Acest site foloseste Cookie-uri, conform noului Regulament de Protectie a Datelor (GDPR), pentru a va asigura cea mai buna experienta online. In esenta, Cookie-urile ne ajuta sa imbunatatim continutul de pe site, oferindu-va dvs., cititorul, o experienta online personalizata si mult mai rapida. Ele sunt folosite doar de site-ul nostru si partenerii nostri de incredere. Click AICI pentru detalii despre politica de Cookie-uri.
Acest site foloseste Cookie-uri, conform noului Regulament de Protectie a Datelor (GDPR), pentru a va asigura cea mai buna experienta online. In esenta, Cookie-urile ne ajuta sa imbunatatim continutul de pe site, oferindu-va dvs., cititorul, o experienta online personalizata si mult mai rapida. Ele sunt folosite doar de site-ul nostru si partenerii nostri de incredere. Click AICI pentru detalii despre politica de Cookie-uri. Sunt de acord cu politica de cookie
 DECIZIA nr. 221 din 2 iunie 2020 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 23/2020 pentru modificarea şi completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achiziţiilor publice
Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
Email RSS Trimite prin Yahoo Messenger pagina:   DECIZIA nr. 221 din 2 iunie 2020  referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 23/2020 pentru modificarea şi completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achiziţiilor publice    Twitter Facebook
Cautare document

 DECIZIA nr. 221 din 2 iunie 2020 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 23/2020 pentru modificarea şi completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achiziţiilor publice

EMITENT: Curtea Constituţională
PUBLICAT: Monitorul Oficial nr. 594 din 7 iulie 2020

┌───────────────┬──────────────────────┐
│Valer Dorneanu │- preşedinte │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Cristian │- judecător │
│Deliorga │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Marian Enache │- judecător │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Daniel Marius │- judecător │
│Morar │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Mona-Maria │- judecător │
│Pivniceru │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Gheorghe Stan │- judecător │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Livia Doina │- judecător │
│Stanciu │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Elena-Simina │- judecător │
│Tănăsescu │ │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Varga Attila │- judecător │
├───────────────┼──────────────────────┤
│Benke Károly │- │
│ │magistrat-asistent-şef│
└───────────────┴──────────────────────┘


    Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Brezeanu.
    1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. IV pct. 26 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 23/2020 pentru modificarea şi completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achiziţiilor publice, excepţie ridicată direct de Avocatul Poporului şi care constituie obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 323D/2020.
    2. La apelul nominal se prezintă, pentru Avocatul Poporului, Emma Turtoi, cu delegaţie depusă la dosar. Procedura de citare este legal îndeplinită.
    3. Termenul de judecată a fost iniţial fixat pentru data de 24 martie 2020, termen pe care Curtea l-a preschimbat, în mod succesiv, pentru datele de 7 aprilie 2020, 7 mai 2020 şi 2 iunie 2020.
    4. Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului Avocatului Poporului, care învederează faptul că dispoziţiile criticate încalcă art. 1 alin. (5), art. 16 alin. (1), art. 115 alin. (6) şi art. 134 alin. (4) din Constituţie. Astfel, se arată că la elaborarea actului normativ trebuia solicitat avizul Consiliului Superior al Magistraturii, dat fiind că textul criticat vizează un element al statutului judecătorilor, şi anume stabilirea sferei abaterilor disciplinare. Totodată, prin reglementarea unei abateri disciplinare care vizează judecătorii care soluţionează anumite categorii de cauze, se consacră o discriminare în cadrul categoriei profesionale a judecătorilor, ceea ce are incidenţă în raport cu art. 115 alin. (6) din Constituţie, potrivit căruia prin ordonanţe de urgenţă nu pot fi afectate drepturile şi libertăţile fundamentale. Se mai subliniază că textul criticat este redactat imprecis, contrar cerinţelor de previzibilitate a legii, neputându-se înţelege dacă se referă numai la judecători sau şi la operatorii economici sau autorităţile contractante.
    5. Având cuvântul, reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de admitere a excepţiei de neconstituţionalitate. Se arată că, potrivit notei de fundamentare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 23/2020, scopul adoptării acesteia a fost acela de a reglementa măsuri urgente pentru perfecţionarea şi flexibilizarea procedurilor de achiziţie publică. Or, pe lângă modificările aduse Legii nr. 101/2016, ordonanţa de urgenţă reglementează în domeniul răspunderii disciplinare a judecătorilor, stabilind o nouă abatere disciplinară faţă de cele prevăzute de art. 99 din Legea nr. 303/2004. În raport cu această situaţie normativă, Guvernul trebuia ca, potrivit art. 134 alin. (4) din Constituţie şi art. 38 alin. (3) din Legea nr. 317/2004, să solicite avizul Consiliului Superior al Magistraturii. În acest sens, se mai arată că, întrucât reglementează un aspect al statutului judecătorilor, textul criticat vizează sfera de activitate a autorităţii judecătoreşti, astfel că, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, solicitarea avizului antereferit era obligatorie.
    6. Se arată că textul criticat încalcă art. 1 alin. (5) din Constituţie şi, în acest sens, se menţionează că, prin Decizia nr. 685 din 24 noiembrie 2016, Curtea a statuat că, în considerarea statutului special al magistraţilor, abaterile disciplinare şi sancţionarea se realizează conform legilor speciale privind această profesie, potrivit art. 73 alin. (3) lit. p) din Constituţie. Or, textul criticat reglementează, într-o altă lege, o abatere suplimentară în privinţa magistraţilor care intră în compunerea completurilor specializate care judecă litigii având ca obiect achiziţii publice. Mai mult, abaterea intervine automat, independent de caracterul imputabil sau nu al faptei. Similar Deciziei nr. 45 din 30 ianuarie 2018, se apreciază că textul criticat reglementează o răspundere obiectivă a magistratului care nu ţine seama de poziţia procesuală a acestuia, astfel încât sancţiunea poate fi aplicată indiferent de caracterul imputabil sau nu al faptei. Totodată, se consideră că sunt întemeiate şi criticile referitoare la lipsa previzibilităţii normei determinată de incertitudinile referitoare la sfera destinatarilor acesteia, neputându-se stabili dacă norma vizează judecătorii antereferiţi şi, eventual, operatorii economici sau autorităţile contractante.
    CURTEA,
    având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:
    7. Prin Adresa nr. 3.714 din 26 februarie 2020, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 1.361 din 26 februarie 2020, în temeiul art. 146 lit. d) teza a doua din Constituţie şi al art. 32 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, Avocatul Poporului a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. IV pct. 26 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 23/2020 pentru modificarea şi completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achiziţiilor publice.
    8. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia formulează critici de neconstituţionalitate extrinsecă şi intrinsecă.
    9. Cu privire la criticile de neconstituţionalitate extrinsecă formulate se arată că, deoarece nu s-a solicitat avizul Consiliului Superior al Magistraturii, au fost nesocotite prevederile art. 134 alin. (4) şi ale art. 1 alin. (5) din Constituţie.
    10. Se susţine că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 23/2020, pe lângă prevederi de natură să „perfecţioneze şi să flexibilizeze sistemul achiziţiilor publice“, cuprinde atât norme ce privesc modul de funcţionare a instanţelor - art. IV pct. 18-24, prin stabilirea unor termene, proceduri şi măsuri ce pot fi dispuse de instanţe -, cât şi norme ce instituie o nouă abatere disciplinară, aspecte ce ţin în mod evident de statutul şi obligaţiile ce revin judecătorului. Or, potrivit dispoziţiilor art. 9 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în faza de elaborare a proiectelor de acte normative iniţiatorul trebuie să solicite avizul autorităţilor interesate în aplicarea acestora, în funcţie de obiectul reglementării. Un astfel de caz este prevăzut de dispoziţiile art. 38 alin. (3) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, care prevăd că Plenul Consiliului Superior al Magistraturii avizează proiectele de acte normative ce privesc activitatea autorităţii judecătoreşti. Conform art. 32 alin. (1) din acelaşi act normativ dacă legea prevede consultarea sau avizul Consiliului Superior al Magistraturii, punctul de vedere emis de acesta nu este obligatoriu.
