Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
┌───────────────────┬──────────────────┐
│Valer Dorneanu │- preşedinte │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Petre Lăzăroiu │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Mircea Ştefan Minea│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Daniel Marius Morar│- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Simona-Maya │- judecător │
│Teodoroiu │ │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Ioana Marilena │- │
│Chiorean │magistrat-asistent│
└───────────────────┴──────────────────┘
Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu. 1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. I pct. 1 din Legea nr. 71/2015 pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, excepţie ridicată de Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene în Dosarul nr. 27.619/3/2016 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 2.314D/2017. 2. La apelul nominal lipsesc părţile. Procedura de citare este legal îndeplinită. 3. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate, sens în care invocă Decizia Curţii Constituţionale nr. 841 din 13 decembrie 2018. CURTEA, având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele: 4. Prin Decizia nr. 2.063 din 8 mai 2017, pronunţată în Dosarul nr. 27.619/3/2016, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. I pct. 1 din Legea nr. 71/2015 pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de recurentul-pârât Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene într-o cauză având ca obiect soluţionarea recursului declarat împotriva Sentinţei civile nr. 7.187 din 13 decembrie 2016, pronunţată de Tribunalul Bucureşti - Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, prin care s-a admis acţiunea formulată de reclamanta Andreea Florentina Pena, referitoare la stabilirea drepturilor salariale. 5. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine că dispoziţiile de lege criticate contravin prevederilor constituţionale ale art. 1 alin. (5) şi art. 138 alin. (5). Cu privire la încălcarea art. 1 alin. (5) din Constituţie, susţine că, aşa cum s-a reţinut în jurisprudenţa Curţii Constituţionale, orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiţii calitative, respectiv să fie clar, precis şi previzibil. Or, dispoziţiile de lege criticate, care au completat art. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014, au determinat interpretări diferite la nivelul Guvernului şi Comisiei pentru muncă şi protecţie socială a Camerei Deputaţilor - autoare a textului criticat, aspect evidenţiat de următoarele documente: - Adresa Ministerului Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice nr. 5.915/RP din 17 septembrie 2016, care relevă faptul că are opinii diferite de cele ale Ministerului Finanţelor Publice, fapt pentru care s-a solicitat punctul de vedere al iniţiatorului alineatului neclar, şi anume Comisia pentru muncă şi protecţie socială a Camerei Deputaţilor; – Adresa Comisiei pentru muncă şi protecţie socială a Camerei Deputaţilor nr. 3.076 din 9 septembrie 2015, care evidenţiază că prevederile sunt incidente personalului „din aparatul de lucru al Parlamentului şi din celelalte instituţii şi autorităţi publice, salarizat la acelaşi nivel, precum şi personalul din cadrul Consiliului Concurenţei şi al Curţii de Conturi“. Prin sintagma „din celelalte instituţii şi autorităţi publice, salarizat la acelaşi nivel“ sunt desemnate alte instituţii şi autorităţi publice pentru care legislaţia specifică în vigoare prevede în mod expres că nivelul de salarizare al personalului din cadrul acestora se realizează prin raportare la salarizarea personalului din aparatul de lucru al Parlamentului; – Adresa Ministerului Justiţiei nr. 3/68.115 din 3 septembrie 2015 în care este susţinută opinia în sensul că prevederile nou-introduse vizează personalul din instituţiile şi autorităţile publice salarizat la acelaşi nivel cu personalul din aparatul de lucru al Parlamentului, situaţie în care se regăsesc funcţionarii publici şi personalul contractual din sistemul justiţiei; – Adresa Ministerului Finanţelor Publice nr. 427.563 din 15 iunie 2015, prin care se apreciază faptul că personalul din cadrul instituţiilor şi autorităţilor publice locale nu intră sub incidenţa prevederilor alin. (5^1) al art. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014. 6. Se susţine, astfel, că fiecare dintre cele patru instituţii anterior menţionate a acordat interpretare diferită pentru acelaşi text, art. I pct. 1 din Legea nr. 71/2015, care a completat art. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014 cu un alineat nou, alin. (5^1), în ceea ce priveşte înţelesul şi aplicarea celor enunţate prin sintagma „din celelalte instituţii şi autorităţi publice, salarizat la acelaşi nivel“. Mai mult, au fost numeroase solicitări ale autorităţilor publice locale care au cerut îndrumare cu privire la aplicabilitatea prevederilor articolului criticat, respectiv cu privire la beneficiarii acestui articol şi dacă s-ar putea aplica şi autorităţilor publice locale. 