ diferită faţă de cea a proiectului de lege în forma adoptată de Senat. Se invocă jurisprudenţa Curţii Constituţionale prin care aceasta a statuat asupra principiului bicameralismului. 61. Cât priveşte motivele de neconstituţionalitate intrinsecă, se apreciază, de asemenea, că nu pot fi reţinute. A fost pe deplin respectat rolul Parlamentului, câtă vreme legea a fost adoptată de acesta, cu respectarea principiului bicameralismului. Dovada în acest sens este dată chiar de art. 9 alin. (3) din lege, referitor la monitorizarea continuă a implementării Strategiei „România 2040“ de către Parlament. Prin conţinutul preconizat al strategiei menţionate, aceasta reprezintă un document cu o conotaţie economico-socială, cuprinzând politici publice strategice ce ar trebui implementate, ţinând cont de principiile dezvoltării durabile. Ca urmare, „în niciun caz Strategia «România 2040» nu prezintă trăsăturile unei legi, ca act juridic al Parlamentului, pentru a pune în discuţie incidenţa art. 61 din Constituţie în ceea ce priveşte adoptarea sa“. Din această perspectivă, Guvernul îşi exprimă dezacordul faţă de afirmaţia în sensul că rolul Comisiei „România 2040“ este cel de elaborare a unor proiecte asimilate celor de acte normative. Totodată, se consideră „deplasată paralela între această Comisie şi comisiile pe care fiecare Cameră a Parlamentului le poate constitui în condiţiile art. 64 alin. (4) din Constituţie, natura, rolul şi funcţiile acestora fiind fundamental diferite“. 62. Tot astfel, a fost respectat rolul Guvernului, întrucât doi reprezentanţi ai săi, desemnaţi de prim-ministru, fac parte din Comisia „România 2040“. În vederea aplicării strategiei menţionate, Guvernul urmează să adopte proiectele de acte normative necesare şi tot Guvernul va pune în aplicare programele şi proiectele de dezvoltare din Strategie, toate aceste atribuţii dând expresie rolului Guvernului consacrat de art. 102 alin. (1) din Constituţie. Din această perspectivă, se consideră că nu poate fi reţinută nici critica autorului sesizării, potrivit căreia legea analizată ar impune Guvernului obligaţii suplimentare, contrare art. 138 alin. (2) din Constituţie. 63. În opinia Guvernului, nu poate fi reţinută nici pretinsa încălcare a art. 1 alin. (5) din Constituţie, întrucât dispoziţiile legii criticate îndeplinesc criteriile de claritate, previzibilitate şi predictibilitate, astfel cum au fost statuate în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, precum şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului. 64. Preşedintele Senatului nu a transmis Curţii Constituţionale punctul său de vedere. 65. La termenul de judecată stabilit pentru data de 22 mai 2019, Curtea a amânat dezbaterile pentru 28 mai 2019, când, având în vedere cererea de întrerupere a deliberărilor pentru o mai bună studiere a problemelor ce formează obiectul cauzei, a amânat pronunţarea pentru 6 iunie 2019. La această dată, având în vedere obiectul sesizărilor de neconstituţionalitate, în temeiul art. 139 din Codul de procedură civilă, coroborat cu art. 14 din Legea nr. 47/1992, Curtea a dispus conexarea Dosarului nr. 1.022A/2019 la Dosarul nr. 715A/2019, care a fost primul înregistrat, şi a pronunţat prezenta decizie. CURTEA, examinând obiecţiile de neconstituţionalitate, punctele de vedere ale preşedintelui Camerei Deputaţilor şi Guvernului, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 66. Curtea a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze obiecţia de neconstituţionalitate. 67. Curtea reţine în acest sens că sesizarea ce formează obiectul Dosarului nr. 715A/2019 a fost formulată de un număr de 80 de deputaţi aparţinând Grupurilor parlamentare ale Partidului Naţional Liberal, Uniunii Salvaţi România şi Partidului Mişcarea Populară, titulari ai dreptului de sesizare a Curţii Constituţionale, în conformitate cu prevederile art. 146 lit. a) din Constituţie fiind un număr de cel puţin 50 de deputaţi. Sesizarea ce formează obiectul Dosarului nr. 1.022A/2019 a fost formulată de Preşedintele României, titular al dreptului de sesizare a Curţii Constituţionale, în conformitate cu prevederile art. 146 lit. a) din Constituţie. Obiectul sesizărilor se încadrează în competenţa Curţii, delimitată de textele mai sus menţionate, acesta vizând Legea privind