    11. De remarcat că această competenţă a Consiliului Superior al Magistraturii este una legală, acordată prin voinţa Parlamentului în temeiul textului constituţional al art. 134 alin. (4). Se arată că prin Decizia nr. 63 din 8 februarie 2017, Curtea a statuat că, deşi norma constituţională, exprimând rolul de garant al independenţei justiţiei al Consiliului Superior al Magistraturii, nu face niciun fel de referire expresă la obligaţia iniţiatorilor proiectelor de acte normative de a solicita avizul acestei autorităţi, avizarea proiectelor de acte normative ce privesc activitatea autorităţii judecătoreşti este tratată în legea de organizare şi funcţionare a Consiliului Superior al Magistraturii, la care Legea fundamentală face trimitere. Astfel, atributul Consiliului de a aviza actele normative care privesc activitatea autorităţii judecătoreşti este prevăzut de lege ca mecanism al realizării echilibrului puterilor în stat, care nu poate fi ignorat. Însă, indiferent că este vorba de o competenţă acordată prin lege sau direct prin textul Constituţiei, autorităţile sunt obligate să le aplice şi să le respecte în virtutea art. 1 alin. (5) din Constituţie. O atare concluzie se impune datorită faptului că principiul legalităţii este unul de rang constituţional.
    12. De asemenea, se subliniază că instanţa constituţională a circumscris sfera de cuprindere a sintagmei „acte normative ce privesc activitatea autorităţii judecătoreşti“ în funcţie de care se poate determina obligaţia legală şi constituţională a autorităţilor competente de a solicita avizul Consiliului Superior al Magistraturii. Astfel, în considerentele Deciziei nr. 901 din 17 iunie 2009, s-a reţinut că sintagma se referă numai la actele normative care privesc în mod direct organizarea şi funcţionarea autorităţii judecătoreşti, precum modul de funcţionare al instanţelor, cariera magistraţilor, drepturile şi obligaţiile acestora etc., pentru a nu se ajunge la denaturarea rolului Consiliului Superior al Magistraturii. Aşa fiind, Consiliul Superior al Magistraturii, ca garant al independenţei, conform art. 133 alin. (1) din Constituţie, are, potrivit Legii nr. 317/2004, atribuţii referitoare la apărarea judecătorilor şi procurorilor împotriva oricărui act care le-ar putea afecta independenţa sau imparţialitatea ori ar crea suspiciuni cu privire la acestea (art. 30), cariera judecătorilor şi procurorilor (art. 35), admiterea în magistratură, evaluarea, formarea şi examenele judecătorilor şi procurorilor (art. 36), organizarea şi funcţionarea instanţelor şi a parchetelor (art. 37). În consecinţă, prin Decizia nr. 3 din 15 ianuarie 2014, Curtea Constituţională a constatat că proiectele de legi care implică un aviz al Consiliului Superior al Magistraturii sunt actele normative privind statutul judecătorilor şi procurorilor (care cuprind dispoziţii referitoare la drepturile şi îndatoririle judecătorilor şi procurorilor, incompatibilităţi şi interdicţii, numirea, promovarea, suspendarea şi încetarea funcţiei de judecător sau procuror, delegarea, detaşarea şi transferul judecătorilor şi procurorilor, răspunderea acestora etc.), reglementat în prezent prin Legea nr. 303/2004, organizarea judiciară (instanţele judecătoreşti - organizare/competenţe/conducere, Ministerul Public - organizare/competenţe/conducere, organizarea şi funcţionarea Institutului Naţional al Magistraturii, compartimentele auxiliare de specialitate din cadrul instanţelor şi al parchetelor, bugetele instanţelor şi parchetelor etc.), reglementată în prezent prin Legea nr. 304/2004, precum şi actele normative privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii, cu sediul materiei în Legea nr. 317/2004.
    13. Pentru aceste motive, în cadrul procedurii de adoptare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 23/2020, care cuprinde dispoziţii privind răspunderea disciplinară a judecătorilor, precum şi referitoare la organizarea judiciară, se impunea solicitarea avizului Consiliului Superior al Magistraturii; lipsa solicitării acestuia are drept consecinţă nesocotirea normelor constituţionale cuprinse în art. 1 alin. (5) şi art. 134 alin. (4).
    14. De asemenea, se mai arată că dispoziţiile art. IV pct. 26 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 23/2020 afectează drepturile fundamentale, cu încălcarea prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituţie, deoarece afectează egalitatea în drepturi a cetăţenilor, în componenta sa de nediscriminare, consfinţită în prevederile constituţionale ale art. 16 alin. (1).
    15. Invocându-se jurisprudenţa Curţii Constituţionale, se arată că principiul egalităţii, în componenta sa de nediscriminare, are un conţinut autonom, o existenţă de sine stătătoare în sensul că impune obligaţii corespunzătoare în sarcina statului pentru a asigura egalitatea juridică dintre subiecţii de drept. Din această perspectivă, egalitatea nu este o chestiune cantitativă, în sensul că se poate aprecia şi raporta doar la un set de drepturi şi libertăţi fundamentale prevăzute în Constituţie, ci are şi un aspect calitativ, astfel încât poate fi valorizat, în componenta sa privind nediscriminarea, ca fiind un principiu de drept ce promovează egalitatea juridică. Totodată, se arată că în jurisprudenţa Curţii Constituţionale s-a statuat că se poate deduce că interdicţia adoptării de ordonanţe de urgenţă este totală şi necondiţionată atunci când menţionează că „nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale“ şi că „nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică“. În celelalte domenii prevăzute de text, ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate dacă „afectează“, dacă au consecinţe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conţin, au consecinţe pozitive în domeniile în care intervin. Înţelesul constituţional al verbului „a afecta“, este aceea de „a suprima“, „a aduce atingere“, „a prejudicia“, „a vătăma“, „a leza“, „a antrena consecinţe negative“ (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008).
    16. Plecând de la destinatarii art. IV pct. 26 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 23/2020, se arată că legiuitorul delegat instituie o nouă abatere disciplinară, doar pentru judecătorii ce alcătuiesc completurile specializate în achiziţii publice, care nu respectă termenele prevăzute de Legea nr. 101/2016 ori dispoziţiile cuprinse în aceasta privind soluţiile ori măsurile ce pot fi dispuse de instanţă. În acest fel se instituie o discriminare în cadrul aceleiaşi categorii profesionale, prin raportare la ceilalţi judecători, pentru care nu sunt reglementate abateri disciplinare diferite de cele stabilite prin Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor. Instituirea unor abateri disciplinare suplimentare doar pentru judecătorii acestor completuri specializate în achiziţii publice nu are o justificare obiectivă, sens în care se invocă jurisprudenţa Curţii Constituţionale referitoare la principiul egalităţii.
    17. De altfel, se precizează că abaterea disciplinară instituită prin normele legale criticate, aplicabilă exclusiv judecătorilor ce soluţionează cauzele având ca obiect achiziţii publice, este şi mult mai aspră decât cea reglementată pentru ceilalţi judecători prin art. 99 lit. h) din Legea nr. 303/2004. Norma legală criticată nu consacră o răspundere obiectivă, din moment ce nerespectarea termenelor prevăzute de Legea nr. 101/2016 ori a dispoziţiilor cuprinse în aceasta privind soluţiile ori măsurile ce pot fi dispuse de instanţă constituie abatere disciplinară şi atrage sancţiunea disciplinară, indiferent de caracterul imputabil sau nu al faptei. Astfel, nu se evidenţiază suficiente criterii rezonabile şi obiective menite să justifice tratamentul juridic diferenţiat instituit de legiuitorul delegat în cadrul aceleiaşi profesii.
    18. În contextul astfel configurat, opţiunea legiuitorului delegat de a institui o abatere disciplinară mult mai aspră decât cea generală, aplicabilă tuturor magistraţilor, fără a avea o justificare obiectivă şi rezonabilă, instituie un tratament juridic diferit pentru judecătorii ce fac parte din completurile specializate în achiziţii publice, faţă de ceilalţi judecători, fiind afectat art. 16 alin. (1) din Constituţie cu consecinţa încălcării prevederilor constituţionale ale art. 115 alin. (6).
