Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
Email RSS Trimite prin Yahoo Messenger pagina:   DECIZIA nr. 393 din 5 iunie 2019  cu privire la obiecţiile de neconstituţionalitate referitoare la Legea privind unele măsuri  de regim fiscal derogatoriu aplicabil anumitor terenuri, construcţii edificate pe acestea  şi anumitor activităţi economice autorizate    Twitter Facebook
Cautare document

 DECIZIA nr. 393 din 5 iunie 2019 cu privire la obiecţiile de neconstituţionalitate referitoare la Legea privind unele măsuri de regim fiscal derogatoriu aplicabil anumitor terenuri, construcţii edificate pe acestea şi anumitor activităţi economice autorizate

EMITENT: Curtea Constituţională
PUBLICAT: Monitorul Oficial nr. 581 din 16 iulie 2019

┌──────────────┬───────────────────────┐
│Valer Dorneanu│- preşedinte │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Petre Lăzăroiu│- judecător │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Mircea Ştefan │- judecător │
│Minea │ │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Daniel Marius │- judecător │
│Morar │ │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Livia Doina │- judecător │
│Stanciu │ │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Simona-Maya │- judecător │
│Teodoroiu │ │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├──────────────┼───────────────────────┤
│Marieta Safta │- │
│ │prim-magistrat-asistent│
└──────────────┴───────────────────────┘


    1. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a Legii privind unele măsuri de regim fiscal derogatoriu aplicabil anumitor terenuri, construcţii edificate pe acestea şi anumitor activităţi economice autorizate.
    2. Sesizarea a fost formulată de un număr de 89 de deputaţi aparţinând grupurilor parlamentare ale Partidului Naţional Liberal şi Uniunii Salvaţi România, în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie, art. 11 alin. (1) lit. A.a) şi al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 3.347 din 25 aprilie 2019 şi constituie obiectul Dosarului nr. 1.107A/2019.
    3. În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate autorii sesizării prezintă modul de derulare a procedurii legislative la Senat şi, respectiv, la Camera Deputaţilor, după care procedează la expunerea motivelor de neconstituţionalitate, structurate în raport cu textele constituţionale pretins încălcate.

    Motive de neconstituţionalitate extrinsecă
    (1) Încălcarea dispoziţiilor art. 61 alin. (2) din Constituţie, care consacră principiul bicameralismului
    4. Se arată că, în cadrul procedurii parlamentare, legea supusă criticilor de neconstituţionalitate a fost modificată în Camera decizională, respectiv în Camera Deputaţilor, prin adoptarea unor amendamente care schimbă, în mod esenţial, conţinutul juridic al normelor adoptate de Senat, în calitate de primă Camera sesizată. Se invocă în acest sens jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materie, respectiv Decizia nr. 561 din 18 septembrie 2018, precum şi cauzele la care aceasta trimite.
    5. Punctual, se arată că art. 2 din lege a fost modificat în sensul că fac obiectul de reglementare al legii toate terenurile publice sau private enumerate acolo, ceea ce reprezintă „o modificare esenţială a conţinutului textului normativ, deoarece prin interpretare teleologică se relevă faptul că iniţiatorul a avut în vedere derogări fiscale aplicabile numai terenurilor proprietate privată“. Potrivit Constituţiei şi dispoziţiilor Codului civil, proprietatea publică este inalienabilă, insesizabilă, imprescriptibilă şi, pe cale de consecinţă, orice modificare a conţinutului acesteia are un impact semnificativ asupra relaţiilor sociale, aşa încât această modificare trebuia dezbătută şi de prima Cameră sesizată. Se apreciază că, prin completarea realizată de Camera Deputaţilor, a fost afectată şi configuraţia actului normativ, generând o formă deosebită de forma adoptată de Senat. Tot astfel, modificarea efectuată la art. 3 din lege schimbă conţinutul juridic al reglementării, textul adoptat de Senat având semnificaţia juridică a unei exproprieri a statului în favoarea unităţilor administrativ-teritoriale, ceea ce evidenţiază o diferenţă esenţială, de conţinut juridic şi de formă, între textul adoptat de Senat şi cel adoptat de Camera Deputaţilor. Se apreciază că o situaţie identică se deduce din analiza art. 5 alin. (1) din lege. Astfel, derogării privind scutirea de la plata „taxei pe teren“ reglementate în forma Senatului i se ataşează, în forma Camerei Deputaţilor, regimul juridic al „ajutorului de stat“, în sensul că taxa menţionată ar constitui un ajutor de stat. Or, între acordarea unei scutiri legale de la plata unei taxe pe valoarea unui imobil şi aplicarea schemelor de ajutor de stat, pe durată determinată, conform art. 107 alin. (1) din Tratatul privind Uniunea Europeană, există diferenţe esenţiale de conţinut juridic între forma art. 5 alin. (1) adoptată de Senat şi forma aceluiaşi articol adoptat de Camera Deputaţilor, ceea ce reclamă o nouă analiză a textului normativ de către Camera de reflecţie, Senatul. Se invocă aceleaşi argumente cu referire la modificările efectuate în Camera decizională în privinţa art. 7 şi art. 10 din lege, arătându-se totodată că „diferenţele de conţinut juridic şi de formă adoptate de Senat în raport cu cele adoptate de Camera Deputaţilor sunt de neînlăturat în privinţa art. 8 din legea supusă controlului de constituţionalitate“. Ceea ce în forma Senatului reprezintă o normă de trimitere privind aplicarea regimului fiscal prevăzut de art. 267 alin. (3) din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal devine, în forma Camerei Deputaţilor, o normă derogatorie de la aplicarea regimului fiscal prevăzut de acelaşi Cod, fără a se indica sursa de finanţare a aplicării derogatorii menţionate. Consecinţa firească a adoptării unei asemenea reglementări direct în Camera decizională este retrimiterea acestei norme spre dezbatere şi aprobare în Camera de reflecţie. În concluzie, se arată că legea criticată este neconstituţională în ansamblul său, fiind adoptată cu încălcarea principiului bicameralismului.

    (2) Încălcarea art. 138 alin. (5) din Constituţie, referitoare la obligaţia stabilirii sursei de finanţare pentru orice cheltuială bugetară, cu trimitere, prin jurisprudenţa invocată, la prevederile art. 111 alin. (1) din Constituţie, privind informarea Parlamentului
    6. Potrivit autorilor sesizării, legea criticată a fost modificată în Camera decizională prin adoptarea de amendamente care au schimbat conţinutul juridic al legii în materie fiscală, fără a se indica sursa de finanţare a noii cheltuieli bugetare deduse din acordarea de facilităţi la plata unor impozite şi taxe. Dispoziţiile art. 6, 7 şi 10 au impact fiscal atât asupra bugetului de stat, cât şi asupra bugetelor locale aparţinând unităţilor administrativ-teritoriale. În conformitate cu jurisprudenţa Curţii Constituţionale, preşedintele Comisiei permanente sesizate pentru a redacta raportul asupra propunerii legislative are obligaţia de a solicita Guvernului României, dar şi iniţiatorilor proiectului de lege, întocmirea şi, ulterior, prezentarea fişei care să arate impactul bugetar al modificărilor legislative preconizate asupra bugetului de stat, precum şi indicarea sursei de finanţare a noii cheltuieli bugetare, în temeiul principiului colaborării loiale între instituţiile statului. Această fişă sau alte date privind sursa de finanţare nu au fost solicitate Guvernului nici de către preşedinţii comisiilor permanente sesizate în fond, nici de către iniţiatori. La şedinţa comună a comisiilor sesizate cu întocmirea raportului nu a participat niciun reprezentant al Ministerului Finanţelor Publice. Cu referire la jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materie (Decizia nr. 593 din 14 septembrie 2016, Decizia nr. 1.056 din 14 noiembrie 2007), se deduce că procedura obligatorie de urmat în situaţia unei propuneri legislative cu impact asupra bugetului de stat este indicarea, în mod expres, a sursei de finanţare pentru cheltuiala bugetară generată de aceasta. Procedura nu a fost îndeplinită în cadrul procesului legislativ desfăşurat în Camera Deputaţilor. Ca urmare, legea este neconstituţională în ansamblul său, deoarece încalcă prevederile art. 138 alin. (5) din Constituţie.
    Motive de neconstituţionalitate intrinsecă
    Încălcarea, prin art. 2 şi art. 3 din legea criticată, a dispoziţiilor art. 1 alin. (5) coroborat cu art. 35 din Constituţie referitor la dreptul la un mediu sănătos

    7. Se apreciază, în acest sens, că instituirea activităţilor economice cu regim fiscal derogatoriu de la dreptul comun în zonele declarate arii naturale protejate încalcă dreptul fundamental al cetăţenilor la un mediu sănătos. Crearea cadrului fiscal derogatoriu şi autorizarea activităţilor economice cu regim special, de exemplu, jocuri de noroc, în ariile naturale protejate, afectează mediul, cunoscut fiind impactul generat de edificarea unor construcţii asupra florei şi faunei existente, spre exemplu, în Delta Dunării sau în alte arii naturale protejate prin dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei şi faunei sălbatice sau prin Legea nr. 82/1993 privind constituirea Rezervaţiei Biosferei „Delta Dunării“, cu modificările şi completările ulterioare. Faţă de dispoziţiile acestor acte normative, orice activitate umană de natură economică este interzisă în zonele care sunt declarate arie naturală protejată, dacă acestea sunt de interes naţional sau internaţional, cu regim de management şi conservare al rezervaţiilor ştiinţifice. În consecinţă, dispoziţiile per a contrario reglementate de art. 2 şi 3 din legea criticată constituie o încălcare a principiului legalităţii dedus din dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie, având ca rezultat încălcarea dreptului la un mediu sănătos.
    8. Pe rolul Curţii Constituţionale se află şi obiecţia de neconstituţionalitate a Legii privind unele măsuri de regim fiscal derogatoriu aplicabil anumitor terenuri, construcţii edificate pe acestea şi anumitor activităţi economice autorizate, formulată de Preşedintele României.
    9. Sesizarea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie, art. 11 alin. (1) lit. A.a) şi al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 4.252 din 24 mai 2019 şi constituie obiectul Dosarului nr. 1.504A/2019.
    10. În motivarea sesizării sunt prezentate deopotrivă critici de neconstituţionalitate extrinsecă şi intrinsecă, expuse în această ordine în cele ce urmează.