elaborarea şi actualizarea Strategiei naţionale pe termen lung „România 2040“, adoptată de Parlament, dar nepromulgată. În ceea ce priveşte termenul de sesizare, se constată că, potrivit fişelor legislative, legea criticată a fost adoptată în data de 20 martie 2019 de Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, în data de 25 martie 2019 a fost depusă la secretarul general al Camerei pentru exercitarea dreptului de sesizare a Curţii Constituţionale, iar în data de 30 martie 2019 a fost trimisă la promulgare. Sesizarea de neconstituţionalitate a deputaţilor a fost înregistrată la Curtea Constituţională în data de 29 martie 2019, iar cea a Preşedintelui României în data de 18 aprilie 2019, aşadar în cadrul termenului stabilit de art. 77 alin. (1) din Constituţie. Rezultă aşadar că sesizările sunt admisibile sub toate cele trei aspecte ce privesc legalitatea sesizării. 68. Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie Legea privind elaborarea şi actualizarea Strategiei naţionale pe termen lung „România 2040“, criticată atât sub aspectul neconstituţionalităţii extrinseci, cât şi intrinseci. 69. Dispoziţiile constituţionale invocate în sesizarea formulată de cei 80 de deputaţi sunt cuprinse în art. 1 alin. (3), (4) şi (5) din Constituţie potrivit cărora „(3) România este stat de drept, democratic şi social, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme, în spiritul tradiţiilor democratice ale poporului român şi idealurilor Revoluţiei din decembrie 1989 şi sunt garantate. (4) Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor - legislativă, executivă şi judecătorească - în cadrul democraţiei constituţionale. (5) În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie.“, art. 76 alin. (1), potrivit căruia „Legile organice şi hotărârile privind regulamentele Camerelor se adoptă cu votul majorităţii membrilor fiecărei Camere“ şi art. 102 alin. (1), potrivit căruia „Guvernul, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice“. Dispoziţiile constituţionale invocate în sesizarea formulată de Preşedintele României sunt cuprinse în art. 1 alin. (4) şi (5), precitate, art. 61 - Rolul şi structura (Parlamentului), art. 64 alin. (4), potrivit cărora „Fiecare Cameră îşi constituie comisii permanente şi poate institui comisii de anchetă sau alte comisii speciale.“, art. 74 alin. (1), care enumeră titularii dreptului de iniţiativă legislativă, art. 75 alin. (1) privind ordinea de sesizare a Camerelor, art. 102 alin. (1), precitat, art. 109 alin. (1), potrivit căruia „Guvernul răspunde politic numai în faţa Parlamentului pentru întreaga sa activitate. Fiecare membru al Guvernului răspunde politic solidar cu ceilalţi membri pentru activitatea Guvernului şi pentru actele acestuia.“, art. 111 - Informarea Parlamentului, art. 112 - Întrebări, interpelări şi moţiuni simple şi art. 138 alin. (2), potrivit căruia „Guvernul elaborează anual proiectul bugetului de stat şi pe cel al asigurărilor sociale de stat, pe care le supune, separat, aprobării Parlamentului.“ 70. Examinând criticile de neconstituţionalitate formulate şi având în vedere că în motivarea sesizărilor de neconstituţionalitate au fost formulate deopotrivă critici de neconstituţionalitate extrinsecă şi de neconstituţionalitate intrinsecă, Curtea va proceda la analiza lor în această ordine, dând prioritate, în cadrul lor, în ceea ce priveşte ordinea de analiză, criticilor care se regăsesc în ambele sesizări. (1) Motive de neconstituţionalitate extrinsecă. Susţinerile privind încălcarea prevederilor art. 61 alin. (2) şi ale art. 75 alin. (1) din Constituţie 71. În sesizarea formulată de Preşedintele României sunt identificate, în mod expres, motive de neconstituţionalitate extrinsecă a legii, respectiv încălcarea în procedura de adoptare a acesteia a principiului bicameralismului consacrat de textele constituţionale mai sus menţionate, astfel cum au fost interpretate în jurisprudenţa Curţii Constituţionale. Examinarea acestora presupune analiza parcursului legislativ al legii criticate şi compararea formelor pe care aceasta le-a avut de la momentul iniţierii şi până la momentul adoptării. Parcursul legislativ al legii criticate 72. Potrivit fişelor legislative disponibile pe paginile de internet ale Senatului şi, respectiv, Camerei Deputaţilor, iniţiatorul proiectului de lege este Guvernul. Proiectul a fost înregistrat pentru dezbatere la Senat, prima Cameră sesizată, în data de 23 mai 2018, iar în data de 29 mai 2018 a fost prezentat în Biroul permanent. În forma iniţiatorului, proiectul de lege este structurat în trei titluri având un număr de 11 articole. 