    19. Cu privire la motivele de neconstituţionalitate intrinsecă este invocată încălcarea prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituţie, întrucât textul criticat consacră un paralelism legislativ. În acest sens, se arată că regimul general sancţionator aplicabil judecătorilor şi procurorilor este reglementat prin Legea nr. 303/2004, care la art. 99 stabileşte abaterile disciplinare, printre care la lit. h) nerespectarea în mod repetat şi din motive imputabile a dispoziţiilor legale privitoare la soluţionarea cu celeritate a cauzelor ori întârzierea repetată în efectuarea lucrărilor, din motive imputabile. Or, prin adoptarea art. IV pct. 26 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 23/2020, legiuitorul delegat, printr-un act normativ distinct, instituie o nouă abatere disciplinară, care derogă de la legea ce reglementează statutul judecătorilor, inclusiv cadrul general sancţionator.
    20. Se susţine că statutul judecătorilor şi procurorilor rezultă din legislaţia specială, edictată în concretizarea normelor constituţionale care acordă magistraţilor o poziţie deosebită în ansamblul diverselor categorii de personal, caracterizată prin garanţii conferite în vederea asigurării independenţei şi imparţialităţii acestora, necesară înfăptuirii justiţiei, ca activitate fundamentală într-un stat de drept. Magistraţii constituie o categorie specială de personal, care face parte din autoritatea judecătorească şi care are menirea de a exercita puterea judecătorească. Ei se bucură de un statut special, împrejurare care rezultă din coroborarea art. 124 alin. (3), art. 125, 132 şi 134 din Constituţie cu Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară şi Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii. Magistraţii îşi desfăşoară activitatea în temeiul unui raport de muncă sui generis, care are la bază un acord de voinţă (un contract nenumit, de drept public) încheiat cu însuşi statul, reprezentat de Preşedintele României şi de Consiliul Superior al Magistraturii. Ulterior numirii, parte în raporturile de muncă ale magistraţilor sunt, în puterea legii, ca exponenţi ai autorităţii judecătoreşti a statului, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, curţile de apel şi parchetele de pe lângă curţile de apel, tribunalele şi parchetele de pe lângă ele. Reglementarea relaţiilor de muncă, inclusiv stabilirea abaterilor disciplinare şi a sancţiunilor aferente, se realizează prin legile speciale privind statutul acestei profesii, în deplină concordanţă cu exigenţele cuprinse în art. 73 alin. (3) lit. p) din Constituţie. Se menţionează, în sensul celor de mai sus, Decizia Curţii Constituţionale nr. 685 din 24 noiembrie 2016 şi Decizia nr. 14 din 18 februarie 2008, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în soluţionarea unui recurs în interesul legii.
    21. Din prisma acestor aspecte, se precizează că noul text legal instituie un paralelism legislativ, în raport cu prevederile art. 99 din Legea nr. 303/2004, care cuprind dispoziţii exprese privind abaterile disciplinare ale judecătorilor. O reglementare paralelă a abaterilor disciplinare ale magistraţilor cu legea generală, deja existentă, contravine dispoziţiilor art. 14 şi art. 16 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, care consacră principiile unicităţii reglementării în materie şi evitării paralelismelor legislative. Reglementarea noii abateri disciplinare la nivelul unei legi ce priveşte remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor nu poate fi considerată indispensabilă realizării scopului urmărit prin actul normativ care o prevede, din moment ce există abatere disciplinară asemănătoare în Legea nr. 303/2004.
    22. Se mai susţine că normele legale criticate sunt formulate într-un mod ambiguu, fiind lipsite de previzibilitate, ceea ce determină imposibilitatea destinatarului legii, şi anume judecătorul care soluţionează litigii în materia achiziţiilor publice, de a-şi stabili conduita de urmat şi care nu ţine seama de poziţia personală a magistratului, astfel încât sancţiunea disciplinară poate fi aplicată indiferent de caracterul imputabil sau nu al faptei. Or, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, nu se poate ignora elementul de vinovăţie a magistratului. Orice abatere disciplinară se săvârşeşte cu vinovăţie, art. 247 alin. (2) din Codul muncii fiind clar în această privinţă. Codul muncii se aplică şi raporturilor de muncă reglementate prin legi speciale, numai în măsura în care acestea nu conţin dispoziţii specifice derogatorii; or, Legea nr. 303/2004 nu cuprinde dispoziţii derogatorii cu privire la definirea abaterii disciplinare, astfel că ipotezele reglementate ca abateri disciplinare, precum cea analizată, nu pot exceda noţiunii gen. Aşadar, nu poate fi considerată abatere disciplinară săvârşirea unei fapte fără existenţa elementului de vinovăţie, în caz contrar reţinându-se încălcarea art. 1 alin. (5) din Constituţie.
    23. Se mai arată că textul legal criticat, în ansamblul său, nu îndeplineşte cerinţele de claritate şi coerenţă logică. Legiuitorul delegat face referire la nerespectarea termenelor ori a dispoziţiilor legale privind soluţiile ori măsurile ce pot fi dispuse de instanţă, care ar constitui abatere disciplinară, fără să individualizeze destinatarii legii. Ca atare, nu se poate deduce dacă norma legală se referă doar la judecători, fiind inserată în capitolul VIII cu denumirea marginală Dispoziţii tranzitorii şi finale din Legea nr. 101/2016, după art. 68, potrivit căruia „Dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, ale Legii nr. 134/2010, republicată, cu modificările ulterioare, şi cu cele ale Legii nr. 287/2009, republicată, cu modificările ulterioare, în măsura în care prevederile acestora din urmă nu sunt contrare“, sau şi la alte persoane implicate în materia de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii (autorităţi contractante, operatori economici etc.). Or, pentru a fi înţeleasă şi respectată de destinatarii săi, legea trebuie să îndeplinească anumite cerinţe de claritate, astfel încât aceşti destinatari să îşi poată adapta în mod corespunzător conduita. Or, în jurisprudenţa sa, Curtea a statuat că o dispoziţie legală trebuie să fie precisă, neechivocă şi să instituie norme clare, previzibile şi accesibile a căror aplicare să nu permită arbitrariul sau abuzul şi că norma juridică trebuie să reglementeze în mod unitar, uniform şi să stabilească cerinţe minimale aplicabile tuturor destinatarilor săi (a se vedea Decizia nr. 637 din 13 octombrie 2015, paragraful 34).
    24. Date fiind coordonatele constituţionale invocate şi având în vedere importanţa de rang constituţional a domeniului reglementat - stabilirea abaterilor disciplinare pentru judecători - se consideră că se impune o reglementare unitară, previzibilă şi clară a cazurilor şi a condiţiilor în care pot fi sancţionaţi disciplinar judecătorii. Ca atare, nu există nicio justificare obiectivă rezonabilă pentru care o abatere disciplinară a judecătorilor să fie reglementată în cuprinsul altei legi decât cea privind statutul judecătorilor, motiv pentru care, Guvernul, în procedura de adoptare a actelor normative, trebuie să manifeste diligenţă în scopul evitării paralelismelor legislative şi deci al îndepărtării unui viciu de constituţionalitate constând în încălcarea art. 1 alin. (5) din Constituţie, în componenta sa referitoare la calitatea legii. Mai mult, se mai arată că, prin introducerea textului de lege criticat, care reglementează sancţiuni, în capitolul VIII - Dispoziţii finale şi tranzitorii, legiuitorul delegat a încălcat şi dispoziţiile art. 53 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, potrivit cărora succesiunea şi gruparea dispoziţiilor de fond cuprinse în actul normativ se fac în ordinea logică a desfăşurării activităţii reglementate, asigurându-se ca prevederile de drept material să preceadă pe cele de ordin procedural, iar în caz de instituire de sancţiuni, aceste norme să fie plasate înaintea dispoziţiilor tranzitorii şi finale. Cu privire la acest aspect, se susţine că, în jurisprudenţa sa, instanţa de control constituţional a constatat că, deşi normele de tehnică legislativă nu au valoare constituţională, prin reglementarea acestora, legiuitorul a impus o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, a căror respectare este necesară pentru a asigura sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei, precum şi conţinutul şi forma juridică adecvate pentru fiecare act normativ. Astfel, respectarea acestor norme concură la asigurarea unei legislaţii care respectă principiul securităţii raporturilor juridice, având claritatea şi previzibilitatea necesare (Decizia nr. 26 din 18 ianuarie 2012, Decizia nr. 445 din 16 septembrie 2014 şi Decizia nr. 30 din 27 ianuarie 2016, paragraful 26). Astfel, în mod concret, prin Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014, Curtea Constituţională a sancţionat paralelismul legislativ, constatând încălcarea prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituţie (paragrafele 111 şi 113).