    Motive de neconstituţionalitate extrinsecă
    (1) Susţinerile privind încălcarea prevederilor art. 75 alin. (2), respectiv a celor ale art. 147 alin. (4) din Constituţie
    11. Se arată că propunerea legislativă privind unele măsuri de regim fiscal derogatoriu şi de regim juridic special a fost depusă la Senat, ca primă Cameră competentă, spre dezbatere şi adoptare, la data de 6 martie 2017. În conformitate cu dispoziţiile art. 79 din Constituţie şi ale Legii nr. 73/1993 pentru înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Legislativ, respectiv cu cele ale art. 111 alin. (1) din Constituţie, Biroul permanent al Senatului, în şedinţa din data de 14 martie 2017, a transmis propunerea legislativă menţionată, spre avizare, Consiliului Legislativ şi Guvernului, în vederea formulării unui punct de vedere, stabilind drept termen până la care să fie transmis avizul Consiliului Legislativ data de 13 aprilie 2017. La data de 15 mai 2017, propunerea legislativă a fost înregistrată cu numărul L.123/2017 şi a fost trimisă comisiilor competente, Biroul permanent al Senatului sesizându-le în vederea elaborării avizelor şi a raportului, stabilind totodată şi termenele în care acestea trebuiau întocmite.
    12. Potrivit art. 75 alin. (2) din Constituţie, „Prima Cameră sesizată se pronunţă în termen de 45 de zile. Pentru coduri şi alte legi de complexitate deosebită termenul este de 60 de zile. În cazul depăşirii acestor termene se consideră că proiectele de legi sau propunerile legislative au fost adoptate“. Astfel, Constituţia instituie o prezumţie absolută, în virtutea căreia o iniţiativă legislativă, chiar dacă nu a fost adoptată de o Cameră, se consideră adoptată prin simpla trecere a timpului. Prezumţia se bazează pe o presupusă acceptare tacită a propunerii legislative şi pe lipsa obiecţiilor primei Camere sesizate. Termenul de 45 de zile, respectiv de 60 de zile, prevăzut la art. 75 alin. (2) din Legea fundamentală, este un termen ce priveşte raporturile constituţionale dintre autorităţile publice. La împlinirea acestui termen, dreptul şi totodată obligaţia primei Camere competente să dezbată o iniţiativă legislativă încetează, legea considerându-se adoptată în forma depusă de iniţiator. Ca efect al împlinirii acestui termen, se naşte dreptul Camerei decizionale de a se pronunţa asupra iniţiativei adoptate în condiţiile art. 75 alin. (2) şi de a decide definitiv. De asemenea, împlinirea acestui termen are drept consecinţă imposibilitatea membrilor primei Camere competente de a mai formula amendamente, dincolo de acest interval de timp stabilit de Constituţie propunerile parlamentarilor sau ale comisiilor nemaifiind admisibile. Aceeaşi este şi consecinţa pentru Guvern, care, dincolo de acest termen, nu mai poate formula şi depune amendamente cu privire la legea respectivă în cadrul primei Camere sesizate, nu mai poate solicita dezbaterea acesteia în procedură de urgenţă sau înscrierea ei cu prioritate pe ordinea de zi, toate aceste drepturi putând fi exercitate de Guvern doar în cadrul Camerei decizionale. Se face referire la Decizia Curţii Constituţionale nr. 646 din 16 octombrie 2018, paragraful 80, în privinţa momentului de la care începe să curgă termenul de adoptare tacită, precum şi la dispoziţiile art. 118 din Regulamentul Senatului, potrivit cărora „Pentru propunerile legislative termenele de legiferare curg de la data înregistrării acestora la Biroul permanent, însoţite de avizele necesare“. Aşadar, având în vedere aceste dispoziţii şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale mai sus menţionată, termenul de adoptare tacită a propunerii legislative privind unele măsuri de regim fiscal derogatoriu şi de regim juridic special a început să curgă la data de 15 mai 2017.
    13. Se mai arată că, potrivit art. 93 alin. (3), (7) şi (8) din Regulamentul Senatului, „(3) Senatul, ca primă Cameră sesizată, se pronunţă asupra proiectelor de lege şi propunerilor legislative cu care este sesizat, în termen de 45 de zile de la data prezentării acestora în Biroul permanent. Pentru coduri şi alte legi de complexitate deosebită, termenul este de 60 de zile de la data prezentării în Biroul permanent. (...) (7) În cazul depăşirii termenelor prevăzute la alin. (3), proiectul de lege sau propunerea legislativă se consideră că a fost adoptată şi se înaintează Camerei Deputaţilor, care va decide definitiv. (8) Termenele prevăzute la alin. (3) şi (5) se calculează potrivit art. 118“. Art. 118 din Regulamentul Senatului prevede faptul că „Pentru propunerile legislative termenele de legiferare curg de la data înregistrării acestora la Biroul permanent, însoţite de avizele necesare“, iar art. 119 din acelaşi act, în forma de la data parcurgerii procedurii legislative de la nivelul Senatului în privinţa acestei propuneri legislative, prevedea faptul că „Pentru termenele procedurale ale procesului legislativ se iau în calcul numai zilele în care Senatul lucrează în plen sau în comisii permanente“. Faptul că prin Hotărârea Senatului nr. 5/2019 a fost modificat art. 119 din Regulamentul Senatului, stabilindu-se că „Termenele procedurale ale procesului legislativ se calculează pe zile calendaristice“, nu prezintă relevanţă în situaţia de faţă, întrucât la acel moment (în data de 15 mai 2017, momentul la care a început să curgă termenul de adoptare tacită) era aplicabilă forma anterioară a art. 119, mai sus menţionată.
    14. În aceste condiţii, din analiza calendarului de lucru al Senatului, luând în considerare zilele în care Senatul a lucrat în plen sau în comisii permanente, începând cu data de 15 mai 2017 şi ţinând cont de jurisprudenţa Curţii Constituţionale, termenul de adoptare tacită de 45 de zile se împlinea în data de 19 septembrie 2017. Din fişa parcursului legislativ al legii criticate la prima Cameră sesizată rezultă că, la data de 18 septembrie 2017 (cu o zi înainte de expirarea termenului de 45 de zile), plenul Senatului a aprobat prelungirea la 60 de zile a termenului de dezbatere a propunerii legislative. Termenul astfel prelungit, se împlinea la data de 18 octombrie 2017. Or, propunerea legislativă a fost adoptată de Senat în data de 6 noiembrie 2017, la aproape 6 luni de la înregistrarea sa însoţită de avizul Consiliului Legislativ, moment de la care a început să curgă termenul constituţional de 60 de zile. Se precizează şi că iniţiativa legislativă dedusă controlului de constituţionalitate se afla la Senat într-o procedură obişnuită de adoptare, aceasta nefiind elaborată de o comisie specială, ipoteză în care modul de calcul al termenelor constituţionale prevăzute la art. 75 alin. (2) ar fi fost susceptibil, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, şi de aplicarea altor reguli (Decizia nr. 650 din 25 octombrie 2018).
    15. Potrivit stenogramei şedinţei plenului Senatului din data de 6 noiembrie 2017, nu există nicio referire la împlinirea termenului de adoptare tacită, raportul comun al comisiilor fiind adoptat cu 64 de voturi pentru, 27 de voturi împotrivă şi 7 abţineri, iar propunerea legislativă cu 65 de voturi pentru, 28 de voturi împotrivă şi 6 abţineri. Or, prin continuarea procedurii parlamentare după data de 18 octombrie 2017 şi prin adoptarea legii de către Senat în calitate de primă Cameră competentă, în data de 6 noiembrie 2017, într-o altă formă decât cea a iniţiatorului, legea criticată a fost adoptată de Senat cu încălcarea dispoziţiilor art. 75 alin. (2) coroborate cu cele ale art. 61 alin. (2) din Constituţie.
    16. În consecinţă, adoptarea legii de către Senat, ca primă Cameră competentă, în şedinţa din data de 6 noiembrie 2017, s-a realizat cu încălcarea prevederilor art. 75 alin. (2), fiind dezbătută şi adoptată cu depăşirea termenului constituţional de 60 de zile stabilit pentru prima Cameră sesizată. Procedând în acest mod, dezbaterea şi adoptarea de către Senat a legii criticate în şedinţa din 6 noiembrie 2017 echivalează şi cu încălcarea jurisprudenţei Curţii Constituţionale şi, implicit, a prevederilor art. 147 alin. (4) din Legea fundamentală.

    (2) Susţinerile privind încălcarea dispoziţiilor art. 141 şi ale art. 1 alin. (3) şi alin. (5) din Constituţie, determinată de lipsa avizului Consiliului Economic şi Social
    17. În forma depusă de iniţiatori, legea supusă controlului de constituţionalitate viza instituirea unui regim fiscal derogatoriu aplicabil unei anumite categorii de terenuri, construcţiilor edificate pe acestea şi anumitor activităţi economice autorizate, în scopul dezvoltării activităţilor economice, creării de locuri de muncă şi creşterii veniturilor bugetare. Categoriile de terenuri vizate sunt insule, grinduri şi alte suprafeţe de uscat, cu potenţial de exploatare economică, rezultate prin acţiuni sau modificări naturale ale teritoriului ori prin lucrări de amenajare hidrotehnică, iar activităţile economice ce se pot autoriza pe aceste terenuri sunt cele de producţie de energie regenerabilă, turism, agrement, alimentaţie publică, comerţ cu amănuntul, jocuri de noroc, precum şi cele de servicii conexe acestora. Faţă de obiectul de reglementare al propunerii legislative, aceasta ar fi trebuit să fie avizată de către Consiliul Economic şi Social în conformitate cu prevederile art. 141 din Constituţie raportate la cele ale art. 2 alin. (1) şi alin. (2) lit. a), b) şi e) coroborate cu cele ale art. 5 din Legea nr. 248/2013 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi Social.
    18. Analizând parcursul legislativ al propunerii legislative privind unele măsuri de regim fiscal derogatoriu şi de regim juridic special se poate constata că legea criticată nu a fost supusă avizării Consiliului Economic şi Social nici în cadrul dezbaterilor de la Senat şi nici în cadrul dezbaterilor de la Camera Deputaţilor. Or, faţă de obiectul de reglementare al propunerii legislative, precum şi de intenţia iniţiatorilor, astfel cum a fost aceasta motivată prin expunerea de motive depusă la prima Cameră competentă, în raport cu dispoziţiile art. 141 din Constituţie şi ale art. 2 alin. (1) şi alin. (2) lit. a), b) şi e) coroborate cu cele ale art. 5 din Legea nr. 248/2013 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi Social, rezultă că solicitarea avizului Consiliului Economic şi Social cu privire la această lege era obligatorie. În concluzie, şi faţă de jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materie (de exemplu Decizia nr. 128 din 6 martie 2019 şi Decizia nr. 139 din 13 martie 2019) omisiunea Parlamentului de a solicita acest aviz contravine dispoziţiilor art. 141 şi ale art. 1 alin. (3) şi alin. (5) din Constituţie.