7. Totodată, se susţine că, raportat la modalitatea de aplicare a prevederilor art. I pct. 1 din Legea nr. 71/2015, iniţiatorul textului de lege criticat nu a calculat impactul asupra bugetului de stat sau al bugetelor locale, după caz, nefiind specificate elementele referitoare la angajarea cheltuielilor din bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) din Legea finanţelor publice nr. 500/2002, cu modificările şi completările ulterioare, care se face numai în limita creditelor bugetare aprobate. Legea nr. 500/2002 prevede la art. 4 alin. (4) faptul că „angajarea şi utilizarea creditelor bugetare în alte scopuri decât cele aprobate atrag răspunderea celor vinovaţi, în condiţiile legii“. Astfel, textul de lege criticat a fost realizat fără a fi respectate prevederile art. 138 alin. (5) din Constituţie, potrivit cărora „nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare“. În jurisprudenţa sa, Curtea a statuat necesitatea ca iniţiativa legislativă să conţină informaţii referitoare la efectele financiare asupra bugetului general consolidat, şi anume la modificări ale cheltuielilor bugetare, precum şi la calculele privind fundamentarea acestor modificări, sens în care invocă deciziile nr. 1.354 din 20 octombrie 2010 şi nr. 1.358 şi nr. 1.360 din 21 octombrie 2010. 8. În final, se arată că abia în anul 2016 Guvernul a reglementat, prin intervenţii legislative asupra prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 57/2015, art. 3^1 alin. (1), potrivit căruia „Prin excepţie de la prevederile art. 1 alin. (1), începând cu luna august 2016, personalul plătit din fonduri publice care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază/indemnizaţiilor de încadrare, aferent unui program normal al timpului de muncă, mai mic decât cel stabilit în plată la nivel maxim pentru fiecare funcţie, grad/treaptă, gradaţie, vechime în funcţie sau în specialitate, după caz, va fi salarizat la nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare din cadrul instituţiei sau autorităţii publice respective, dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii“. Prin această măsură s-a avut în vedere eliminarea diferenţelor de salarizare pentru muncă egală, aferentă unui program de lucru normal, pentru personalul din aparatul propriu al ministerelor. În condiţiile în care normele de tehnică legislativă sunt obligatorii la elaborarea proiectelor de lege de către Guvern şi a propunerilor legislative aparţinând deputaţilor sau senatorilor, având în vedere cele expuse anterior şi ţinând cont de faptul că sintagma „din celelalte instituţii şi autorităţi publice“, precum şi întregul articol nu sunt concise, clare şi precise, astfel încât să excludă orice echivoc, se solicită admiterea excepţiei de neconstituţionalitate. 9. Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal apreciază că dispoziţiile de lege criticate sunt constituţionale. 10. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate. 11. Guvernul consideră că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. În acest sens invocă, în esenţă, jurisprudenţa Curţii Constituţionale şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului referitoare la previzibilitatea unei norme. În cazul de faţă, practic, principalul destinatar este iniţiatorul actului normativ, care are competenţa de a face interpretarea legală a textului de a-l aplica. Prin urmare, nu se poate susţine că cel care promovează soluţiile respective nu a avut „previziune“ asupra efectelor actului normativ şi nu îl poate interpreta şi aplica în mod corect din lipsa clarităţii normei. În ipoteza în care modalitatea de interpretare şi aplicare a textului este apreciată de beneficiarii normei ca fiind incorectă, instanţa de judecată este cea care, în cadrul unui litigiu, va proceda la analiza textului şi la interpretarea judiciară a acestuia. Cu privire la susţinerile referitoare la încălcarea art. 138 alin. (5) din Constituţie, Guvernul invocă Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.360 din 21 octombrie 2010, potrivit căreia „obligativitatea indicării sursei de finanţare pentru aprobarea cheltuielilor bugetare, prevăzută de art. 138 alin. (5) din Constituţie, constituie un aspect distinct faţă de cel al lipsei fondurilor pentru susţinerea finanţării din punct de vedere bugetar. Astfel, prin Decizia nr. 1.093 din 15 octombrie 2008 [...], Curtea Constituţională a reţinut că stabilirea sursei de finanţare şi insuficienţa resurselor financiare din sursa astfel stabilită sunt două aspecte diferite: primul aspect este legat de imperativele art. 138 alin. (5) din Constituţie, iar al doilea nu are caracter constituţional, fiind o problemă exclusiv de oportunitate politică, ce priveşte, în esenţă, relaţiile dintre Parlament şi Guvern. Totodată, dacă s-ar reţine că lipsa precizării exprese a sursei de finanţare presupune, implicit, inexistenţa sursei de finanţare, aceasta ar echivala cu o prezumţie fără suport constituţional, ceea ce este inadmisibil. Prin Decizia nr. 515 din 24 noiembrie 2004 [...], Curtea a statuat că finanţarea cheltuielilor bugetare se face din surse financiare alocate în buget, iar majorarea unor cheltuieli se finanţează fie prin suplimentarea alocaţiilor bugetare din fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului, fie prin rectificare bugetară. 