73. Potrivit expunerii de motive, elaborarea acestei legi a fost determinată de necesitatea ca evoluţia pe termen lung a României să aibă o programare strategică, „astfel încât politicile economice şi sociale implementate să valorifice potenţialul şi avantajele comparative ale ţării noastre“. Se mai arată că, „în vederea asigurării reprezentativităţii şi consensului naţional Strategia «România 2040» va fi elaborată sub egida Parlamentului, care va asigura conducerea şi coordonarea întregului proces“. Schimbările preconizate, reflectate în textul legii, constau, în esenţă, în înfiinţarea în vederea elaborării strategiei menţionate, a Comisiei „România 2040“, organism consultativ, fără personalitate juridică, având ca atribuţii principale pregătirea proiectului de strategie, fundamentarea acesteia, realizarea de scenarii de dezvoltare şi armonizare şi integrarea contribuţiilor instituţiilor publice, a partidelor şi organizaţiilor neguvernamentale. Această Comisie este condusă de preşedintele Camerei Deputaţilor şi este alcătuită din reprezentanţi ai Guvernului României, Preşedinţiei României, ai partidelor parlamentare, ai comisiilor de specialitate din Senat şi Camera Deputaţilor, ai Academiei Române, ai Consiliului de Programare Economică şi ai Comisiei Naţionale de Strategie şi Prognoză, personalităţi ale ştiinţei, din mediul academic şi universitar, desemnaţi de conducerea Comisiei „România 2040“, la propunerea Consiliului de Programare Economică. Activitatea Comisiei se va finaliza cu proiectul unor documente, respectiv: declaraţia politică de asumare a Strategiei naţionale pe termen lung „România 2040“, Strategia naţională pe termen lung „România 2040“, prognozele şi scenariile de dezvoltare, precum şi detalierea acestora sub forma unui raport de fundamentare, propuneri de actualizare a strategiilor sectoriale şi principalelor politici publice necesare pentru implementarea Strategiei „România 2040“. Se mai stabileşte că Strategia „România 2040“ se va actualiza în funcţie de schimbările din contextul internaţional şi de evoluţiile economic-sociale interne, la un interval de 3 ani, actualizarea realizându-se de Comisia Naţională de Strategie şi Prognoză şi fiind prezentată Guvernului şi Parlamentului după avizarea de către Consiliul de Programare Economică. 74. În data de 27 iunie 2018 proiectul a fost adoptat de Senat, cu un singur amendament admis, ca urmare a observaţiilor din avizul Consiliului Legislativ. Astfel, art. 4 alin. (3) din proiect a fost modificat sub aspectul perioadei de desfăşurare a activităţii Comisiei „România 2040“. 75. Proiectul a fost prezentat în Biroul permanent al Camerei Deputaţilor în data de 3 septembrie 2018, iar după parcurgerea procedurii de avizare şi dezbatere, a fost adoptat în data de 20 martie 2019, cu un număr de 15 amendamente admise. Faţă de aceste amendamente, în sesizarea formulată se susţine că s-au realizat intervenţii „care se îndepărtează în mod substanţial de voinţa iniţiatorului şi reprezintă modificări majore ale conţinutului formei iniţiale a propunerii legislative“, cu încălcarea principiului bicameralismului. Principiul bicameralismului în jurisprudenţa Curţii Constituţionale 76. Curtea Constituţională a dezvoltat prin deciziile sale o veritabilă „doctrină“ a bicameralismului şi a modului în care acest principiu este reflectat în procedura de legiferare. Astfel, ţinând seama de indivizibilitatea Parlamentului ca organ reprezentativ al poporului român şi de unicitatea sa ca autoritate legiuitoare a ţării, Constituţia nu permite adoptarea unei legi de către o singură Cameră, fără ca proiectul de lege să fi fost dezbătut şi de cealaltă Cameră (Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 13 aprilie 2017, paragraful 53). Ca urmare, dezbaterea parlamentară a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative nu poate face abstracţie de evaluarea acesteia în plenul celor două Camere ale Parlamentului. Aşa fiind, modificările şi completările pe care Camera decizională le aduce proiectului de lege sau propunerii legislative adoptate de prima Cameră sesizată trebuie să se raporteze la materia şi la forma în care a fost reglementată de prima Cameră. Altfel, se ajunge la situaţia ca o singură Cameră, şi anume Camera decizională, să legifereze, ceea ce contravine principiului bicameralismului (Decizia nr. 472 din 22 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 30 aprilie 2008, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, paragraful 53). 