    Motive de neconstituţionalitate intrinsecă
    (1) Susţinerile potrivit cărora art. 2 din Legea privind unele măsuri de regim fiscal derogatoriu aplicabil anumitor terenuri, construcţii edificate pe acestea şi anumitor activităţi economice autorizate contravine dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţie
    19. Astfel, potrivit art. 2 din legea criticată: „Terenurile proprietate publică sau privată care fac obiectul prezentei legi sunt: insule, grinduri şi alte suprafeţe de uscat, cu potenţial de exploatare economică, rezultate prin acţiuni sau modificări naturale ale teritoriului ori prin lucrări de amenajare hidrotehnică.“ Însă, atât aceste terenuri prin natura lor, cât şi lucrările de amenajare hidrotehnică implică proximitate faţă de ape şi mediul acvatic. Din această perspectivă, sunt incidente dispoziţiile art. 1 alin. (4) din Legea apelor nr. 107/1996, conform cărora „Apele, malurile şi albiile acestora, indiferent de persoana fizică sau juridică care le administrează, sunt supuse dispoziţiilor prezentei legi, precum şi prevederilor din convenţiile internaţionale la care România este parte“. Totodată, potrivit pct. 5 din anexa nr. 1 la Legea nr. 107/1996, albia minoră este definită ca reprezentând acea „suprafaţă de teren ocupată permanent sau temporar de apă, care asigură curgerea nestingherită, din mal în mal, a apelor la niveluri obişnuite, inclusiv insulele (s.n.) create prin curgerea naturală a apelor“.
    20. Stimularea prin orice mijloace a dezvoltării de activităţi economice în zone supuse unui regim special, în mod necesar, trebuie realizată doar ulterior verificării compatibilităţii scopului economic cu scopul instituirii regimul special. Or, în situaţia regimului special stabilit prin Legea apelor nr. 107/1996, care dispune cu privire la gestionarea unor resurse strategice, a unor riscuri de mediu şi a unor riscuri la adresa sănătăţii, proprietăţii şi vieţii persoanelor, prioritatea obiectivului privind siguranţa în raport cu obiectivul economic este evidentă. De altfel, deşi prin legea criticată sunt instituite măsuri cu privire la terenuri şi lucrările de amenajare hidrotehnică, din parcursul legislativ al acestei legi rezultă că autoritatea publică centrală din domeniul apelor nu a fost consultată. Din această perspectivă, se consideră că norma este neclară, iar prin lipsa oricărei menţiuni cu privire la respectarea regimului juridic al apelor (inclusiv a altor suprafeţe de uscat, a albiilor minore ce includ insulele, precum şi a lucrărilor hidrotehnice), astfel cum este acesta instituit şi protejat prin Legea nr. 107/1996, dispoziţiile menţionate din legea criticată sunt şi lipsite de predictibilitate, fiind încălcate dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie.

    (2) Susţinerile potrivit cărora art. 7 din Legea privind unele măsuri de regim fiscal derogatoriu aplicabil anumitor terenuri, construcţii edificate pe acestea şi anumitor activităţi economice autorizate contravine dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţie.
    21. Potrivit art. 7 din legea criticată: „Pentru activităţile economice autorizate în condiţiile legii, nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 18 din Legea nr. 227/2015, cu modificările şi completările ulterioare, cu respectarea legislaţiei în materia ajutorului de stat.“ La art. 18 din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, intitulat „Regimul special pentru contribuabilii care desfăşoară activităţi de natura barurilor de noapte, cluburilor de noapte, discotecilor, cazinourilor“, se prevede: „Contribuabilii care desfăşoară activităţi de natura barurilor de noapte, cluburilor de noapte, discotecilor sau cazinourilor, inclusiv persoanele juridice care realizează aceste venituri în baza unui contract de asociere, şi în cazul cărora impozitul pe profit datorat pentru activităţile prevăzute în acest articol este mai mic decât 5% din veniturile respective, sunt obligaţi la plata impozitului în cotă de 5% aplicat acestor venituri înregistrate.“
    22. Se susţine că norma de la art. 7 este neclară, întrucât, pe de o parte, deşi nu face trimitere la art. 6, este evident că se referă la toate activităţile economice descrise la art. 6. La art. 6 se prevede că „Activităţile economice ce se pot autoriza pe terenurile menţionate la art. 2 sunt cele de producţie de energie regenerabilă, turism, agrement, alimentaţie publică, comerţ cu amănuntul, jocuri de noroc, precum şi cele de servicii conexe acestora“. Cu toate acestea, legiuitorul prevede că tuturor acestor activităţi economice nu le este aplicabil regimul special pentru contribuabilii care desfăşoară activităţi de natura barurilor de noapte, cluburilor de noapte, discotecilor, cazinourilor, regim care oricum nu era aplicabil activităţilor de producţie de energie regenerabilă, turism, agrement, alimentaţie publică, comerţ cu amănuntul, şi nici celor de servicii conexe acestora.