    25. Distinct de criticile de neconstituţionalitate expuse mai sus, se evidenţiază legătura dintre adoptarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 23/2020, care prin art. IV pct. 26 aduce modificări în domeniul justiţiei, şi Hotărârea Curţii Constituţionale nr. 2 din 27 iunie 2019 referitoare la respectarea procedurii pentru organizarea şi desfăşurarea referendumului naţional din data de 26 mai 2019 şi la confirmarea rezultatelor acestuia. Se arată că referendumul naţional din data de 26 mai 2019, prin care voinţa populară a fost în sensul interzicerii adoptării de către Guvern a ordonanţelor de urgenţă în domeniul organizării judiciare, a fost unul consultativ şi că nu produce în mod direct efecte juridice, întrucât Constituţia îl caracterizează ca fiind o formă de consultare a poporului asupra problemelor pe care Preşedintele le apreciază ca fiind de interes naţional. Textul constituţional de referinţă nu realizează vreo circumstanţiere în privinţa domeniului ori a consecinţelor juridice ale consultării, ceea ce conduce la concluzia că efectele unui astfel de referendum sunt de natură politică, iar nu juridică. Cu toate acestea, chiar şi în cazul unui referendum consultativ autorităţile publice decizionale nu pot ignora voinţa exprimată de corpul electoral, motiv pentru care Guvernul ar fi trebuit să manifeste o atitudine de abţinere de la adoptarea unei ordonanţe de urgenţă în domeniul organizării judiciare, din moment ce în urma consultării loiale a cetăţenilor cu drept de vot, majoritatea participanţilor care au exprimat opţiuni valabile (86,18%) şi-au manifestat acordul în acest sens.
    26. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) şi art. 33 din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate ridicate.
    27. Guvernul apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată.
    28. Se arată că din coroborarea art. 9 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 cu art. 32 alin. (1) din Legea nr. 317/2004 rezultă că este obligatoriu avizul conform, ceea ce nu este cazul în speţa de faţă. Dispoziţiile art. 32 alin. (1) din Legea nr. 317/2004 nu precizează care sunt cazurile pentru care legea prevede avizul conform, aprobarea sau acordul Consiliului Superior al Magistraturii şi, implicit, nici cazurile în care punctul de vedere al Consiliului Superior al Magistraturii este obligatoriu. Autorul excepţiei nu arată dacă în cazul de faţă era necesar un aviz conform, nefiind indicat niciun text de lege în acest sens. Solicitarea şi, implicit, avizul Consiliului Superior al Magistraturii nu sunt necesare, întrucât nu se impunea obţinerea unui aviz conform. Astfel, iniţiatorul a respectat prevederile constituţionale pretins a fi încălcate, atât timp cât în legislaţie se precizează că punctul de vedere al Consiliului Superior al Magistraturii este obligatoriu în ceea ce priveşte avizul conform.
    29. Se apreciază că, pentru elaborarea actului normativ, s-au respectat atât prevederile art. 30 şi următoarele din Legea nr. 24/2000 referitoare la motivarea proiectelor de acte normative, precum şi dispoziţiile art. 35 şi următoarele din acelaşi act normativ referitoare la redactarea actelor normative. Se menţionează că iniţiatorul nu a instituit o sancţiune disciplinară nouă pentru judecătorii care soluţionează cauzele având ca obiect achiziţii publice, articolul reprezentând practic o normă specială în raport cu norma generală - Legea nr. 303/2004.
    30. Cu privire la afectarea prin ordonanţă de urgenţă a principiului egalităţii în drepturi a cetăţenilor, se arată că instituirea unei abateri disciplinare care priveşte încălcarea unor dispoziţii legale (aplicabile doar într-o anumită categorie de cauze) nu constituie o încălcare a principiului nediscriminării. Această dispoziţie nu are legătură cu principiul nediscriminării, ci vizează particularizarea, pentru anumite cauze a unor reglementări generale. Astfel, abaterea disciplinară contestată a fost particularizată pentru judecătorii care judecă anumite tipuri de cauze, respectiv cauzele privind achiziţiile publice. Această nevoie de particularizare poate fi determinată de aspecte practice, pentru înlăturarea unor interpretări greşite ori diferite în ceea ce priveşte aplicarea legii. Există numeroase situaţii în care legiuitorul a particularizat reglementări generale în legi speciale, fără ca acest lucru să fie considerat discriminare sau paralelism legislativ. De altfel, abaterile disciplinare enunţate de lege se aplică doar acelor judecători care se încadrează în norma respectivă, neputând fi considerat discriminare faptul că această abatere nu se aplică şi altor judecători. În mod obiectiv, abaterea disciplinară cuprinsă în textul criticat nu ar putea fi aplicabilă altor judecători, întrucât ipoteza normei se referă la nerespectarea termenelor prevăzute în legislaţia privind achiziţiile publice.
    31. Astfel, particularizarea prin norme speciale a unor norme generale nu poate fi considerată un paralelism legislativ, nevoia de particularizare putând fi determinată de cerinţe practice, de înlăturare a unor interpretări contradictorii sau eronate ale legii într-un domeniu determinat. Paralelismul legislativ se referă la evitarea unor reglementări identice în acelaşi domeniu având acelaşi obiect (art. 16 din Legea nr. 24/2000). Or, în cazul de faţă nu există în fondul activ al legislaţiei o abatere disciplinară identică pentru judecători sau altă categorie, astfel că dispoziţia legală criticată nu are obiect de reglementare identic cu norma generală cuprinsă în Legea nr. 303/2004 sau în alte legi.
    32. În ceea ce priveşte critica referitoare la cuprinderea abaterilor pentru judecători exclusiv în Legea nr. 303/2004, se arată că aceasta este neîntemeiată în raport cu motivele invocate, abateri disciplinare putând fi incluse şi în legi speciale, în funcţie de obiectul acestora, fără ca acest aspect să fie considerat o încălcare a vreunei prevederi din Constituţie, dacă sunt respectate celelalte standarde de elaborare a respectivelor acte normative.
    33. Cu privire la critica legată de lipsa previzibilităţii legii, se arată că, potrivit dreptului comun, o condiţie esenţială a răspunderii juridice în general şi a răspunderii disciplinare în special este vinovăţia, abaterea disciplinară fiind definită ca fapta în legătură cu serviciul săvârşită cu vinovăţie (art. 247 din Codul muncii). Susţinerea că magistratul poate fi sancţionat disciplinar pentru o faptă, chiar în lipsa laturii subiective în forma cerută de lege, este vădit neîntemeiată.
    34. În ceea ce priveşte cerinţele de claritate şi coerenţă logică, se arată că textul criticat se aplică tuturor persoanelor care au obligaţia respectării termenelor prevăzute de lege (judecători, personal auxiliar de specialitate şi alte categorii de personal care sunt supuse răspunderii disciplinare). Nerespectarea de către operatorii economici a termenelor nu poate fi considerată abatere disciplinară, dar aceştia sunt sancţionaţi conform normelor procedurale, de exemplu, respingerea acţiunilor sau a contestaţiilor ca tardiv introduse.
    35. Referitor la critica privind cuprinderea abaterii disciplinare în altă lege decât Legea nr. 303/2004, se menţionează că această abatere disciplinară este circumscrisă în mod special termenelor prevăzute de legea achiziţiilor, astfel încât se justifică regăsirea sediului materiei în acest act normativ.
    36. Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
    37. În temeiul art. 76 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, Curtea Constituţională, prin Adresa nr. 1.428 din 28 februarie 2020, a solicitat preşedintelui Consiliului Superior al Magistraturii să comunice dacă în cadrul procedurii de adoptare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 23/2020 a fost solicitat avizul Consiliului Superior al Magistraturii în considerarea art. 38 alin. (3) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii. Totodată, ţinând seama de prevederile art. 47 alin. (4) din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Curţii Constituţionale, s-a solicitat exprimarea opiniei preşedintelui Consiliului Superior al Magistraturii în legătură cu aspectele de neconstituţionalitate sesizate în excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Avocatul Poporului.