77. Curtea a stabilit două criterii esenţiale pentru a se determina cazurile în care, prin procedura parlamentară, se încalcă principiul bicameralismului: pe de o parte, existenţa unor deosebiri majore de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului şi, pe de altă parte, existenţa unei configuraţii semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. Întrunirea celor două criterii este de natură a afecta principiul care guvernează activitatea de legiferare a Parlamentului, plasând pe o poziţie privilegiată Camera decizională, cu eliminarea, în fapt, a primei Camere sesizate din procesul legislativ (Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, Decizia nr. 413 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011, Decizia nr. 62 din 7 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 161 din 3 martie 2017, paragraful 29, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, paragraful 54). 78. Stabilind limitele principiului bicameralismului, Curtea a apreciat că aplicarea acestui principiu nu poate avea ca efect deturnarea rolului de Cameră de reflecţie a primei Camere sesizate. Este de netăgăduit că principiul bicameralismului presupune atât conlucrarea celor două Camere în procesul de elaborare a legilor, cât şi obligaţia acestora de a-şi exprima prin vot poziţia cu privire la adoptarea legilor (Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, paragraful 55). Bicameralismul nu înseamnă ca ambele Camere să se pronunţe asupra unei soluţii legislative identice. Art. 75 alin. (3) din Constituţie, folosind sintagma „decide definitiv“ cu privire la Camera decizională, nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune ca proiectul sau propunerea legislativă adoptată de prima Cameră sesizată să fie dezbătută în Camera decizională, unde i se pot aduce modificări şi completări. Curtea a subliniat că, în acest caz, Camera decizională nu poate, însă, modifica substanţial obiectul de reglementare şi configuraţia iniţiativei legislative, cu consecinţa deturnării de la finalitatea urmărită de iniţiator. (Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 937 din 22 noiembrie 2016, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, paragraful 56). 79. Aşa fiind, modificările şi completările pe care Camera decizională le aduce asupra propunerii legislative adoptate de prima Cameră sesizată trebuie să se raporteze la materia avută în vedere de iniţiator şi la forma în care a fost reglementată de prima Cameră. Altfel, se ajunge la situaţia ca o singură Cameră, şi anume Camera decizională, să legifereze în mod exclusiv, ceea ce contravine principiului bicameralismului (a se vedea în acest sens Decizia nr. 472 din 22 aprilie 2008 sau Decizia nr. 62 din 7 februarie 2017, paragraful 28). Legea este, cu aportul specific al fiecărei Camere, opera întregului Parlament, drept care autoritatea legiuitoare trebuie să respecte principiile constituţionale în virtutea cărora o lege nu poate fi adoptată de către o singură Cameră (Decizia nr. 1.029 din 8 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 720 din 23 octombrie 2008, Decizia nr. 3 din 15 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 71 din 29 ianuarie 2014, Decizia nr. 355 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 509 din 8 iulie 2014, paragraful 38, Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016, paragraful 39, Decizia nr. 765 din 14 decembrie 2016, paragraful 29, sau Decizia nr. 62 din 7 februarie 2017, paragraful 32). Examinarea legii criticate prin prisma principiului bicameralismului 80. Văzând parcursul legislativ al legii criticate, Curtea constată că în Camera Deputaţilor legea a fost modificată substanţial faţă de forma iniţiatorului şi, respectiv, forma adoptată de Senat, fiind admise amendamente la toate cele 11 articole ale proiectului. Această modificare de ordin cantitativ, care nu ar fi de natură, în sine, să determine neconstituţionalitatea legii, este dublată însă de o modificare de concepţie/viziune/filosofie a reglementării. 