    (3) Susţinerile potrivit cărora art. 8 şi art. 11 din Legea privind unele măsuri de regim fiscal derogatoriu aplicabil anumitor terenuri, construcţii edificate pe acestea şi anumitor activităţi economice autorizate contravine dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţie, cu consecinţa încălcării şi a dispoziţiilor art. 148 alin. (2) prin raportare la norma de referinţă reprezentată de art. 135 alin. (2) lit. a) din Legea fundamentală.
    23. Potrivit art. 8 din legea supusă controlului de constituţionalitate: „(1) În privinţa taxei pe valoarea adăugată, prin derogare de la prevederile art. 291 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 227/2015, cu modificările şi completările ulterioare, se aplică cota redusă de TVA de 5% asupra bazei de impozitare pentru următoarele livrări de bunuri şi servicii: 1. serviciile de alimentare cu apă şi de canalizare; 2. transportul de persoane şi al bagajelor acestora; 3. prestarea de servicii furnizate pentru curăţarea străzilor, colectarea şi tratarea deşeurilor menajere, altele decât cele prestate de instituţiile publice; 4. livrarea de gaze naturale, electricitate sau de energie pentru încălzirea urbană. (2) Prevederile alin. (1) pct. 4 se aplică începând cu data de 1 a lunii următoare datei consultării Comitetului pentru TVA din cadrul Comisiei Europene. Ministerul Finanţelor Publice va publica pe site-ul său oficial www.mfinante.ro data consultării. (3) Celelalte activităţi economice autorizate şi desfăşurate pe terenurile menţionate la art. 2 se supun prevederilor Legii nr. 227/2015, cu modificările şi completările ulterioare.“ Totodată, potrivit art. 11 din legea criticată: „În limitele competenţelor legale, autorităţile publice locale pot adopta măsuri administrative, scutiri şi alte facilităţi, cu caracter temporar sau permanent, care să contribuie la stimularea investiţiilor şi a dezvoltării activităţilor economice, în condiţiile prezentei legi.“
    24. Aceste două articole instituie măsuri susceptibile de a constitui ajutor de stat şi pot fi acordate numai cu respectarea prevederilor naţionale şi europene în domeniul ajutorului de stat [art. 106-109 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului de stabilire a normelor de aplicare a art. 93 din Tratatul de instituire a Comunităţii Europene, publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria L, nr. 83 din 27 martie 1999, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2014]. Se consideră că lipsa unor menţiuni exprese referitoare la respectarea legislaţiei în materia ajutorului de stat în conţinutul normativ al art. 8 şi al art. 11 din legea criticată (aşa cum s-a procedat în cazul art. 5, art. 7 şi art. 10 din aceeaşi lege) contravine dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţie, cu consecinţa încălcării şi a dispoziţiilor art. 148 alin. (2) prin raportare la norma de referinţă reprezentată de art. 135 alin. (2) lit. a) din Legea Fundamentală.
    25. În materia ajutorului de stat, art. 25 din Legea concurenţei nr. 21/1996 stipulează pentru Consiliul Concurenţei o competenţă specială la alin. (1) lit. ş), respectiv aceea de a asigura „aplicarea prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2014 privind procedurile naţionale în domeniul ajutorului de stat, precum şi pentru modificarea şi completarea Legii concurenţei nr. 21/1996, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 20/2015, cu modificările ulterioare, precum şi aplicarea prevederilor Legii nr. 11/1991 privind combaterea concurenţei neloiale, cu modificările şi completările ulterioare“. Totodată, potrivit art. 25 alin. (1) lit. l) şi alin. (3) din Legea concurenţei nr. 21/1996: „Consiliul Concurenţei are următoarele atribuţii: […] l) emite avize sau puncte de vedere pentru proiectele de acte normative, proiectele de documente de politici publice, care pot avea impact anticoncurenţial, şi poate recomanda modificarea acestora; […] (3) În aplicarea alin. (1) lit. l), autorităţile şi instituţiile administraţiei publice centrale şi locale au obligaţia să solicite avize sau puncte de vedere atunci când iniţiază proiecte de acte normative, proiecte de documente de politici publice, care pot avea impact anticoncurenţial. Observaţiile şi propunerile formulate în avizul sau punctul de vedere al Consiliului Concurenţei vor fi avute în vedere la definitivarea proiectului de act normativ, respectiv a proiectului de documente de politici publice.“
    26. Faţă de dispoziţiile art. 5, art. 7 şi art. 10 din legea criticată, ce trimit în mod expres la materia ajutorului de stat, sunt incidente dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2014 privind procedurile naţionale în domeniul ajutorului de stat, precum şi pentru modificarea şi completarea Legii concurenţei nr. 21/1996, care la art. 6 alin. (2) prevede: „(2) Consiliul Concurenţei acordă asistenţă de specialitate în domeniul ajutorului de stat autorităţilor, altor furnizori şi beneficiarilor de ajutor de stat, pentru asigurarea îndeplinirii obligaţiilor asumate de România în acest domeniu, în calitate de stat membru al Uniunii Europene, inclusiv în cadrul procesului de elaborare a actelor normative sau administrative prin care se instituie măsuri de natura ajutorului de stat/de minimis.“ Totodată, potrivit art. 7 alin. (6) din acelaşi act normativ, Consiliul Concurenţei emite un aviz privind conformitatea, corectitudinea şi îndeplinirea obligaţiilor prevăzute de legislaţia europeană în domeniul ajutorului de stat. La data de 22 aprilie 2019, cu nr. 4.500, Consiliul Concurenţei a emis opinia referitoare la incidenţa reglementărilor din domeniul ajutorului de stat în cazul unora dintre prevederile legii criticate, printre care şi art. 8 şi art. 11. Se apreciază că, în adoptarea legii criticate, Parlamentul a ignorat dispoziţiile art. 25 alin. (3) din Legea nr. 21/1996 - normă imperativă ce instituie un caracter conform pentru avizul Consiliului Concurenţei prin faptul că stipulează expres că „observaţiile şi propunerile formulate în avizul sau punctul de vedere al Consiliului Concurenţei vor fi avute în vedere la definitivarea proiectului de act normativ“ - în ceea ce priveşte art. 8 şi art. 11 din legea criticată. Această omisiune contravine, la rândul său, art. 1 alin. (5) din Constituţie.
    27. În considerarea argumentelor expuse se solicită admiterea sesizării de neconstituţionalitate şi constatarea neconstituţionalităţi Legii privind unele măsuri de regim fiscal derogatoriu aplicabil anumitor terenuri, construcţii edificate pe acestea şi anumitor activităţi economice autorizate, în ansamblul său.
    28. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizările au fost comunicate preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a comunica punctele lor de vedere.
    29. Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis punctul său de vedere în Dosarul nr. 1.107 A/2019, cu Adresa nr. 2/4057 din 14 mai 2019, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 3.854 din 14 mai 2019, prin care apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată.
    30. Se arată, în acest sens, că obiectul de reglementare al legii deduse controlului de constituţionalitate îl constituie instituirea unui regim fiscal derogatoriu aplicabil anumitor categorii de terenuri, construcţii edificate pe acestea, precum şi unor activităţi economice autorizate, cu scopul explicit - potrivit expunerii de motive - de a crea un cadru legal stimulativ pentru dezvoltarea unor activităţi economice pe anumite terenuri cu un anumit specific, în vederea stimulării iniţiativelor de afaceri care generează taxe şi impozite atât la bugetul local, cât şi la cel naţional, creează locuri de muncă, valorifică potenţialul economic al acestor suprafeţe care acum nu produc nimic şi sunt lăsate în paragină. Legea are în vedere acele suprafeţe de teren existente în zona bazinelor hidrologice, rezultate fie prin efectul acţiunii naturale a apei şi a solului, fie prin efectul unor lucrări de amenajări hidrotehnice şi care se constituie în insule, grinduri şi alte astfel de suprafeţe de teren. Potrivit iniţiatorului propunerii legislative, principala ţintă o reprezintă activităţile de producere de energie regenerabilă, de turism, de agrement, de alimentaţie publică, comerţ, jocuri de noroc, precum şi serviciile conexe acestora; beneficiul public este cel care justifică reglementarea acestui regim fiscal derogatoriu de la cadrul general al taxelor şi impozitelor.
    31. Cu referire la motivele de neconstituţionalitate extrinsecă se apreciază că nu pot fi reţinute întrucât, potrivit jurisprudenţei constante a Curţii Constituţionale, spre exemplu Decizia nr. 62 din 13 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 373 din 2 mai 2018, în analiza respectării acestui principiu „trebuie avut în vedere: (a) scopul iniţial al legii, în sensul de voinţă politică a autorilor propunerii legislative sau de filosofie, de concepţie originară a actului normativ; (b) dacă există deosebiri majore, substanţiale, de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului; (c) dacă există o configuraţie semnificativ diferită între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului“. În acelaşi sens statuează şi deciziile Curţii Constituţionale nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, nr. 413 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, şi nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011. Numai întrunirea cumulativă a acestor cerinţe este de natură a afecta principiul constituţional care guvernează activitatea de legiferare a Parlamentului, plasând Camera decizională pe o poziţie privilegiată, cu eliminarea, în fapt, a primei Camere sesizate din procesul legislativ.
    32. Pe de altă parte, Curtea a reţinut, de exemplu, prin Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, că aplicarea acestui principiu nu poate avea ca efect deturnarea rolului de Cameră de reflecţie a primei Camere sesizate […] în sensul că aceasta ar fi Camera care ar fixa în mod definitiv conţinutul proiectului sau al propunerii legislative (şi, practic, conţinutul normativ al viitoarei legi), ceea ce are drept consecinţă faptul că cea de-a doua Cameră, Camera decizională, nu va avea posibilitatea să modifice ori să completeze proiectul de lege adoptat de Camera de reflecţie, ci doar posibilitatea de a o aproba sau de a o respinge. Se statuează astfel că principiul bicameralismului presupune atât conlucrarea celor două Camere în procesul de elaborare a legilor, cât şi obligaţia acestora de a-şi exprima poziţia cu privire la obiectul de reglementare în procesul de adoptare a legilor. Prin urmare, lipsirea Camerei decizionale de competenţa de a modifica sau completa proiectul de lege adoptat de Camera de reflecţie, deci de a contribui activ la procesul de elaborare a legilor, ar echivala cu limitarea rolului său constituţional şi cu acordarea unui rol preponderent Camerei de reflecţie în raport cu cea decizională, aceasta din urmă putându-şi exprima, prin vot, doar poziţia cu privire la proiectul de lege adoptat de Camera de reflecţie, ceea ce este de neconceput.
    33. Pornind de la cele arătate, respectiv de la premisa că legea este rezultatul aportului specific al fiecărei Camere, opera întregului Parlament, şi din analiza comparativă a conţinutului normativ al proiectului de Lege privind unele măsuri de regim fiscal derogatoriu aplicabil anumitor terenuri, construcţii edificate pe acestea şi anumitor activităţi autorizate adoptat în prima Cameră sesizată (Senatul), respectiv cel al proiectului de lege/legea adoptat/adoptată de Camera decizională (Camera Deputaţilor), se apreciază că modificările aduse de Camera decizională nu se circumscriu criteriilor esenţiale stabilite de Curtea Constituţională pentru determinarea cazurilor în care prin procedura legislativă se încalcă principiul bicameralismului. Dimpotrivă, prin amendamentele adoptate la Camera decizională se aduce un plus de rigoare normativă şi se clarifică anumite aspecte ale obiectului de reglementare, cu respectarea configuraţiei iniţiativei şi a finalităţii urmărite de iniţiator.
    34. Referitor la pretinsa încălcare a dispoziţiilor art. 138 alin. (5) din Constituţie, potrivit cărora nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare, se apreciază că nu poate fi reţinută, întrucât, astfel cum se poate observa din compararea prevederilor respective adoptate de cele două Camere ale Parlamentului, art. 6 este nemodificat faţă de forma Senatului, art. 7 are o completare nesemnificativă sub aspectul conţinutului juridic al legii în materie fiscală şi care nu are impact asupra bugetului de stat/bugetelor locale, iar prevederile art. 10, de asemenea, sunt completate faţă de forma adoptată de Senat cu aceeaşi prevedere, nesemnificativă sub aspectul impactului asupra bugetului de stat/bugetelor locale. Atât la art. 7, cât şi la art. 10, textul adoptat de Senat a fost completat de Camera Deputaţilor cu menţiunea cu respectarea legislaţiei în materia ajutorului de stat, ceea ce nu este de natură a încălca nici principiul bicameralismului, nici dispoziţiile art. 138 alin. (5) din Constituţie cu privire la necesitatea stabilirii sursei de finanţare la aprobarea unor cheltuieli bugetare. Prin instituirea unui regim fiscal derogatoriu, cu respectarea legii în materia ajutorului de stat, nu este incidentă ipoteza avută în vedere de dispoziţiile art. 138 alin. (5) din Constituţie, aceea a aprobării unor cheltuieli bugetare. Activităţile economice respective nu sunt înfiinţate; numai după autorizarea lor, în condiţiile legii, vor exista venituri la bugetul de stat, respectiv la bugetele locale, precum şi cheltuieli din bugetul de stat/bugetele locale, după caz. Se precizează că, la acest moment, al creării cadrului legal în vederea autorizării unor viitoare activităţi economice, care urmează să beneficieze de un regim fiscal special, cu respectarea legii în materia ajutorului de stat, este imposibil a se prevedea cu certitudine unde vor fi autorizate aceste activităţi, care şi câte astfel de activităţi vor fi autorizate, precum şi toate celelalte elemente necesare întocmirii, în mod legal, a fişei financiare, respectiv a informării pe care Guvernul să o poată fundamenta, potrivit dispoziţiilor art. 111 alin. (1) din Constituţie.
    35. Analizând, în continuare, motivele de neconstituţionalitate intrinsecă, se apreciază că nu sunt întemeiate. La alin. (2) al art. 4 din legea care face obiectul prezentei sesizări de neconstituţionalitate se prevede în mod expres că: „Dispoziţiile prezentei legi nu se aplică terenurilor prevăzute de Legea nr. 82/1993 privind constituirea Rezervaţiei Biosferei «Delta Dunării», cu modificările şi completările ulterioare, precum şi terenurilor care au un regim de arie naturală protejată.“ Prin urmare, contrar celor susţinute de autorii sesizării, potrivit prevederilor exprese ale alin. (2) al art. 4 din lege, activităţile economice prevăzute a se desfăşura pe terenurile care fac obiectul legii nu pot fi autorizate în ariile naturale protejate, astfel cum acestea sunt reglementate de actele normative în vigoare.
    36. Având în vedere considerentele prezentate, se apreciază că sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiată, iar, pe cale de consecinţă, se propune respingerea acesteia.
    37. Preşedintele Senatului a transmis punctul său de vedere în Dosarul nr. 1.504A/2019, cu Adresa nr. I 1.415 din 28 mai 2019, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 4.334 din 29 mai 2019, prin care apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată.
    38. Referitor la motivele de neconstituţionalitate extrinsecă, în ceea ce priveşte susţinerile vizând nerespectarea termenelor de adoptare tacită a legii, se arată că Preşedintele României a ajuns la această concluzie calculând termenul de 60 de zile calendaristice începând cu data de 15 mai 2017, fără a lua în considerare că din acest calcul ar fi trebuit să elimine numărul de zile în care Senatul nu a lucrat nici în plen, nici în comisiile permanente. Or, în opinia exprimată în punctul de vedere, au fost luate în considerare în acest calcul şi zilele în care senatorii au lucrat în circumscripţii electorale: 5 iunie 2017 (sărbătoare religioasă), 11 septembrie 2017 (deschiderea anului şcolar 2017-2018), 2 octombrie 2017 (deschiderea anului universitar), 9 octombrie 2017. Se apreciază că, în condiţiile în care dispoziţiile art. 119 din Regulamentul Senatului prevedeau în anul 2017 că pentru calcularea termenelor procedurale se luau în calcul numai zilele în care această cameră a Parlamentului lucra în plen sau în comisii permanente, termenul constituţional de 60 de zile invocat a început să curgă la 15 mai 2017 şi s-a împlinit la 6 noiembrie 2017, ziua în care Senatul a adoptat legea criticată. Prin urmare, Senatul a respectat întocmai termenul constituţional de adoptare a legii.
    39. Referitor la lipsa avizului Consiliului Economic şi Social se invocă jurisprudenţa Curţii Constituţionale în care s-a statuat că lipsa acestui aviz nu afectează constituţionalitatea legii asupra căreia nu a fost dat avizul (Decizia nr. 383 din 23 martie 2011). Se mai arată că art. 141 din Constituţie nu prevede competenţa Consiliului Economic şi Social de a emite avize de specialitate pentru dezbaterea şi adoptarea legilor din domeniul de activitate al Consiliului, sens în care se invocă şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale, respectiv Decizia nr. 83 din 15 ianuarie 2009.
    40. Cu privire la motivele de neconstituţionalitate intrinsecă se arată, de asemenea, că nu pot fi reţinute. Astfel, referitor la potenţialul conflict de reglementare cu Legea nr. 107/1996, se apreciază că este doar aparent. Cele două acte normative reglementează materii diferite, fiecare având domeniul său de intervenţie normativă. Singurul punct comun al celor două legi îl constituie faptul că raporturile sociale reglementate de acestea au legătură cu mediul acvatic sau cu terenuri din vecinătatea acestuia.
    41. Se mai arată că obiecţia de neconstituţionalitate se referă doar la faptul că Parlamentul nu a consultat autoritatea publică centrală din domeniul apelor pe parcursul procedurii legislative, în legătură cu conţinutul actului normativ criticat. Or, nici Constituţia, nici Legea nr. 107/1996 nu prevăd obligaţia Parlamentului de a recurge la o astfel de procedură de consultare, astfel că formularea obiecţiei nu are niciun temei legal. Nimic nu împiedică aplicarea, pe spaţiile care fac obiectul legii criticate, a dispoziţiilor prevăzute de Legea nr. 107/1996, între cele două acte normative nefiind niciun conflict de reglementare.
    42. Referitor la pretinsa neclaritate a art. 7 din lege se solicită Curţii Constituţionale să ţină seama de faptul că Parlamentul are competenţa suverană de a stabili regimuri juridice derogatorii de la reglementări juridice stabilite anterior. În plus, norma criticată face expres trimitere la „activităţile economice autorizate în condiţiile legii“, iar acestea sunt menţionate clar în art. 6 din aceeaşi lege.
    43. Cât priveşte acordarea facilităţilor fiscale pe care semnatarul sesizării le consideră susceptibile de a constitui ajutor de stat, ipoteză în care devin incidente reglementările naţionale şi europene în materie, se apreciază că prin obiecţia de neconstituţionalitate se ridică o problemă de interpretare a textului constituţional, fără nicio relevanţă constituţională.
    44. Se conchide în sensul că analiza obiecţiilor de neconstituţionalitate intrinsecă arată că, de fapt, criticile aduse legii în cauză sunt probleme de oportunitate, pe care autorul sesizării le putea semnala Parlamentului prin procedura prevăzută în art. 77 alin. (2) din Constituţie. În opinia Preşedintelui Senatului, „convertirea repetată frecvent de Preşedintele României a unor obiecţii de oportunitate legislativă aduse legilor adoptate de Parlament, în critici deduse controlului de constituţionalitate, este o dovadă că Preşedintele Republicii nu respectă pe deplin principiul constituţional al cooperării instituţionale loiale între autorităţile publice.“
    45. Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis punctul său de vedere în Dosarul nr. 1.504A/2019, cu Adresa nr. 2/4.459 din 30 mai 2019, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 4.396 din 30 mai 2019, prin care apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată.
    46. Referitor la motivele de neconstituţionalitate extrinsecă arată că nu pot fi reţinute. Astfel, în cea ce priveşte termenul de adoptare a legii în prima Cameră sesizată, arată mai întâi dispoziţiile constituţionale şi regulamentare incidente, subliniind că pentru termenele procedurale ale procesului legislativ se iau în calcul numai zilele în care Senatul lucrează în plen sau în comisiile permanente. În continuare, socotind aceste zile din lunile mai, iunie, septembrie, octombrie şi noiembrie, se ajunge la concluzia că termenul de adoptare tacită în cauză s-ar fi împlinit la data de 8 noiembrie 2017, iar proiectul de lege a fost adoptat de Senat la data de 6 noiembrie 2017, aşadar în cadrul termenului constituţional de 60 de zile.
    47. Cât priveşte al doilea motiv de neconstituţionalitate extrinsecă, vizând lipsa avizului Consiliului Economic şi Social, se arată că acest aviz nu era necesar în cauză, deoarece prin măsurile derogatorii instituite de legea criticată nu se reglementează politici economice, politici financiare şi fiscale şi nici măsuri privind protecţia consumatorului sau concurenţa loială. Se apreciază că reglementarea unor măsuri care derogă de la regimul fiscal al taxelor şi impozitelor deja reglementat nu impune solicitarea avizului Consiliului Economic şi Social la dezbaterea acestui proiect de lege în cele două camere ale Parlamentului.
    48. Referitor la motivele de neconstituţionalitate intrinsecă se apreciază, de asemenea, că nu pot fi reţinute. Se arată, în acest sens, că textele criticate sunt clare şi predictibile. Astfel, deşi art. 2 nu prevede în mod expres obligaţia respectării prevederilor Legii nr. 107/1996, ulterior, la momentul identificării terenurilor prevăzute la art. 2 în vederea îndeplinirii procedurii prevăzute de Legea nr. 213/1998, potrivit art. 3 din legea criticată, şi cu ocazia autorizării activităţilor economice ce urmează a se desfăşura pe aceste terenuri, aceste proceduri şi autorizări se vor face cu respectarea cadrului legal în vigoare, specific domeniului de activitate, nefiind prevăzută în legea criticată nicio derogare de la aceste prevederi.
    49. Cât priveşte art. 7 din lege se arată că, deşi nu prevede expres, este clar că textul art. 7 se referă doar la jocurile de noroc - astfel cum sunt reglementate de art. 9 din aceeaşi lege, şi nu la toate activităţile prevăzute la art. 6 din legea criticată. Prin urmare, contrar susţinerilor autorului sesizării, din economia reglementării rezultă fără niciun dubiu că textul criticat nu se referă la toate activităţile prevăzute la art. 6 din legea criticată pentru neconstituţionalitate, ci doar la jocurile de noroc.
    50. În ceea ce priveşte art. 8 şi 11 din lege, criticate, de asemenea, de autorul sesizării, se apreciază că sunt conforme dispoziţiilor constituţionale. Potrivit prevederilor art. 108 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene (TFUE), certitudinea juridică în ceea ce priveşte caracterul de ajutor de stat al unei măsuri de sprijin este dată de Comisia Europeană prin decizie şi/sau de către instanţele naţionale sau europene. Se mai arată şi că, potrivit art. 107 alin. (3) TFUE, pot fi considerate compatibile cu piaţa internă ajutoarele destinate să favorizeze dezvoltarea economică a regiunilor în care nivelul de trai este anormal de scăzut sau în care există un grad de ocupare a forţei de muncă extrem de scăzut, ajutoarele destinate să remedieze perturbări grave ale economiei unui stat membru, să faciliteze dezvoltarea anumitor activităţi sau a anumitor regiuni economice, în cazul în care acestea nu modifică în mod nefavorabil condiţiile schimburilor comerciale într-o măsură care contravine interesului comun. Invocându-se în acest sens expunerea de motive a legii criticate, în care este explicată raţiunea reglementării, se consideră că lipsa unor menţiuni exprese referitoare la respectarea legislaţiei în materia ajutorului de stat în conţinutul normativ al art. 8 şi 11 din legea criticată nu contravine dispoziţiilor constituţionale invocate.
    51. Guvernul nu a transmis Curţii Constituţionale punctul său de vedere.
    52. La termenul de judecată stabilit pentru data de 5 iunie 2019, Curtea având în vedere obiectul sesizărilor de neconstituţionalitate, în temeiul art. 139 din Codul de procedură civilă, coroborat cu art. 14 din Legea nr. 47/1992, a dispus conexarea Dosarului nr. 1.504A/2019 la Dosarul nr. 1.107A/2019, care a fost primul înregistrat, şi a pronunţat prezenta decizie.