    38. Preşedintele Consiliului Superior al Magistraturii, prin Adresa nr. 1.538 din 4 martie 2020, a răspuns la solicitările Curţii Constituţionale.
    39. Astfel, în răspunsul formulat se arată că, în cadrul procedurii de adoptare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 23/2020, Guvernul nu a solicitat avizul Consiliului Superior al Magistraturii în considerarea art. 38 alin. (3) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii. Se apreciază că, sub acest aspect, dată fiind incidenţa Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 23/2020 în ceea ce priveşte activitatea autorităţii judecătoreşti prin reglementarea unei abateri disciplinare în cazul judecătorilor care soluţionează o anumită categorie de litigii, se impunea solicitarea avizului Consiliului Superior al Magistraturii, nerespectarea acestei obligaţii fiind contrară dispoziţiilor art. 1 alin. (5) şi ale art. 134 alin. (4) din Constituţie.
    40. În ceea ce priveşte opinia preşedintelui Consiliului Superior al Magistraturii asupra excepţiei de neconstituţionalitate ridicate de Avocatul Poporului, se apreciază că aceasta este pertinentă şi întemeiată. În esenţă, se arată că prevederile art. IV pct. 26 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 23/2020 sunt de natură a genera o discriminare în cadrul aceleiaşi categorii profesionale, cu consecinţa încălcării prevederilor art. 16 alin. (1) şi ale art. 115 alin. (6) din Constituţie. De asemenea, prevederile legale criticate nu îndeplinesc exigenţele constituţionale referitoare la calitatea legii, ceea ce încalcă art. 1 alin. (5) din Constituţie, întrucât nu există nicio justificare obiectivă rezonabilă pentru care o abatere disciplinară a judecătorilor să fie reglementată în cuprinsul altei legi decât cea privind statutul judecătorilor. Se arată că într-o interpretare pare că abaterea disciplinară reglementată de art. IV pct. 26 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 23/2020 se suprapune în ceea ce priveşte teza referitoare la nerespectarea termenelor prevăzute de lege cu abaterea de la lit. r) a art. 99 din Legea nr. 303/2004, constând în neredactarea hotărârilor judecătoreşti în termenele prevăzute de lege. În această interpretare, soluţia normativă cuprinsă la art. IV pct. 26 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 23/2020 pare că ar conduce la o dublă reglementare. În acelaşi timp, noua reglementare ridică probleme de interpretare din perspectiva abaterii disciplinare prevăzute la lit. h) a art. 99 din Legea nr. 303/2004 şi ar putea genera interpretări diferite şi din perspectiva corelării acesteia cu dispoziţiile art. 99 lit. t) din Legea nr. 303/2004.
    41. În plus faţă de motivele de neconstituţionalitate invocate de Avocatul Poporului, se apreciază că textele criticate încalcă şi dispoziţiile constituţionale care consacră independenţa judecătorilor. Astfel, reglementarea unei abateri disciplinare constând în nerespectarea soluţiilor ori măsurilor ce pot fi dispuse, necircumscrisă niciunei condiţii suplimentare, astfel cum sunt cele prevăzute în Legea nr. 303/2004, este de natură să aducă atingere independenţei justiţiei.
    42. În ceea ce priveşte domeniul în care se pot emite ordonanţe de urgenţă, având în vedere rezultatele referendumului naţional din data de 26 mai 2019, precum şi Hotărârea Curţii Constituţionale nr. 2 din 27 iunie 2019 referitoare la respectarea procedurii pentru organizarea şi desfăşurarea referendumului naţional din data de 26 mai 2019, ţinând cont de raţiunile care au condus la organizarea referendumului, se apreciază că interzicerea adoptării ordonanţelor de urgenţă de către Guvern a vizat domeniul legilor care privesc autoritatea activităţii judecătoreşti, iar textul criticat se circumscrie sferei de reglementare cu privire la care este interzisă adoptarea de ordonanţe de urgenţă de către Guvern.
    CURTEA,
    examinând actul de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, înscrisurile depuse la dosarul cauzei, concluziile reprezentantului autorului excepţiei de neconstituţionalitate şi ale procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
    43. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10, 29, 32 şi 33 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.
    44. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl reprezintă dispoziţiile art. IV pct. 26 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 23/2020 pentru modificarea şi completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achiziţiilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 106 din 12 februarie 2020, care au următorul cuprins: „Nerespectarea termenelor prevăzute de prezenta lege ori a dispoziţiilor cuprinse în prezenta lege privind soluţiile ori măsurile ce pot fi dispuse de instanţă constituie abatere disciplinară şi se sancţionează conform legii“.
    45. În opinia autorului excepţiei de neconstituţionalitate, prevederile legale criticate contravin dispoziţiilor constituţionale ale art. 1 alin. (5) privind calitatea legii, ale art. 16 privind egalitatea în faţa legii, ale art. 115 alin. (6) privind domeniile care nu pot forma obiect de reglementare al ordonanţelor de urgenţă şi ale art. 134 alin. (4) privind atribuţiile Consiliului Superior al Magistraturii.
    46. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că prima critică de neconstituţionalitate extrinsecă formulată vizează faptul că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 23/2020 a fost adoptată în lipsa avizului Consiliului Superior al Magistraturii, prevăzut de art. 38 alin. (3) din Legea nr. 317/2004, în condiţiile în care, la art. IV pct. 26, reglementează o nouă abatere disciplinară în sarcina judecătorului care soluţionează cauze în domeniul achiziţiilor publice.
    47. Potrivit art. 38 alin. (3) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată în Monitorul Oficial al României, nr. 628 din 1 septembrie 2012, „Plenul Consiliului Superior al Magistraturii avizează proiectele de acte normative ce privesc activitatea autorităţii judecătoreşti“.
    48. În jurisprudenţa sa, Curtea a circumscris sfera de cuprindere a sintagmei „acte normative ce privesc activitatea autorităţii judecătoreşti“ în funcţie de care se poate determina obligaţia legală şi constituţională a autorităţilor competente de a solicita avizul Consiliului Superior al Magistraturii. În considerentele Deciziei nr. 901 din 17 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 503 din 21 iulie 2001, Curtea a reţinut că sintagma se referă „numai la actele normative care privesc în mod direct organizarea şi funcţionarea autorităţii judecătoreşti, precum modul de funcţionare al instanţelor, cariera magistraţilor, drepturile şi obligaţiile acestora etc., pentru a nu se ajunge la denaturarea rolului Consiliului Superior al Magistraturii“. Aşa fiind, Consiliul Superior al Magistraturii, ca garant al independenţei, conform art. 133 alin. (1) din Constituţie, are, potrivit Legii sale organice nr. 317/2004, atribuţii referitoare la apărarea judecătorilor şi procurorilor împotriva oricărui act care le-ar putea afecta independenţa sau imparţialitatea ori ar crea suspiciuni cu privire la acestea (art. 30), cariera judecătorilor şi procurorilor (art. 35), admiterea în magistratură, evaluarea, formarea şi examenele judecătorilor şi procurorilor (art. 36), organizarea şi funcţionarea instanţelor şi a parchetelor (art. 37). În consecinţă, prin Decizia nr. 3 din 15 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 71 din 29 ianuarie 2014, Curtea a constatat că proiectele de legi care implică un aviz al Consiliului Superior al Magistraturii sunt actele normative privind statutul judecătorilor şi procurorilor (care cuprind dispoziţii referitoare la drepturile şi îndatoririle judecătorilor şi procurorilor, incompatibilităţi şi interdicţii, numirea, promovarea, suspendarea şi încetarea funcţiei de judecător sau procuror, delegarea, detaşarea şi transferul judecătorilor şi procurorilor, răspunderea acestora etc.), reglementat în prezent prin Legea nr. 303/2004, organizarea judiciară (instanţele judecătoreşti - organizare/competenţe/conducere, Ministerul Public - organizare/competenţe/conducere, organizarea şi funcţionarea Institutului Naţional al Magistraturii, compartimentele auxiliare de specialitate din cadrul instanţelor şi al parchetelor, bugetele instanţelor şi parchetelor etc.), reglementată în prezent prin Legea nr. 304/2004, precum şi actele normative privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii, cu sediul materiei în Legea nr. 317/2004 (a se vedea şi Decizia nr. 63 din 8 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 145 din 27 februarie 2017, paragraful 104).