81. Astfel, s-a modificat definiţia Strategiei „România 2040“, făcându-se referire la atingerea obiectivelor acestei strategii, fără însă a se realiza o legătură între procesul de elaborare şi cel de implementare a acestui document. A fost, de asemenea, înlocuită sintagma „consens naţional“ cu cea de „dezbateri naţionale“ din art. 2 alin. (1), apreciindu-se că „sensul strict al noţiunii este greu de atins“, iar adevăratul scop al elaborării Strategiei „România 2040“ este ca aceasta să fie „rezultatul unor dezbateri naţionale“. Or, potrivit expunerii de motive, dezbaterile publice „sub forma unor forumuri naţionale“ erau preconizate „în vederea asigurării consensului naţional şi a validării direcţiilor de dezvoltare“. Potrivit art. 6 alin. (1) din lege însă, astfel cum a fost modificat în Camera decizională, scopul acestor dezbateri este acela al asigurării „transparenţei decizionale şi a validării direcţiilor de dezvoltare“. De asemenea este schimbată coordonarea/conducerea procesului de elaborare a Strategiei „România 2040“, în sensul că aceasta nu mai revine Parlamentului, ci doar Camerei Deputaţilor. În motivarea amendamentului se arată că „se are în vedere legătura dintre atribuţia de coordonare şi instituţia care asigură conducerea Comisiei «România 2040»“. În acest mod însă se schimbă concepţia iniţiatorului, menţinută şi de Senat. Astfel, scopul conducerii coordonării şi coordonării procesului de elaborare a Strategiei „România 2040“ de către Parlament a fost acela de asigurare a „reprezentativităţii şi consensului naţional“, iar nu doar de organizare a unui cadru formal de funcţionare a Comisiei nou-constituite. Corelativ, se stabileşte că membrii Comisiei „România 2040“ sunt numiţi prin hotărâre a Camerei Deputaţilor, conform nominalizărilor prevăzute la alin. (1) al art. 5 astfel cum a fost modificat, ceea ce determină ca, practic, tot procesul de elaborare a Strategiei şi a celorlalte documente prevăzute la art. 8 din lege să se realizeze în cadrul Camerei Deputaţilor. Dacă, în sine, o astfel de coordonare ar putea fi justificată de faptul că respectiva Comisie funcţionează la Camera Deputaţilor, aşa cum rezultă din punctul de vedere comunicat în cauză de preşedintele acestei Camere, stabilirea acestei coordonări exclusiv în Camera decizională, contrar voinţei exprimate de iniţiator şi însuşite de Camera de reflecţie, este contrară logicii principiului bicameralismului. 82. O altă categorie de modificări operate în Camera decizională (menţionate de autorii sesizărilor în contextul criticilor de neconstituţionalitate intrinsecă) vizează introducerea de obligaţii pentru Guvern, care nu se regăsesc în forma iniţiată de Guvern şi nici în cea adoptată de Senat. Astfel, la art. 9 se introduce alin. (5), potrivit căruia „În vederea aplicării măsurilor prevăzute în Strategia «România 2040», Guvernul adoptă, în condiţiile legii, proiecte de acte normative.“, iar la art. 10 se introduce alin. (2), potrivit căruia „Guvernul pune în aplicare programele şi proiectele de dezvoltare din Strategia «România 2040»“. Se motivează că, întrucât această strategie urmează să stabilească direcţiile de dezvoltare ale României pe următorii 20 de ani, prevederile sale trebuie să se regăsească în proiecte de acte normative, respectiv trebuie avute în vedere în Programul de guvernare. Fără a contesta logica acestei motivări (sub aspectul necesităţii punerii în practică a Strategiei „România 2040“ după ce aceasta va fi aprobată), Curtea constată că dispoziţiile nou-introduse excedează intenţiei iniţiatorului, însuşită de Camera de reflecţie, şi anume aceea de a promova o lege care să asigure cadrul elaborării unor proiecte de acte, inclusiv a proiectului de strategie menţionat. Stabilirea printr-o astfel de lege a obligaţiilor ce vor reveni autorităţilor publice, în speţă Guvernului, presupune a conferi şi o anumită valoare juridică actelor/documentelor adoptate. Or, potrivit art. 8 din legea criticată, acestea sunt doar proiecte şi niciun alt text din lege nu se referă la modalitatea în care vor fi aprobate/vor căpăta forţă juridică obligatorie. Astfel fiind, introducerea unor obligaţii ale Guvernului în raport cu acestea este străină scopului şi cadrului general al reglementării. 