    CURTEA,
    examinând obiecţiile de neconstituţionalitate, punctele de vedere ale preşedintelui Senatului şi al Camerei Deputaţilor, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
    53. Curtea a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze obiecţia de neconstituţionalitate.
    54. Astfel, sesizarea ce formează obiectul Dosarului nr. 1.107A/2019 a fost formulată de un număr de 89 de deputaţi aparţinând grupurilor parlamentare ale Partidului Naţional Liberal şi Uniunii Salvaţi România, titulari ai dreptului de sesizare a Curţii Constituţionale, în conformitate cu prevederile art. 146 lit. a) din Constituţie, fiind un număr de cel puţin 50 de deputaţi. Sesizarea ce formează obiectul Dosarului nr. 1.504A/2019 a fost formulată de Preşedintele României, titular al dreptului de sesizare a Curţii Constituţionale, în conformitate cu prevederile art. 146 lit. a) din Constituţie. Obiectul sesizărilor se încadrează în competenţa Curţii, delimitată de textele mai sus menţionate, acesta vizând Legea privind unele măsuri de regim fiscal derogatoriu aplicabil anumitor terenuri, construcţii edificate pe acestea şi anumitor activităţi economice autorizate, adoptată de Parlament, dar nepromulgată. În ceea ce priveşte termenul de sesizare se constată că, potrivit fişelor legislative, legea criticată a fost adoptată în data de 16 aprilie 2019 de Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, în data de 24 aprilie 2019 a fost depusă la secretarul general al Camerei pentru exercitarea dreptului de sesizare a Curţii Constituţionale, iar la data de 6 mai 2019 a fost trimisă la promulgare. În data de 25 aprilie 2019 a fost înregistrată la Curtea Constituţională sesizarea de neconstituţionalitate formulată de deputaţi, iar în data de 24 mai 2019 a fost înregistrată sesizarea Preşedintelui României, aşadar în cadrul termenului stabilit de art. 77 alin. (1) din Constituţie. Rezultă că sesizarea este admisibilă sub toate cele trei aspecte ce privesc legalitatea sesizării.
    55. Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie Legea privind unele măsuri de regim fiscal derogatoriu aplicabil anumitor terenuri, construcţii edificate pe acestea şi anumitor activităţi economice autorizate.
    56. Dispoziţiile constituţionale invocate în sesizarea deputaţilor sunt cuprinse în art. 1 alin. (5), potrivit căruia „În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie“, art. 35 - Dreptul la mediu sănătos, art. 61 - Rolul şi structura (Parlamentului) şi art. 138 alin. (5), referitor la obligaţia stabilirii sursei de finanţare pentru orice cheltuială bugetară. Dispoziţiile constituţionale invocate în sesizarea Preşedintelui României sunt cuprinse în art. 1 alin. (3) şi (5) referitoare la statul de drept şi principiul legalităţii, art. 75 alin. (2) referitor la termenul de adoptare a legilor în prima Cameră sesizată, art. 135 alin. (2) care consacră obligaţiile statului în cadrul economiei de piaţă, bazată pe libera iniţiativă şi concurenţă, art. 141 privind Consiliul Economic şi Social, art. 148 alin. (2) care consacră raporturile juridice între ordinea juridică naţională şi cea supranaţională a Uniunii Europene şi art. 147 alin. (4) care consacră caracterul general obligatoriu al deciziilor Curţii Constituţionale.
    57. Examinând criticile de neconstituţionalitate formulate, Curtea constată că au fost enunţate deopotrivă critici de neconstituţionalitate extrinsecă şi de neconstituţionalitate intrinsecă, pe care urmează să le analizeze în această ordine, respectând cronologia sesizărilor.