    49. Raportat la cauza de faţă, Curtea constată că legiuitorul delegat a ales să nu modifice art. 99 din Legea nr. 303/2004 care reglementează abaterile disciplinare ale judecătorilor şi procurorilor, ci Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016, şi să introducă chiar în corpul acesteia o abatere disciplinară aplicabilă judecătorilor.
    50. Răspunderea disciplinară este un aspect esenţial al statutului oricărei categorii profesionale (a se vedea Decizia nr. 392 din 2 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 667 din 11 septembrie 2014, paragraful 18), astfel că redimensionarea cazurilor care constituie abatere disciplinară în privinţa judecătorilor este un aspect care vizează statutul acestora. Astfel, proiectele de acte normative de reglementare primară care implică un aviz al Consiliului Superior al Magistraturii, indiferent că sunt proiecte de lege sau de ordonanţe de urgenţă, sunt cele care vizează statutul judecătorilor, inclusiv sub aspectul răspunderii disciplinare a acestora. De aceea, având în vedere art. 9 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, potrivit căruia în faza de elaborare a proiectelor de acte normative iniţiatorul trebuie să solicite avizul autorităţilor interesate în aplicarea acestora, în funcţie de obiectul reglementării, precum şi art. 38 alin. (3) din Legea nr. 317/2004, Guvernul ar fi trebuit să solicite avizul Consiliului, ceea ce nu s-a întâmplat în cauza analizată.
    51. Curtea reţine că art. 134 alin. (4) din Constituţie nu reglementează expres atribuţia Consiliului Superior al Magistraturii de a aviza proiectele de acte normative ce privesc activitatea autorităţii judecătoreşti, ci stabileşte că acesta îndeplineşte şi alte atribuţii stabilite prin legea sa organică, în realizarea rolului său de garant al independenţei justiţiei. Această dispoziţie constituţională stabileşte că, pe lângă atribuţiile cu consacrare constituţională ale Consiliului Superior al Magistraturii, acesta poate avea şi atribuţii de natură legală circumscrise rolului său prevăzut de art. 133 alin. (1) din Constituţie. Prin urmare, atribuţia Consiliului Superior al Magistraturii de a aviza acte normative în materia autorităţii judecătoreşti nu este una de natură constituţională, ci una legală stabilită în considerarea rolului său. Nesolicitarea avizului de natură legală are drept consecinţă încălcarea art. 1 alin. (5) coroborat cu art. 133 alin. (1) din Constituţie. Curtea subliniază că atunci când o normă de reglementare primară stabileşte obligativitatea solicitării avizului unei autorităţi publice pentru adoptarea unui act normativ, Parlamentul sau Guvernul, după caz, are obligaţia procedurală de a-l solicita, indiferent că avizul are o natură consultativă sau conformă.
    52. În acest sens, Curtea reţine că, în jurisprudenţa sa, aplicabilă mutatis mutandis şi situaţiei de faţă, a statuat că o „normă constituţională, exprimând sintetic rolul pur consultativ pentru Parlament şi Guvern al Consiliului Economic şi Social, nu face niciun fel de referire expresă la obligaţia iniţiatorilor proiectelor de acte normative de a solicita avizul consultativ al Consiliului Economic şi Social şi nici cu privire la mecanismele de consultare a acestui organ consultativ, acestea fiind tratate în legea de organizare şi funcţionare a acestuia, la care Legea fundamentală face trimitere“. Curtea a reţinut că o critică de neconstituţionalitate care vizează împiedicarea îndeplinirii atribuţiei de avizare a unei autorităţi publice în procesul legislativ poate fi analizată numai în condiţiile în care un text constituţional prevede expres atribuţia de avizare a acesteia, sens în care a făcut trimitere la Consiliul Legislativ şi art. 79 din Constituţie. Curtea a subliniat că dacă voinţa legiuitorului constituant ar fi fost în sensul impunerii obligativităţii solicitării avizului consultativ al unei autorităţi publice (în speţă Consiliul Economic şi Social), atunci aceasta ar fi fost exprimată în cuprinsul art. 141 din Constituţie, într-un mod asemănător celui folosit la redactarea art. 79, pentru reglementarea rolului şi atribuţiilor Consiliului Legislativ. În consecinţă, Curtea a reţinut că nesolicitarea obligatorie a avizului de sorginte legală nu poate avea drept rezultat neconstituţionalitatea actului normativ respectiv, prin raportare la art. 141 din Constituţie (care vizează natura, rolul Consiliului Economic şi Social şi obligaţia de a reglementa prin lege înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea sa). Potrivit aceleiaşi jurisprudenţe anterior menţionate, Curtea a constatat că în ipoteza avizelor de natură legală nesolicitate se încalcă prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţie, care se raportează la rolul autorităţii publice al cărei aviz nu a fost solicitat. Astfel, Curtea a reţinut că prin nesolicitarea avizului Consiliului Economic şi Social, aviz de natură legală, a fost încălcat art. 1 alin. (5) raportat la art. 141 din Constituţie (a se vedea Decizia nr. 139 din 13 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 336 din 3 mai 2019, Decizia nr. 140 din 13 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 377 din 14 mai 2019, Decizia nr. 141 din 13 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 389 din 17 mai 2019, Decizia nr. 393 din 5 iunie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 581 din 16 iulie 2019), fiind reţinută, totodată, şi încălcarea art. 1 alin. (3) din Constituţie (Decizia nr. 139 din 13 martie 2019).
    53. Curtea a mai reţinut, prin Decizia nr. 139 din 13 martie 2019, paragraful 85, că principiul legalităţii, prevăzut de dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie, interpretat în coroborare cu celelalte principii subsumate statului de drept, reglementat de art. 1 alin. (3) din Constituţie, impune ca atât exigenţele de ordin procedural, cât şi cele de ordin substanţial să fie respectate în cadrul legiferării. Regulile referitoare la fondul reglementărilor, procedurile de urmat, inclusiv solicitarea de avize de la instituţiile prevăzute de lege, nu sunt însă scopuri în sine, ci mijloace, instrumente pentru asigurarea dezideratului calităţii legii, o lege care să slujească cetăţenilor, iar nu să creeze insecuritate juridică. De altfel, şi Comisia de la Veneţia, în raportul intitulat Rule of law checklist, adoptat la cea de-a 106a sesiune plenară (Veneţia, 11-12 martie 2016), reţine că procedura de adoptare a legilor reprezintă un criteriu în aprecierea legalităţii, care constituie prima dintre valorile de referinţă ale statului de drept (pct. IIA5). Sub acest aspect sunt relevante, între altele, potrivit aceluiaşi document, existenţa unor reguli constituţionale clare în privinţa procedurii legislative, dezbaterile publice ale proiectelor de legi, justificarea lor adecvată, existenţa evaluărilor de impact de adoptarea legilor. Referitor la rolul acestor proceduri, Comisia reţine că statul de drept este legat de democraţie prin faptul că promovează responsabilitatea şi accesul la drepturile care limitează puterile majorităţii (paragraful 32).
    54. Având în vedere cele expuse, în cauza de faţă Curtea constată că nesolicitarea avizului de natură legală al Consiliului Superior al Magistraturii constituie o încălcare a art. 1 alin. (5) raportat la art. 133 alin. (1) din Constituţie, ceea ce constituie, în mod implicit, o încălcare a art. 1 alin. (3) privind statul de drept.
    55. Deşi critica de neconstituţionalitate formulată este una extrinsecă, admiterea ei nu priveşte neconstituţionalitatea întregului act normativ. Curtea reţine că avizul Consiliului Superior al Magistraturii nu poate privi întreaga lege, pentru că aceasta nu se subsumează în ansamblul său domeniului în care Consiliul Superior al Magistraturii are competenţa de a emite avize. Prin urmare, având în vedere efectul limitat al avizului Consiliului Superior al Magistraturii la aspectele care vizează autoritatea judecătorească, Curtea reţine că, dacă era solicitat, acesta avea competenţa de a formula avizul său numai în privinţa art. IV pct. 26 din ordonanţa de urgenţă. În aceste condiţii, chiar dacă critica de neconstituţionalitate extrinsecă este întemeiată, efectul admiterii acesteia se va subsuma limitelor materiale ale avizului nesolicitat, astfel că neconstituţionalitatea priveşte strict art. IV pct. 26 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 23/2020.