83. În concluzie, din analiza comparată a documentelor privind iniţierea şi desfăşurarea procesului legislativ în cauză, respectiv a proiectului de lege depus de Guvern, a formei adoptate de Senat, ca primă Cameră sesizată, şi a celei adoptate de Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, se constată că există deosebiri majore de conţinut, precum şi o configuraţie semnificativ diferită între forma iniţiatorului şi a primei Camere sesizate, pe de o parte, şi forma adoptată de cea de-a doua Cameră, pe de altă parte. Este vorba despre scopul reglementării (conceperea unui cadru instituţional pentru a asigura consensul naţional în privinţa evoluţiei pe termen lung a României, care s-a transformat într-un cadru de dezbateri, fără a rezulta însă cu claritate valoarea acestor dezbateri în economia proiectelor adoptate de Comisia constituită), coordonarea/conducerea procesului de elaborare a proiectului documentului de politici publice şi celor aferente (restrâns de la Parlament la Camera Deputaţilor), instituirea de obligaţii pentru Guvern, aşadar, implicit, conferirea de efecte juridice obligatorii unor proiecte de acte cu care se finalizează activitatea Comisiei „România 2040“ (în sensul că apar reglementate expres obligaţii ale Guvernului în aplicarea unui document care, potrivit celorlalte dispoziţii ale legii, ar fi doar în stadiu de proiect). Astfel fiind, Curtea constată încălcarea principiului bicameralismului, cu consecinţa neconstituţionalităţii legii în ansamblul său. (2) Motive de neconstituţionalitate intrinsecă 84. În cadrul motivelor de neconstituţionalitate intrinsecă se detaşează, ca fiind comune ambelor sesizări de neconstituţionalitate, criticile referitoare la încălcarea art. 1 alin. (5) din Constituţie, determinată de lipsa de claritate a dispoziţiilor cuprinse în lege. Curtea le va analiza cu precădere, dată fiind legătura cu considerentele reţinute în privinţa încălcării principiului bicameralismului, precum şi consecinţa în ipoteza în care se va constata că sunt întemeiate. 85. În acord cu susţinerile consemnate în sesizările formulate, Curtea constată că redactarea legii configurează un regim juridic confuz al naturii juridice/regimului juridic al Comisiei „România 2040“, al Strategiei „România 2040“ şi, în ansamblu, al tuturor documentelor prevăzute de art. 8 din aceeaşi lege, respectiv în privinţa obligaţiilor autorităţilor publice faţă de aceste documente. 86. Astfel, Comisia „România 2040“ apare ca fiind un „organism consultativ“, fără personalitate juridică, condus de preşedintele Camerei Deputaţilor şi având în structura sa deopotrivă reprezentanţi ai puterii legislative şi ai celei executive, ai partidelor politice, ai societăţii civile, numirea tuturor acestor membri realizându-se prin hotărâre a Camerei Deputaţilor, pe baza nominalizărilor potrivit legii. Conducerea „întregului proces“, implicând deci funcţionarea Comisiei, se face tot de către Camera Deputaţilor. Nu este vorba despre o comisie specială comună, ipoteză vizată de una dintre susţinerile cuprinse în sesizări, întrucât structura Comisiei, în sensul arătat, nu poate susţine o astfel de încadrare, de natură să o califice drept organ intern de lucru al Parlamentului/Camerei Deputaţilor, după caz. Art. 8. alin. (1) din Regulamentul activităţilor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului, aprobat prin Hotărârea Parlamentului României nr. 4/1992, stabileşte în acest sens că „La nivelul Parlamentului se pot constitui comisii speciale pentru avizarea unor acte normative complexe, pentru elaborarea unor propuneri legislative sau pentru alte scopuri precizate în hotărârile de constituire a respectivelor comisii.“ Comisiile speciale comune sunt alcătuite din deputaţi şi senatori, alte persoane putând fi invitate la lucrările acestora. Or, în cauză, este vorba despre un organism cu o componenţă mixtă, interinstituţională. 