12. Avocatul Poporului apreciază că dispoziţiile de lege criticate sunt constituţionale. În acest sens arată că, având în vedere dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie, normele juridice nu există izolat, ci ele trebuie raportate la întreg ansamblul normativ din care fac parte. Principiul legalităţii, statuat prin art. 7 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi consacrat la nivel naţional de art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, implică o obligaţie pozitivă a legiuitorului de a reglementa prin texte clare şi precise. Norma juridică trebuie să fie enunţată cu suficientă precizie pentru a permite cetăţeanului să îşi controleze conduita, să fie capabil să prevadă, într-o măsură rezonabilă, faţă de circumstanţele speţei, consecinţele care ar putea rezulta dintr-o anumită faptă. În ceea ce priveşte critica referitoare la încălcarea art. 138 alin. (5) din Constituţie, consideră că, aşa cum a reţinut Curtea Constituţională în jurisprudenţa sa, stabilirea sursei de finanţare şi insuficienţa resurselor financiare din sursa astfel stabilită sunt două aspecte diferite: primul este legat de imperativele art. 138 alin. (5) din Constituţie, iar al doilea nu are caracter constituţional, fiind o problemă exclusiv de oportunitate politică, ce priveşte, în esenţă, relaţiile dintre Parlament şi Guvern. 13. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au transmis punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate ridicate. CURTEA, examinând actul de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele: 14. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate. 15. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, astfel cum este menţionat în actul de sesizare, îl constituie prevederile art. I pct. 1 din Legea nr. 71/2015 pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 233 din 6 aprilie 2015, cu modificările ulterioare, având următorul cuprins: „Art. I. - Se aprobă Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83 din 12 decembrie 2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 925 din 18 decembrie 2014, cu următoarele modificări şi completări: 1. La articolul 1, după alineatul (5) se introduce un nou alineat, alineatul (5^1), cu următorul cuprins: "(5^1) Prin excepţie de la prevederile alin. (1) şi (2), personalul din aparatul de lucru al Parlamentului şi din celelalte instituţii şi autorităţi publice, salarizat la acelaşi nivel, precum şi personalul din cadrul Consiliului Concurenţei şi al Curţii de Conturi, inclusiv personalul prevăzut la art. 5 din aceste instituţii, care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază şi al sporurilor mai mici decât cele stabilite la nivel maxim în cadrul aceleiaşi instituţii sau autorităţi publice pentru fiecare funcţie/grad/treaptă şi gradaţie, va fi salarizat la nivelul maxim dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii." 16. Întrucât prevederile de lege criticate completează dispoziţiile art. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014 cu alin. (5^1) şi ţinând cont de dispoziţiile art. 62 teza întâi („Efectele dispoziţiilor de modificare şi de completare“) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, potrivit cărora „dispoziţiile de modificare şi de completare se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta“, Curtea reţine că obiect al excepţiei îl constituie dispoziţiile art. 1 alin. (5^1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014. Curtea observă că dispoziţiile de lege criticate au fost abrogate prin art. 44 alin. (1) pct. 11 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 492 din 28 iunie 2017, însă, având în vedere cele reţinute prin Decizia nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, potrivit cărora „sunt supuse controlului de constituţionalitate şi legile sau ordonanţele ori dispoziţiile din legi sau din ordonanţe ale căror efecte juridice continuă să se producă şi după ieşirea lor din vigoare“, precum şi faptul că aceste dispoziţii de lege constituie temeiul acţiunii în cadrul căreia s-a invocat excepţia de neconstituţionalitate, aceste dispoziţii pot constitui obiect al controlului de constituţionalitate. 