    56. În contextul în care a fost constatată neconstituţionalitatea textului criticat din perspectiva art. 1 alin. (5) coroborat cu art. 133 alin. (1) din Constituţie, motivat de nesolicitarea avizului Consiliului Superior al Magistraturii, Curtea reţine că, potrivit jurisprudenţei sale, odată constatată neconstituţionalitatea unei prevederi legale, instanţa constituţională are competenţa de a se raporta şi la un alt text de referinţă aflat în legătură directă cu problema de drept constituţional analizată (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 447 din 29 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 674 din 1 noiembrie 2013).
    57. Prin Decizia nr. 447 din 29 octombrie 2013, Curtea a statuat următoarele: „reţinând încălcarea drepturilor fundamentale menţionate, se pune problema analizării constituţionalităţii dispoziţiilor legale criticate şi prin prisma art. 115 alin. (6) din Constituţie. Curtea este competentă să efectueze controlul de constituţionalitate şi prin raportare la acest text constituţional ce devine incident, din moment ce, în prealabil, a fost constatată neconstituţionalitatea dispoziţiilor legale criticate în raport cu textele constituţionale invocate de autorul excepţiei de neconstituţionalitate. Este o consecinţă firească, ce dă expresie principiului supremaţiei Constituţiei prevăzut de art. 1 alin. (5) din Constituţie (a se vedea, mutatis mutandis, Decizia nr. 100 din 9 martie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 261 din 24 martie 2004)“.
    58. În acest context referitor la avizarea ordonanţei de urgenţă analizate, se ridică problema încălcării art. 79 alin. (1) din Constituţie, referitor la avizul Consiliului Legislativ care trebuia să însoţească actul normativ, inclusiv textul criticat.
    59. De-a lungul timpului, în jurisprudenţa sa, Curtea a considerat că solicitarea avizării actelor normative este o chestiune care ţine de constituţionalitatea extrinsecă a actului normativ vizat. Curtea a avut în vedere avizele solicitate următoarelor autorităţi publice: (i) Consiliul Legislativ - instanţa constituţională a considerat că lipsa solicitării avizului acestuia duce la neconstituţionalitatea legii sau ordonanţei - simplă sau de urgenţă - din perspectiva art. 79 din Constituţie (Decizia nr. 83 din 15 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 187 din 25 martie 2009, Decizia nr. 354 din 24 septembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 764 din 9 decembrie 2013, sau Decizia nr. 140 din 13 martie 2019, paragraful 80); (ii) Consiliul Economic şi Social - instanţa constituţională a considerat că lipsa avizului acestuia în privinţa actelor normative ce intră în domeniul său de incidenţă este o problemă de constituţionalitate din perspectiva art. 1 alin. (5) coroborat cu art. 141 din Constituţie; (iii) Consiliul Superior al Magistraturii - instanţa constituţională a considerat că lipsa avizului acestuia în privinţa actelor normative ce intră în domeniul său de incidenţă ar viza o eventuală neconstituţionalitate a unor acte normative (Decizia nr. 901 din 17 iunie 2009, Decizia nr. 231 din 9 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 12 iunie 2013, sau Decizia nr. 63 din 8 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 145 din 27 februarie 2017, paragrafele 96-98); (iv) Consiliul Suprem de Apărare a Ţării - instanţa constituţională a considerat că lipsa avizului acestuia în privinţa actelor normative ce intră în domeniul său de incidenţă este o problemă de constituţionalitate din perspectiva art. 1 alin. (5) coroborat cu art. 119 din Constituţie (Decizia nr. 17 din 21 ianuarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 79 din 30 ianuarie 2015, paragrafele 41 şi 42, sau Decizia nr. 455 din 4 iulie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 622 din 18 iulie 2018, paragrafele 69-71).
    60. Totodată, în jurisprudenţa sa, Curtea a statuat că este obligaţia autorităţii publice avizatoare să avizeze proiectele de acte normative care se referă la sfera sa de competenţă, iar neîndeplinirea acestei atribuţii mai ales în privinţa actelor normative cu un impact social major constituie o înţelegere greşită a rolului său legal şi constituţional, fără a fi însă afectată constituţionalitatea legii asupra căreia nu a fost dat avizul (Decizia nr. 383 din 23 martie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 281 din 21 aprilie 2011, paragraful I.3, Decizia nr. 574 din 4 mai 2011, paragraful I.2, Decizia nr. 575 din 4 mai 2011, paragraful IV.A.2, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 368 din 26 mai 2011, sau Decizia nr. 455 din 4 iulie 2018, paragraful 68).
    61. Art. 79 alin. (1) din Constituţie stabileşte, în mod expres, că, în calitate de organ consultativ de specialitate al Parlamentului, Consiliul Legislativ „avizează proiectele de acte normative în vederea sistematizării, unificării şi coordonării întregii legislaţii“, iar art. 4 alin. (1) din Legea nr. 73/1993 pentru înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Legislativ, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.122 din 29 noiembrie 2004, prevede că „proiectele de ordonanţe şi de hotărâri cu caracter normativ se supun spre adoptare Guvernului numai cu avizul Consiliului Legislativ cu privire la legalitatea măsurilor preconizate şi la modul în care sunt realizate cerinţele prevăzute la art. 3 alin. (3), care se aplică în mod corespunzător“.
    62. Avizul Consiliului Legislativ este unul deosebit de important pentru că observaţiile formulate au drept finalitate sistematizarea, unificarea şi coordonarea întregii legislaţii, astfel că acesta trebuie să fie solicitat în prealabil adoptării actului normativ. Urmărirea şi implementarea cerinţelor impuse de Legea nr. 24/2000 asigură coerenţa întregului sistem de drept, iar Consiliul Legislativ este cel care, în mod primar, realizează această activitate. Consiliului Legislativ are obligaţia de a contribui la asigurarea coerenţei şi unificării legislaţiei (Decizia nr. 304 din 4 mai 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 520 din 5 iulie 2017, paragraful 27). Avizul Consiliului Legislativ este de natură să contribuie la unitatea şi coerenţa textului actului normativ care urmează a fi adoptat, astfel că art. 79 alin. (1) din Constituţie nu se poate interpreta decât în sensul că solicitarea avizului trebuie să fie anterioară adoptării actului normativ vizat.
    63. În cauză, Curtea reţine că iniţial Consiliul Legislativ a emis Avizul negativ nr. 91 din 10 februarie 2020 cu privire la proiectul de Ordonanţă de urgenţă a Guvernului pentru modificarea şi completarea unor acte normative din domeniul achiziţiilor publice/sectoriale, proiect transmis de Guvern la data de 4 februarie 2020 şi primit şi înregistrat la Consiliul Legislativ în data de 5 februarie 2020. De asemenea, ulterior, Consiliul Legislativ a emis Avizul negativ nr. 95 din 10 februarie 2020 cu privire la proiectul de Ordonanţă de urgenţă a Guvernului pentru modificarea şi completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achiziţiilor publice, proiect transmis de Guvern la data de 6 februarie 2020 şi primit şi înregistrat la Consiliul Legislativ în data de 6 februarie 2020.
    64. Curtea observă că ordonanţa de urgenţă criticată a fost adoptată la data de 4 februarie 2020 şi are un alt titlu faţă de ordonanţa de urgenţă iniţială transmisă la avizare („pentru modificarea şi completarea unor acte normative din domeniul achiziţiilor publice/sectoriale“, respectiv „pentru modificarea şi completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achiziţiilor publice“), astfel încât se ridică două probleme de principiu: (i) care este data la care s-a cerut avizul Consiliului Legislativ, (ii) dacă ordonanţa de urgenţă a fost adoptată fără a se fi solicitat avizul Consiliului Legislativ.