     Motive de neconstituţionalitate extrinsecă
    (1) Susţinerile privind încălcarea prevederilor art. 61 alin. (2) din Constituţie referitor la principiul bicameralismului
    58. Examinarea acestor susţineri presupune analiza parcursului legislativ al legii criticate şi compararea formelor pe care aceasta le-a avut de la momentul iniţierii şi până la momentul adoptării.
    Parcursul legislativ al legii criticate

    59. Potrivit fişelor legislative disponibile pe paginile de internet ale Senatului şi, respectiv, Camerei Deputaţilor, propunerea legislativă intitulată „Lege privind unele măsuri de regim fiscal derogatoriu şi de regim juridic special“, iniţiată de un senator PSD, a fost înregistrată pentru dezbatere la Senat, prima Cameră sesizată, în data de 6 martie 2017, iar în data de 26 iunie 2017 a fost prezentată în Biroul permanent. În forma iniţiatorului, propunerea legislativă cuprindea 15 articole.
    60. Potrivit expunerii de motive, propunerea legislativă vizează „modificarea şi completarea sistemului de facilităţi fiscale, cu scopul explicit de a crea un cadru legal stimulativ pentru dezvoltarea unor activităţi economice pe anumite terenuri, cu specific aparte“, respectiv „suprafeţe de uscat rezultate fie prin efectul acţiunii naturale al apei şi solului (…), fie prin efectul unor lucrări de amenajări hidrotehnice (...)“. Aceste terenuri, respectiv „insule, grinduri şi alte asemenea (…) nu produc nimic, stau în paragină, în condiţiile în care, printr-o serie de facilităţi fiscale şi de regim juridic special, ar putea stimula iniţiative de afaceri aducătoare de taxe şi impozite atât la bugetul local, cât şi naţional“. Se invocă beneficiul public, precizându-se că, „chiar dacă aparent, facilităţile fiscale ar duce la diminuarea potenţialelor venituri bugetare, în realitate, la data prezentei propuneri, e vorba de comparaţia cu inexistenţa oricăror venituri bugetare“. Se subliniază că „terenurile vizate se constituie exclusiv în proprietatea publică a statului. Acestora li se aplică dispoziţiile prevăzute de legislaţia privind regimul concesiunilor“. Se mai precizează şi faptul că „sunt exceptate, pentru motive lesne de intuit, terenurile care fac parte din rezervaţii sau arii naturale protejate, cele aflate în parcuri urbane şi în zone de agrement intravilan, terenurile inundabile şi cele folosite pentru exploataţii agricole, precum şi terenurile pentru care există deja un regim fiscal derogatoriu, prin alte acte normative“.
    61. În data de 6 noiembrie 2017 a fost adoptată de Senat „Legea privind unele măsuri de regim fiscal derogatoriu aplicabil anumitor terenuri, construcţii edificate pe acestea şi anumitor activităţi economice autorizate“, cu o serie de amendamente şi într-o structură cuprinzând 13 articole, ca urmare şi a preluării unora dintre observaţiile Consiliului Legislativ.
    62. Forma legii adoptate de Senat a fost prezentată în Biroul permanent al Camerei Deputaţilor în data de 13 noiembrie 2017, iar după parcurgerea procedurii de avizare şi dezbatere a fost adoptată în data de 16 aprilie 2019, cu un număr de 14 amendamente admise, potrivit Raportului comun al Comisiei pentru administraţie publică şi amenajarea teritoriului, Comisiei pentru buget, finanţe şi bănci şi Comisiei juridice, de disciplină şi imunităţi. Faţă de modificările aduse în Camera decizională, autorii sesizării apreciază că legea încalcă principiul bicameralismului.
    Principiul bicameralismului în jurisprudenţa Curţii Constituţionale

    63. Curtea Constituţională a dezvoltat prin deciziile sale o veritabilă „doctrină“ a bicameralismului şi a modului în care acest principiu este reflectat în procedura de legiferare. Ţinând seama de indivizibilitatea Parlamentului ca organ reprezentativ al poporului român şi de unicitatea sa ca autoritate legiuitoare a ţării, Constituţia nu permite adoptarea unei legi de către o singură Cameră fără ca proiectul de lege să fi fost dezbătut şi de cealaltă Cameră (Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 13 aprilie 2017, paragraful 53). Ca urmare, dezbaterea parlamentară a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative nu poate face abstracţie de evaluarea acesteia în plenul celor două Camere ale Parlamentului. Aşa fiind, modificările şi completările pe care Camera decizională le aduce proiectului de lege sau propunerii legislative adoptate de prima Cameră sesizată trebuie să se raporteze la materia şi la forma în care a fost reglementată de prima Cameră. Altfel, se ajunge la situaţia ca o singură Cameră, şi anume Camera decizională, să legifereze, ceea ce contravine principiului bicameralismului (Decizia nr. 472 din 22 aprilie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 30 aprilie 2008, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, paragraful 53).
    64. Curtea a stabilit două criterii esenţiale pentru a se determina cazurile în care, prin procedura parlamentară, se încalcă principiul bicameralismului: pe de o parte, existenţa unor deosebiri majore de conţinut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului şi, pe de altă parte, existenţa unei configuraţii semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. Întrunirea celor două criterii este de natură a afecta principiul care guvernează activitatea de legiferare a Parlamentului, plasând pe o poziţie privilegiată Camera decizională, cu eliminarea, în fapt, a primei Camere sesizate din procesul legislativ (Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, Decizia nr. 413 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011, Decizia nr. 62 din 7 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 161 din 3 martie 2017, paragraful 29, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, paragraful 54).
    65. Stabilind limitele principiului bicameralismului, Curtea a apreciat că aplicarea acestui principiu nu poate avea ca efect deturnarea rolului de Cameră de reflecţie a primei Camere sesizate. Este de netăgăduit că principiul bicameralismului presupune atât conlucrarea celor două Camere în procesul de elaborare a legilor, cât şi obligaţia acestora de a-şi exprima prin vot poziţia cu privire la adoptarea legilor (Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, paragraful 55). Bicameralismul nu înseamnă ca ambele Camere să se pronunţe asupra unei soluţii legislative identice. Art. 75 alin. (3) din Constituţie, folosind sintagma „decide definitiv“ cu privire la Camera decizională, nu exclude, ci dimpotrivă presupune ca proiectul sau propunerea legislativă adoptată de prima Cameră sesizată să fie dezbătută în Camera decizională, unde i se pot aduce modificări şi completări. Curtea a subliniat că, în acest caz, Camera decizională nu poate însă modifica substanţial obiectul de reglementare şi configuraţia iniţiativei legislative, cu consecinţa deturnării de la finalitatea urmărită de iniţiator. (Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 937 din 22 noiembrie 2016, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, paragraful 56.)
    66. Aşa fiind, modificările şi completările pe care Camera decizională le aduce asupra propunerii legislative adoptate de prima Cameră sesizată trebuie să se raporteze la materia avută în vedere de iniţiator şi la forma în care a fost reglementată de prima Cameră. Altfel, se ajunge la situaţia ca o singură Cameră, şi anume Camera decizională, să legifereze în mod exclusiv, ceea ce contravine principiului bicameralismului (a se vedea în acest sens Decizia nr. 472 din 22 aprilie 2008 sau Decizia nr. 62 din 7 februarie 2017, paragraful 28). Legea este, cu aportul specific al fiecărei Camere, opera întregului Parlament, drept care autoritatea legiuitoare trebuie să respecte principiile constituţionale în virtutea cărora o lege nu poate fi adoptată de către o singură Cameră (Decizia nr. 1.029 din 8 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 720 din 23 octombrie 2008, Decizia nr. 3 din 15 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 71 din 29 ianuarie 2014, Decizia nr. 355 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 509 din 8 iulie 2014, paragraful 38, Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016, paragraful 39, Decizia nr. 765 din 14 decembrie 2016, paragraful 29, sau Decizia nr. 62 din 7 februarie 2017, paragraful 32).
    Examinarea legii criticate prin prisma principiului bicameralismului