17. În opinia autorului excepţiei de neconstituţionalitate, prevederile de lege criticate contravin dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art. 1 alin. (5) privind obligaţia respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor şi în art. 138 alin. (5) potrivit căruia nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare. 18. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că dispoziţiile de lege criticate au mai făcut obiect al controlului de constituţionalitate, din perspectiva aceloraşi criticilor aduse în prezenta cauză, Curtea pronunţând Decizia nr. 841 din 13 decembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 256 din 3 aprilie 2019. 19. Examinând critica de neconstituţionalitate raportată la prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţie, Curtea a constatat, la paragraful 27 al acestei decizii, că autorul excepţiei invocă lipsa de claritate şi previzibilitate a dispoziţiilor art. I pct. 1 din Legea nr. 71/2015, susţinere pe care o motivează prin existenţa unor opinii diferite ale unor diverse autorităţi referitoare la modul de aplicare şi interpretare a legii. Or, Curtea a reţinut că, prin Decizia nr. 23 din 26 septembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 899 din 9 noiembrie 2016, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că „În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (5^1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările ulterioare, sintagma «salarizat la acelaşi nivel» are în vedere personalul din cadrul aparatului de lucru al Parlamentului, personalul din cadrul Consiliului Concurenţei, al Curţii de Conturi, precum şi din cadrul celorlalte autorităţi şi instituţii publice enumerate de art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare; nivelul de salarizare ce va fi avut în vedere în interpretarea şi aplicarea aceleiaşi norme este cel determinat prin aplicarea prevederilor art. 1 alin. (1) şi (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările ulterioare, în cadrul aceleiaşi autorităţi sau instituţii publice“. 20. Curtea observă că actul de sesizare cu excepţia de neconstituţionalitate este ulterior pronunţării şi publicării deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie mai sus amintite, astfel încât criticile referitoare la lipsa de claritate şi previzibilitate a dispoziţiilor supuse analizei de constituţionalitate sunt, în mod evident, lipsite de susţinere. 21. În ceea ce priveşte critica de neconstituţionalitate raportată la prevederile art. 138 alin. (5) din Constituţie, la paragraful 28 al Deciziei nr. 841 din 13 decembrie 2018, Curtea a constatat că secţiunea a 4-a din expunerea de motive a Legii nr. 71/2015 conţine date referitoare la „Impactul financiar asupra bugetului general consolidat, atât pe termen scurt, pentru anul curent, cât şi pe termen lung (5 ani)“, fiind precizate modificările veniturilor şi cheltuielilor bugetare, impactul financiar şi redate calculele detaliate privind fundamentarea veniturilor şi/sau cheltuielilor bugetare. Prin urmare, Curtea a apreciat că exigenţele textului constituţional invocat sunt îndeplinite. Eventuala insuficienţă a fondurilor alocate sau inexactitatea calculelor efectuate nu reprezintă un aspect ce poate fi supus analizei instanţei de contencios constituţional. În acest sens, Curtea Constituţională a reţinut, în jurisprudenţa sa, că „stabilirea sursei de finanţare şi insuficienţa resurselor financiare din sursa astfel stabilită sunt două aspecte diferite: primul aspect este legat de imperativele art. 138 alin. (5) din Constituţie, iar al doilea nu are caracter constituţional, fiind o problemă exclusiv de oportunitate politică, ce priveşte, în esenţă, relaţiile dintre Parlament şi Guvern“ (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 47 din 15 septembrie 1993, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 233 din 28 septembrie 1993, şi Decizia nr. 1.093 din 15 octombrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 711 din 20 octombrie 2008). 22. Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură a schimba jurisprudenţa Curţii Constituţionale, atât soluţia, cât şi considerentele cuprinse în decizia menţionată îşi păstrează valabilitatea şi în cauza de faţă. 23. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE: Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene în Dosarul nr. 27.619/3/2016 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi constată că dispoziţiile art. 1 alin. (5^1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice sunt constituţionale în raport cu criticile formulate. Definitivă şi general obligatorie. Decizia se comunică Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Pronunţată în şedinţa din data de 7 mai 2019. PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE prof. univ. dr. VALER DORNEANU Magistrat-asistent, Ioana Marilena Chiorean ----
Newsletter GRATUIT
Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email
Comentarii
Fii primul care comenteaza.