87. Câtă vreme însă elaborarea actelor Comisiei „România 2040“ se realizează „sub directa coordonare a Camerei Deputaţilor, care asigură conducerea întregului proces“, nu este clar cum un organ de specialitate al administraţiei publice centrale, şi anume Comisia Naţională de Strategie şi Prognoză, asigură coordonarea metodologică şi ştiinţifică şi asigură secretariatul, în sensul arhivării documentelor de lucru şi materialelor-suport. Potrivit art. 1 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 22/2007 privind organizarea şi funcţionarea Comisiei Naţionale de Strategie şi Prognoză, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 699 din 19 octombrie 2009, cu modificările şi completările ulterioare, aceasta „se organizează şi funcţionează ca organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Secretariatului General al Guvernului şi coordonarea prim-ministrului, având rolul de a elabora studii şi prognoze pe termen scurt, mediu şi lung privind evoluţia economiei româneşti în ansamblu, pe sectoare şi în profil teritorial, sinteze macroeconomice, de a fundamenta orientările strategice de dezvoltare economico-socială şi măsurile de politică economică proiectate de Guvern, în concordanţă cu Programul de guvernare, precum şi de a coordona, împreună cu Secretariatul General al Guvernului, şi monitoriza politicile publice, cu deosebire ale investiţiilor în parteneriat public-privat şi din domeniul ajutorului de stat“. Practic, este reglementată o Comisie - organ consultativ, fără personalitate juridică, cu o componenţă mixtă, cu membri numiţi de Camera Deputaţilor, condusă de preşedintele Camerei Deputaţilor, dar coordonată metodologic şi ştiinţific de un organ de specialitate al administraţiei publice centrale în subordinea Secretariatului General al Guvernului şi coordonarea prim-ministrului. 88. Cât priveşte actele Comisiei, Curtea reţine, mai întâi, că, în privinţa documentelor de politici publice cadrul normativ principal incident în materie, în dezvoltarea nomelor constituţionale de referinţă care configurează rolul Guvernului, este dat de Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001, Hotărârea Guvernului nr. 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare şi evaluare a politicilor publice la nivel central, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 685 din 29 iulie 2005, Hotărârea Guvernului nr. 870/2006 privind aprobarea Strategiei pentru îmbunătăţirea sistemului de elaborare, coordonare şi planificare a politicilor publice la nivelul administraţiei publice centrale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 637 din 24 iulie 2006, şi Hotărârea Guvernului nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 319 din 14 mai 2009. În sensul acestor acte normative, Strategia este un document de politici publice pe termen mediu şi lung care defineşte, în principiu, politica Guvernului cu privire la un anumit domeniu de politici publice în care se impune luarea unor decizii privind o arie largă de problematici. 89. În cauză, ar părea că Guvernul, în considerarea obiectivului de amploare propus, a iniţiat o lege în temeiul căreia să se realizeze proiectele unor acte, inclusiv Strategia „România 2040“ de către o Comisie cu o compunere mixtă, în calitate de „organism consultativ“, şi într-un cadru instituţional „de realizare şi de asigurare a consensului naţional“. Chiar dacă pot fi apreciate într-adevăr ca o bază de pornire pentru elaborarea unor documente de politici publice, nu rezultă însă, nici în forma iniţiatorului, nici în forma legii adoptate de Camera de reflecţie, ce se va întâmpla cu proiectul/proiectele elaborat(e) de acest „organism consultativ“. Deşi art. 8 din lege se referă strict la „proiecte“, art. 9 şi 10 din lege, în forma adoptată în Camera decizională, stabilesc obligaţii ale Guvernului faţă de Strategia „România 2040“ prezumată adoptată, dar fără a rezulta cum, prin ce act şi cu ce forţă juridică. 