    67. Văzând parcursul legislativ al legii criticate, Curtea constată că în Camera Deputaţilor legea a fost modificată semnificativ faţă de forma iniţiatorului şi, respectiv, forma adoptată de Senat. Au fost admise 14 amendamente la cele 13 articole ale proiectului, fiind modificate art. 2, 3, 5, 7, 8, 10 şi eliminat art. 12. Modificarea de ordin cantitativ care nu ar fi de natură, în sine, să determine încălcarea principiului bicameralismului este însoţită însă de modificări de concepţie a reglementării.
    68. Astfel, cât priveşte art. 2 din lege, se constată că în Camera decizională s-a produs o schimbare de esenţă, contrară sublinierii exprese realizate în expunerea de motive, reflectată în forma iniţiatorului şi în cea adoptată în prima Cameră sesizată, modificare ce vizează categoria de terenuri care fac obiectul legii. Astfel, dacă iniţiatorul subliniază că terenurile vizate se constituie „exclusiv în proprietatea publică a statului“, în Camera decizională s-a menţionat expres în art. 2 că terenurile care fac obiectul legii sunt „proprietate publică sau privată“ , acestora aplicându-li-se, deopotrivă, regimul fiscal derogatoriu instituit prin lege. Au fost modificate, în consecinţă, şi dispoziţiile art. 3 din lege, acestea referindu-se la „transmiterea“ „terenurilor proprietate publică sau privată a statului“, modificare străină de concepţia iniţiatorului şi a Senatului, care au avut în vedere exclusiv terenurile proprietate publică a statului. De altfel, cu privire la art. 3, în redactarea iniţială, Consiliul Legislativ recomandase să se reanalizeze necesitatea păstrării acestui articol, „cu atât mai mult cu cât, în conformitate cu norma propusă pentru art. 15, identificarea propriu-zisă a terenurilor care ar urma să fie incluse în domeniul public al statului se va realiza la o dată ulterioară.“ Se observă, sub acest aspect, că s-a produs o eliminare, direct în Camera decizională, însă nu a art. 3, ci a dispoziţiilor cuprinse în art. 12 din legea în forma adoptată de Senat, potrivit cărora „la solicitarea unităţilor administrativ-teritoriale, în cel mult 3 luni de la primirea solicitării, Guvernul identifică terenurile susceptibile de a fi incluse în categoria celor descrise la art. 2 şi asigură intrarea acestora în domeniul public al statului şi administrarea unităţilor administrativ-teritoriale corespunzătoare“.
    69. De asemenea, este modificat art. 5 alin. (1) din lege, în sensul introducerii trimiterii la legislaţia în materia ajutorului de stat, precum şi, în mod esenţial, art. 5 alin. (2) din lege, în sensul că regimul fiscal derogatoriu nu este circumscris doar categoriei de terenuri prevăzute de art. 2 din lege, ci „şi terenurilor concesionate de către unităţile administrativ-teritoriale“, condiţia fiind ca acestea să fie utilizate „exclusiv pentru activităţile economice prevăzute la art. 6“, adică „producţie de energie regenerabilă, turism, agrement, alimentaţie publică, comerţ cu amănuntul, jocuri de noroc, precum şi cele de servicii conexe acestora“. Practic, în Camera decizională s-a extins regimul fiscal derogatoriu dincolo de intenţia iniţiatorului, menţinută ca filozofie a reglementării în Camera de reflecţie, şi anume aceea de a dezvolta unele activităţi economice „pe anumite terenuri, cu specific aparte“, care „nu produc nimic, stau în paragină“. În condiţiile în care art. 5 alin. (2) din lege, în noua redactare, se referă, fără nicio distincţie/circumstanţiere, la terenurile concesionate de unităţile administrativ-teritoriale, ar rezulta că toate aceste terenuri, iar nu doar cele prevăzute la art. 2 din lege, ar intra sub incidenţa regimului fiscal derogatoriu, dacă sunt utilizate „exclusiv pentru activităţile economice prevăzute la art. 6“.
    70. Tot astfel, dacă în forma adoptată de Senat legea cuprindea, în art. 8, o normă de trimitere la dispoziţiile Codului fiscal, respectiv art. 267 alin. (3), în forma adoptată de Camera Deputaţilor se instituie o derogare de la prevederile art. 291 alin. (1) şi (2) din Codul fiscal, în sensul că se aplică o cotă redusă de TVA de 5% asupra bazei de impozitare pentru livrările de bunuri şi servicii enumerate în lege.
    71. În concluzie, din analiza comparată a documentelor privind iniţierea şi desfăşurarea procesului legislativ în cauză, respectiv a propunerii legislative, a formei adoptate de Senat, ca primă Cameră sesizată, şi a celei adoptate de Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, Curtea constată că există o configuraţie semnificativ diferită între forma iniţiatorului şi a primei Camere sesizate, pe de o parte, şi forma adoptată de cea de-a doua Cameră, pe de altă parte. Este vorba despre scopul şi obiectul reglementării, concepută iniţial pentru a stimula dezvoltarea anumitor zone neutilizate din punct de vedere economic, prin reglementarea unor facilităţi fiscale. Regimul fiscal derogatoriu a fost apoi extins în Camera decizională, dincolo de intenţia iniţiatorului şi a primei Camere sesizate, criteriul părând a deveni natura activităţilor economice, iar nu situaţia juridică specială a unor terenuri proprietate publică a statului vizate de iniţiator.
    72. Astfel fiind, Curtea reţine că sunt întemeiate susţinerile autorilor sesizării referitoare la încălcarea principiului bicameralismului, cu consecinţa neconstituţionalităţii legii în ansamblul său.

    (2) Susţinerile privind încălcarea art. 138 alin. (5) din Constituţie, referitoare la obligaţia stabilirii sursei de finanţare pentru orice cheltuială bugetară, cu trimitere, prin jurisprudenţa invocată, la prevederile art. 111 alin. (1) din Constituţie privind informarea Parlamentului
    73. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că, potrivit dispoziţiilor art. 111 alin. (1) teza finală din Constituţie, în cazul în care o iniţiativă legislativă implică modificări bugetare, solicitarea informării din partea Guvernului este obligatorie. Din aceste dispoziţii rezultă că legiuitorul constituant a dorit să consacre garanţia constituţională a colaborării dintre Parlament şi Guvern în procesul de legiferare, instituind obligaţii reciproce în sarcina celor două autorităţi publice (a se vedea Decizia nr. 22 din 20 ianuarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 160 din data de 2 martie 2016, Decizia nr. 515 din 24 noiembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.195 din 14 decembrie 2004). Curtea a mai reţinut că în cadrul raporturilor constituţionale dintre Parlament şi Guvern este obligatorie solicitarea unei informări atunci când iniţiativa legislativă afectează prevederile bugetului de stat. Această obligaţie a Parlamentului este în consonanţă cu dispoziţiile constituţionale ale art. 138 alin. (2), care prevăd că Guvernul are competenţa exclusivă de a elabora proiectul bugetului de stat şi de a-l supune spre aprobare Parlamentului. În temeiul acestei competenţe, Parlamentul nu poate prestabili modificarea cheltuielilor bugetare fără să ceară Guvernului o informare în acest sens. Dat fiind caracterul imperativ al obligaţiei de a cere informarea menţionată, rezultă că nerespectarea acesteia are drept consecinţă neconstituţionalitatea legii adoptate (Decizia nr. 1.056 din 14 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 802 din 23 noiembrie 2007).
    74. Curtea a mai reţinut că art. 138 alin. (5) din Constituţie impune stabilirea concomitentă atât a alocaţiei bugetare, ce are semnificaţia unei cheltuieli, cât şi a sursei de finanţare, ce are semnificaţia venitului necesar pentru suportarea ei, spre a evita consecinţele negative, pe plan economic şi social, ale stabilirii unei cheltuieli bugetare fără acoperire (a se vedea Decizia nr. 36 din 2 aprilie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 75 din 11 aprilie 1996). Majorarea cheltuielilor din sursa indicată poate fi realizată în cursul anului bugetar, cu condiţia menţinerii în alocaţia aferentă sursei (Decizia nr. 6 din 24 ianuarie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 23 din 31 ianuarie 1996, sau Decizia nr. 515 din 24 noiembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.195 din 14 decembrie 2004). În textul Constituţiei se vorbeşte numai despre stabilirea sursei de finanţare înainte de aprobarea cheltuielii, iar nu despre obligativitatea indicării în lege a sursei respective (Decizia nr. 173 din 12 iunie 2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 492 din 9 iulie 2002, Decizia nr. 320 din 19 iunie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 411 din 8 iulie 2013, sau Decizia nr. 105 din 27 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 371 din 20 mai 2014). Lipsa precizării exprese a sursei de finanţare nu presupune implicit inexistenţa sursei de finanţare (Decizia nr. 1.056 din 14 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 802 din 23 noiembrie 2007, Decizia nr. 320 din 19 iunie 2013, precitată, Decizia nr. 1.092 din 15 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 712 din 20 octombrie 2008, sau Decizia nr. 1.093 din 15 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 711 din 20 octombrie 2008). În schimb, aprecierea caracterului suficient al resurselor financiare nu îşi are temeiul în art. 138 alin. (5) din Constituţie, fiind o problemă exclusiv de oportunitate politică, ce priveşte, în esenţă, relaţiile dintre Parlament şi Guvern. Curtea a mai adăugat că „art. 138 alin. (5) din Constituţie nu se referă la existenţa in concreto a unor resurse financiare suficiente la momentul adoptării legii, ci la faptul ca acea cheltuială să fie previzionată în deplină cunoştinţă de cauză în bugetul de stat pentru a putea fi acoperită în mod cert în cursul anului bugetar“.
    75. Raportând aceste considerente la cauza de faţă, Curtea constată, în acord cu susţinerile autorilor sesizării, că legea criticată a fost modificată în Camera decizională prin adoptarea de amendamente care au schimbat conţinutul juridic al legii în materie fiscală, fără a se solicita informarea Parlamentului şi fără a se previziona sursa de finanţare a noii cheltuieli bugetare deduse din acordarea de facilităţi la plata unor impozite şi taxe.
    76. Dispoziţiile art. 5, 6, 7 şi 10 din lege au impact fiscal atât asupra bugetului de stat, cât şi asupra bugetelor locale aparţinând unităţilor administrativ-teritoriale. Cu toate acestea, nu a fost solicitată Guvernului o informare cu privire la implicaţiile pe care iniţiativa legislativă aflată în procedură parlamentară o are asupra bugetului. Or, dacă faţă de forma iniţiatorului s-a reţinut în expunerea de motive că „chiar dacă aparent, facilităţile fiscale ar duce la diminuarea potenţialelor venituri bugetare, în realitate, la data prezentei propuneri, e vorba de comparaţia cu inexistenţa oricăror venituri bugetare“, această motivare nu poate subzista în privinţa legii adoptate în Camera decizională câtă vreme regimul fiscal derogatoriu a fost extins dincolo de voinţa iniţiatorului, respectiv a Camerei de reflecţie.
    77. De altfel, şi faţă de forma iniţiatorului, Consiliul Legislativ, în avizul său, a reţinut că „în considerarea implicaţiilor asupra bugetului de stat generate de soluţia legislativă preconizată, în conformitate cu prevederile art. 111 alin. (1) teza a doua din Constituţie, republicată, este necesară solicitarea unei informări din partea Guvernului. Totodată, întrucât prin obiectul său propunerea de faţă este de natură a genera micşorări ale veniturilor bugetului de stat, aceasta ar trebui completată cu o normă prin care să fie prevăzute sursele de asigurare a veniturilor generate de aplicabilitatea acesteia“.
    78. Cât priveşte procesul legislativ în Camera decizională, Curtea observă avizul negativ al Comisiei pentru politică economică, reformă şi privatizare, motivat tocmai prin faptul că iniţiativa legislativă nu se justifică întrucât nu respectă prevederile art. 138 alin. (5) din Constituţie, care prevede că ,„Nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare“. Proiectul a primit aviz negativ în Camera decizională şi de la Comisia industrii şi servicii.
    79. În concluzie, câtă vreme art. 138 alin. (5) cu raportare la art. 111 alin. (1) din Constituţie stabileşte obligaţia Parlamentului de a solicita informarea din partea Guvernului cu privire la toate iniţiativele legislative care au ca efect modificări ale cheltuielilor bugetare, precum şi previzionarea lor în bugetul de stat, iar o astfel de informare nu a fost cerută de Camera decizională unde legea a fost modificată în mod esenţial din punctul de vedere al implicaţiilor bugetare, nefiind stabilite/previzionate asemenea cheltuieli în bugetul de stat, legea în ansamblul său este neconstituţională, fiind contrară normelor constituţionale de referinţă menţionate.

    (3) Susţinerile privind încălcarea prevederilor art. 75 alin. (2), respectiv a celor ale art. 147 alin. (4) din Constituţie
    80. Circumscrisă criticilor de neconstituţionalitate extrinsecă este şi susţinerea referitoare la încălcarea dispoziţiilor constituţionale care reglementează termenele de adoptare a legilor în prima Cameră sesizată. Astfel, potrivit art. 75 alin. (2) din Constituţie, „Prima Cameră sesizată se pronunţă în termen de 45 de zile. Pentru coduri şi alte legi de complexitate deosebită termenul este de 60 de zile. În cazul depăşirii acestor termene se consideră că proiectele de legi sau propunerile legislative au fost adoptate“. Cu privire la modul de calcul al acestor termene, art. 119 din Regulamentul Senatului, în redactarea în vigoare la data de referinţă, prevedea că „Pentru termenele procedurale ale procesului legislativ se iau în calcul numai zilele în care Senatul lucrează în plen sau în comisii permanente“, iar art. 118 din acelaşi regulament prevede că „Pentru propunerile legislative termenele de legiferare curg de la data înregistrării acestora la Biroul permanent, însoţite de avizele necesare“.
    81. Potrivit fişei legislative publicate pe pagina de internet a Senatului, procedura de adoptare a legii la Senat (prima Cameră sesizată) s-a derulat în intervalul 15 mai 2017 (data prezentării în Biroul permanent) - 6 noiembrie 2017 (data adoptării). În acest interval, în data de 18 septembrie 2017, plenul Senatului a aprobat prelungirea termenului de dezbatere a propunerii legislative de la 45 la 60 de zile. Verificând calendarul afişat pe pagina de internet a Senatului, se constată că, indiferent de modul în care s-ar calcula termenul constituţional, respectiv pe zile calendaristice, în sensul arătat de autorul sesizării sau potrivit Regulamentului Senatului în redactarea în vigoare la data de referinţă, în sensul arătat în punctele de vedere transmise în cauză de preşedinţii Camerei Deputaţilor şi Senatului, termenul de adoptare tacită a legii a fost depăşit, procedura de adoptare a legii la prima Cameră sesizată având o durată mai mare de cinci luni calendaristice.
    82. Se observă în acest sens că, în calculul detaliat realizat în punctul de vedere transmis de preşedintele Camerei Deputaţilor, sunt avute în vedere zile în care Senatul a lucrat în plen sau în comisii permanente în lunile mai, iunie, septembrie, octombrie, noiembrie fără a se lua în calcul lunile iulie şi august, când, de asemenea, au existat zile în care Senatul a lucrat în comisii permanente. În plus, în luna august Senatul a lucrat şi o zi în plen, fiind convocat în sesiune extraordinară prin Decizia Senatului nr. 14 din 8 august 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 652 din 8 august 2017.
    83. Astfel fiind şi câtă vreme textul din Regulamentul Senatului nu distinge, Curtea reţine că sunt întemeiate şi criticile potrivit cărora Legea privind unele măsuri de regim fiscal derogatoriu aplicabil anumitor terenuri, construcţii edificate pe acestea şi anumitor activităţi economice autorizate a fost adoptată de Senat cu nerespectarea prevederilor art. 75 alin. (2) din Constituţie, legea adoptată fiind neconstituţională, întrucât în procedura legislativă în prima Cameră sesizată a fost depăşit termenul de adoptare tacită stabilit de normele constituţionale de referinţă (a se vedea în acelaşi sens Decizia nr. 646 din 16 octombrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.087 din 21 decembrie 2018).

    (4) Susţinerile privind încălcarea art. 141 coroborat cu art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie, determinată de lipsa avizului Consiliului Economic şi Social
    84. Examinând fişa actului normativ, Curtea constată că pe pagina de internet a Senatului figurează trimiterea pentru aviz la Consiliul Legislativ şi pentru punct de vedere la Guvern, fiind ataşate, în mod corespunzător, adresele formulate către preşedintele Consiliului Legislativ (înregistrată cu nr. XXXV/1.095 din 14 martie 2017), ministrul pentru relaţia cu Parlamentul (înregistrată cu nr. XXXV/1.096 din 14 martie 2017) şi secretarul general al Guvernului (înregistrată cu nr. XXXV/1.097 din 14 martie 2017). În denumirea adresei linkului unde sunt ataşate aceste trei adrese se face vorbire şi despre adresa pentru aviz la Consiliul Economic şi Social, însă această adresă nu există ataşată. Tot astfel, nu a fost identificată, în cadrul acţiunilor menţionate în derularea procesului legislativ la Senat şi la Camera Deputaţilor, solicitarea avizului Consiliului Economic şi Social. Ca urmare, cu Adresa nr. 4.286 din 27 mai 2019, s-a solicitat secretarului general al Senatului să comunice Curţii Constituţionale dacă a fost solicitat avizul Consiliului Economic şi Social cu privire la legea criticată, iar în caz afirmativ să transmită o copie a acestei adrese. Secretarul general al Senatului a confirmat, cu Adresa înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 4.326 din 29 mai 2019, faptul că nu s-a solicitat avizul Consiliului Economic şi Social pentru această lege.
    85. Curtea constată în acest sens că, potrivit art. 141 din Constituţie, „Consiliul Economic şi Social este organul consultativ al Parlamentului şi al Guvernului în domeniile de specialitate stabilite prin legea sa organică de înfiinţare, organizare şi funcţionare“. Potrivit art. 2 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 248/2013 privind organizarea Consiliului Economic şi Social, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 740 din 2 octombrie 2015, „(1) Consiliul Economic şi Social este consultat obligatoriu asupra proiectelor de acte normative iniţiate de Guvern sau a propunerilor legislative ale deputaţilor ori senatorilor. Rezultatul acestei consultări se concretizează în avize la proiectele de acte normative.

    (2) Domeniile de specialitate ale Consiliului Economic şi Social sunt:
    a) politicile economice;
    b) politicile financiare şi fiscale;
    (…)
    e) protecţia consumatorului şi concurenţă loială; (…)“, iar, potrivit art. 5 lit. a) din acelaşi act normativ, „Consiliul Economic şi Social exercită următoarele atribuţii: a) avizează proiectele de acte normative din domeniile de specialitate prevăzute la art. 2 alin. (2), iniţiate de Guvern, precum şi propunerile legislative ale deputaţilor şi senatorilor, invitând iniţiatorii la dezbaterea actelor normative“.

    86. În aplicarea normelor constituţionale de referinţă, Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative impune, prin art. 31 alin. (3), ca forma finală a instrumentelor de prezentare şi motivare a proiectelor de acte normative să facă referiri la avizul Consiliului Legislativ şi, după caz, al altor autorităţi avizatoare, precum Consiliul Economic şi Social. Desigur că, aşa cum se arată şi în punctul de vedere transmis de Senat, nu este obligatorie obţinerea unui astfel de aviz, iar procedura legislativă nu poate fi obstrucţionată de pasivitatea autorităţilor avizatoare. Însă, în cauză, avizul nu a fost solicitat. Or, nu poate fi reţinut punctul de vedere al preşedintelui Camerei Deputaţilor, în sensul că, dat fiind obiectul de reglementare al legii criticate, avizul nu ar fi necesar. Este evident că, reglementând „modificarea şi completarea sistemului de facilităţi fiscale, cu scopul explicit de a crea un cadru legal stimulativ pentru dezvoltarea unor activităţi economice pe anumite terenuri, cu specific aparte“, legea antamează deopotrivă politicile economice, politicile financiare şi fiscale, precum şi protecţia consumatorului şi concurenţa loială, adică domenii de specialitate expres prevăzute de lege în competenţa Consiliului Economic şi Social, potrivit dispoziţiilor legale citate.
    87. Ca urmare, având în vedere dispoziţiile constituţionale şi legale citate, absenţa solicitării avizului Consiliului Economic şi Social este de natură să susţină neconstituţionalitatea extrinsecă a legii, în raport cu prevederile art. 1 alin. (3) şi (5), coroborate cu cele ale art. 141 din Constituţie. Curtea a mai subliniat în jurisprudenţa sa că principiul legalităţii, prevăzut de dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie, interpretat în coroborare cu celelalte principii subsumate statului de drept, reglementat de art. 1 alin. (3) din Constituţie, impune ca atât exigenţele de ordin procedural, inclusiv obţinerea avizelor, cât şi cele de ordin substanţial să fie respectate în cadrul legiferării.
    88. Astfel fiind, în acord cu criticile formulate, Curtea constată că legea, în integralitatea sa, este neconstituţională pentru motivele de neconstituţionalitate extrinsecă invocate. Constatarea viciilor de neconstituţionalitate de natură extrinsecă mai sus arătate determină neconstituţionalitatea legii examinate, în ansamblul său. Astfel fiind, potrivit jurisprudenţei Curţii, nu se va mai proceda la analiza celorlalte critici formulate de autorii obiecţiei de neconstituţionalitate (a se vedea în acelaşi sens Decizia nr. 747 din 4 noiembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 922 din 11 decembrie 2015, paragraful 35, Decizia nr. 442 din 10 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 526 din 15 iulie 2015, Decizia nr. 545 din 5 iulie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 638 din 25 iulie 2006, sau, mutatis mutandis, Decizia nr. 82 din 15 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 33 din 16 ianuarie 2009).
    89. Efectul juridic al prezentei decizii este circumscris art. 147 alin. (4) din Legea fundamentală şi jurisprudenţei Curţii în materie, astfel că Parlamentului îi revine în continuare obligaţia de a constata încetarea de drept a procesului legislativ, ca urmare a constatării neconstituţionalităţii legii, în integralitatea sa, iar, în ipoteza iniţierii unui nou demers legislativ, de a se conforma celor statuate prin decizia de faţă.
    90. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,
    CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
    În numele legii
    DECIDE:
    Admite obiecţiile de neconstituţionalitate formulate de 89 de deputaţi aparţinând grupurilor parlamentare ale Partidului Naţional Liberal şi Uniunii Salvaţi România şi de Preşedintele României şi constată că Legea privind unele măsuri de regim fiscal derogatoriu aplicabil anumitor terenuri, construcţii edificate pe acestea şi anumitor activităţi economice autorizate este neconstituţională în ansamblul său.
    Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi prim-ministrului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
    Pronunţată în şedinţa din data de 5 iunie 2019.


                    PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE
                    prof. univ. dr. VALER DORNEANU
                    Prim-magistrat-asistent,
                    Marieta Safta


    ------

Da, vreau sa primesc newsletterul zilnic cu stiri, noutati, articole, dezbateri pe teme juridice

Comentarii


Maximum 3000 caractere.
Da, doresc sa primesc informatii despre produsele, serviciile etc. oferite de Rentrop & Straton.

Cod de securitate


Fii primul care comenteaza.
MonitorulJuridic.ro este un proiect:
Rentrop & Straton
Banner5

Atentie, Juristi!

5 modele de Contracte, Cereri si Notificari modificate conform GDPR

Legea GDPR a modificat Contractele, Cererile sau Notificarile obligatorii

Va oferim Modele de Documente conform GDPR + Clauze speciale

Descarcati GRATUIT Raportul Special "5 modele de Contracte, Cereri si Notificari modificate conform GDPR"


Da, vreau sa primesc newsletterul zilnic cu stiri, noutati, articole, dezbateri pe teme juridice