90. Astfel fiind, în acord cu criticile formulate, Curtea reţine că absenţa oricăror dispoziţii cu privire la modul în care proiectele de documente prevăzute la art. 8 din lege dobândesc valoare juridică şi devin opozabile altor autorităţi publice lipseşte legea de claritate. De asemenea, lipsa oricăror norme referitoare la planul de acţiune, la responsabilitatea elaborării lui sau măcar a unor referiri privind obligaţia Guvernului de a elabora un astfel de document într-un anumit termen de la elaborarea strategiei menţionate lasă fără efect dispoziţiile legii criticate. În lipsa unei adoptări formale a proiectelor menţionate, ele nu se bucură de valoare normativă, prin urmare nu pot produce efecte juridice faţă de nicio altă autoritate publică, cu atât mai puţin să oblige Guvernul României să adopte proiecte de acte normative în vederea aplicării măsurilor prevăzute în Strategia „România 2040“. Nu se poate considera nici că rezultatele activităţii Comisiei „România 2040“ ar fi proiecte de acte normative, întrucât această Comisie este, potrivit legii, un „organism consultativ“, şi deci nu poate avea iniţiativă legislativă. Potrivit art. 74 din Constituţie, iniţiativa legislativă aparţine Guvernului, deputaţilor, senatorilor, cetăţenilor, cu respectarea, în ceea ce îi priveşte pe aceştia din urmă, a unor condiţii privind dispersia teritorială şi numărul minim de susţinători. 91. Tot astfel, operaţiunea juridică prin care Strategia „România 2040“ este actualizată de către Comisia Naţională de Strategie şi Prognoză este una neclară, nefiind precizată în cuprinsul art. 9 alin. (2) din legea criticată. Lipsesc din lege şi raţiunile/criteriile obiective sau subiective/situaţiile concrete ce impun o actualizare a Strategiei, precum şi actele ce vor fi adoptate în acest sens. Această actualizare „se prezintă Guvernului şi Parlamentului“, fără a se cunoaşte forţa juridică a actului prin care se realizează actualizarea sau obligaţiile celor două autorităţi cărora li se prezintă actualizarea. Din textul legii nu rezultă cu claritate nici cum se realizează „monitorizare continuă“ a implementării Strategiei „România 2040“. 92. Curtea reţine că ambiguitatea redacţională a legii supuse controlului de constituţionalitate invocată în sesizările formulate apare ca fiind evidentă, de necontestat, ceea ce determină serioase îndoieli cu privire la efectele pe care legea le-ar putea produce (a se vedea, mutatis mutandis, Decizia nr. 619 din 11 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 6 din 4 ianuarie 2017, paragraful 45). Astfel fiind, Curtea constată că legea criticată, prin modul deficitar de redactare, încalcă exigenţele art. 1 alin. (5) în componenta sa referitoare la calitatea legii, cu consecinţa neconstituţionalităţii legii în ansamblul său. 93. Având în vedere concluzia mai sus enunţată şi în acord cu jurisprudenţa sa în materie, Curtea nu va mai analiza celelalte aspecte de neconstituţionalitate invocate, întrucât viciul de neconstituţionalitate care afectează legea în ansamblul său nu permite desluşirea exactă şi neechivocă a conţinutului legii supuse controlului de constituţionalitate (a se vedea, mutatis mutandis, Decizia nr. 619 din 11 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 6 din 4 ianuarie 2017). Analiza celorlalte critici de neconstituţionalitate intrinsecă ar presupune atribuirea unui înţeles normelor pe care legea le cuprinde, înţeles dificil de identificat în cazul unei reglementări lacunare şi confuze. 94. Efectul juridic al prezentei decizii este circumscris art. 147 alin. (4) din Legea fundamentală şi jurisprudenţei Curţii în materie, astfel că Parlamentului îi revine în continuare obligaţia de a constata încetarea de drept a procesului legislativ, ca urmare a constatării neconstituţionalităţii legii, în integralitatea sa, iar, în ipoteza iniţierii unui nou demers legislativ, de a se conforma celor statuate prin decizia de faţă inclusiv în privinţa clarificării intenţiei şi domeniului de reglementare, astfel încât acestea să fie circumscrise competenţei constituţionale a Parlamentului. 95. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Admite obiecţiile de neconstituţionalitate formulate de 80 de deputaţi aparţinând grupurilor parlamentare ale Partidului Naţional Liberal, Uniunii Salvaţi România şi Partidului Mişcarea Populară şi, respectiv, de Preşedintele României şi constată că Legea privind elaborarea şi actualizarea Strategiei naţionale pe termen lung „România 2040“ este neconstituţională în ansamblul său. Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi prim-ministrului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 6 iunie 2019. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Prim-magistrat-asistent, Marieta Safta -----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