    65. În ceea ce priveşte data la care s-a cerut avizul Consiliului Legislativ, din cele două avize emise rezultă că proiectul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului pentru modificarea şi completarea unor acte normative din domeniul achiziţiilor publice/sectoriale a fost transmis de Guvern în vederea avizării la data de 4 februarie 2020, iar proiectul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului pentru modificarea şi completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achiziţiilor publice, cea care face obiectul controlului de constituţionalitate, a fost transmis de Guvern în vederea avizării la data de 6 februarie 2020, în timp ce ordonanţa de urgenţă având acest din urmă titlu a fost adoptată la 4 februarie 2020. Din această stare de fapt rezultă indubitabil caracterul contradictoriu al procedurii de avizare, parte a celei de adoptare a ordonanţei de urgenţă criticate, pentru că fie se reţine că pentru unul şi acelaşi act a fost solicitat avizul Consiliului Legislativ de două ori, fie că după solicitarea primului aviz, Guvernul a adoptat ordonanţa de urgenţă şi ulterior a solicitat un alt aviz, fie că sunt două proiecte de ordonanţă de urgenţă diferite şi pentru fiecare s-a solicitat avizul la două date diferite.
    66. Aspectul comun al acestor trei ipoteze de lucru este acela că Guvernul, după ce a adoptat ordonanţa de urgenţă şi fiind, în acelaşi timp, demis prin moţiune de cenzură la data de 5 februarie 2020, nu putea în data de 6 februarie 2020 să solicite avizul Consiliului Legislativ, întrucât este evident că avizele se solicită înainte de adoptarea actului normativ de reglementare primară de către un Guvern care îşi exercită în plenitudine atribuţiile sale. Prin urmare, cea de-a doua solicitare a avizului a fost realizată cu încălcarea evidentă a dispoziţiilor art. 1 alin. (5), art. 79 alin. (1) şi ale art. 110 alin. (3) din Constituţie, fiind mai degrabă rezultatul unei erori de apreciere, şi nu poate fi valorificată în evaluarea existenţei solicitării avizului prevăzut de art. 79 alin. (1) din Constituţie.
    67. Aşadar, validă poate fi numai prima solicitare de aviz, însă această solicitare a fost realizată în mod formal din moment ce a fost înregistrată la Consiliul Legislativ în ziua următoare celei a adoptării prezentei ordonanţe de urgenţă. Termenul în care trebuie exprimat punctul de vedere al Consiliului Legislativ curge de la data înregistrării la Consiliul Legislativ a solicitării de avizare a proiectului de act normativ. Nu este suficient ca solicitarea de aviz privind proiectul de ordonanţă de urgenţă să fie înregistrată la Secretariatul General al Guvernului în ziua emiterii ordonanţei de urgenţă şi să se considere că de la această dată curge termenul de emitere a avizului, ci ea trebuie dublată, în mod obligatoriu, de înregistrarea solicitării la Consiliul Legislativ înainte de emiterea ordonanţei de urgenţă, pentru că altfel s-ar compromite chiar rolul Consiliului Legislativ, deoarece ar putea apărea situaţia ca la momentul primirii solicitării de aviz actul normativ să fi fost deja adoptat, aşa cum s-a întâmplat în cauza de faţă. Astfel, data înregistrării la Consiliul Legislativ a adresei de solicitare a avizului său este certă, şi anume 5 februarie 2020, iar Curtea nu poate decât să concluzioneze că, la data emiterii ordonanţei de urgenţă, Guvernul nu a solicitat avizul Consiliului Legislativ şi astfel a încălcat art. 1 alin. (3) şi (5), precum şi art. 79 alin. (1) din Constituţie.
    68. În consecinţă, Curtea constată că obligaţia de a solicita avizul Consiliului Legislativ are natură constituţională şi sfera sa de aplicare nu se limitează doar la actele normative care vizează un anumit domeniu de reglementare (a se vedea avizul Consiliului Superior al Magistraturii), ci priveşte actul normativ în ansamblul său, ceea ce înseamnă că încălcarea art. 1 alin. (3) şi (5), precum şi a art. 79 alin. (1) din Constituţie vizează ordonanţa de urgenţă, în ansamblul său.
    69. Având în vedere neconstituţionalitatea extrinsecă astfel constatată, nu mai este cazul să se examineze celelalte critici de neconstituţionalitate extrinsecă şi criticile de neconstituţionalitate intrinsecă formulate de autorul excepţiei de neconstituţionalitate (a se vedea mutatis mutandis Decizia nr. 82 din 15 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 33 din 16 ianuarie 2009, Decizia nr. 355 din 23 mai 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 652 din 26 iulie 2018, Decizia nr. 76 din 30 ianuarie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 217 din 20 martie 2019, Decizia nr. 249 din 19 aprilie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 456 din 31 mai 2018, paragraful 59, Decizia nr. 58 din 12 februarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 205 din 13 martie 2020, paragraful 62, sau Decizia nr. 155 din 6 mai 2020*), nepublicată încă în Monitorul Oficial al României, Partea I, la data pronunţării prezentei decizii).
    *) Decizia nr. 155 din 6 mai 2020 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 473 din 4 iunie 2020.

    70. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d), al art. 29 şi al art. 32-33 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,
    CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
    În numele legii
    DECIDE:
    Admite excepţia de neconstituţionalitate ridicată direct de Avocatul Poporului şi constată că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 23/2020 pentru modificarea şi completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achiziţiilor publice este neconstituţională, în ansamblul său.
    Definitivă şi general obligatorie.
    Decizia se comunică preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, prim-ministrului şi Avocatului Poporului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
    Pronunţată în şedinţa din data de 2 iunie 2020.


                    PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE
                    prof. univ. dr. VALER DORNEANU
                    Magistrat-asistent-şef,
                    Benke Károly


    OPINIE SEPARATĂ
    În dezacord cu soluţia pronunţată de Curtea Constituţională formulăm prezenta opinie separată, considerând că excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. IV pct. 26 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 23/2020 pentru modificarea şi completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achiziţiilor publice se impunea a fi admisă doar cu privire la aceste prevederi deferite expres controlului de constituţionalitate de către Avocatul Poporului şi nu cu privire la ansamblul actului normativ pentru următoarele motive:
    Deşi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 23/2020 pentru modificarea şi completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achiziţiilor publice nu are ca obiect de reglementare activitatea autorităţii judecătoreşti, art. IV pct. 26 din acest act normativ vizează activitatea judecătorilor competenţi să soluţioneze cauze din domeniul achiziţiilor publice şi a fost adoptat fără avizul consultativ al Consiliului Superior al Magistraturii, aspect care atrage neconstituţionalitatea doar a acestei prevederi, cu care, de altfel, Curtea Constituţională a fost sesizată expres şi explicit de către Avocatul Poporului, şi nu a întregului act normativ.
    1.1. Adoptarea Ordonanţei de urgenţă nr. 23/2020 pentru modificarea şi completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achiziţiilor publice a fost justificată de Guvern prin „necesitatea adoptării unor măsuri urgente pentru perfecţionarea şi flexibilizarea sistemului achiziţiilor publice, în caz contrar existând riscul diminuării gradului de cheltuire a fondurilor alocate, inclusiv a fondurilor europene, consecinţa cea mai gravă în acest caz reprezentând-o întârzierea implementării unor proiecte de investiţii majore, cu impact social şi economic la nivel naţional sau local“. Între alte modificări aduse legislaţiei din domeniul achiziţiilor publice, la art. IV din această ordonanţă de urgenţă se regăsesc şi modificări ale mai multor prevederi ale Legii nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, printre care, la pct. 26, se află şi adăugarea unui articol 68^1 propus a avea următorul conţinut: „Nerespectarea termenelor prevăzute de prezenta lege ori a dispoziţiilor cuprinse în prezenta lege privind soluţiile ori măsurile ce pot fi dispuse de instanţă constituie abatere disciplinară şi se sancţionează conform legii.“
    1.2. Avocatul Poporului a ridicat excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. IV pct. 26 din acest act normativ cu motivarea că, de vreme ce prin această prevedere a fost stabilită o nouă abatere disciplinară în sarcina judecătorilor competenţi să soluţioneze cauze în domeniul achiziţiilor publice, adoptarea art. IV pct. 26 nu putea fi realizată fără solicitarea avizului consultativ al Consiliului Superior al Magistraturii aşa cum rezultă din art. 134 alin. (4) coroborat cu art. 1 alin. (5) din Constituţie. De asemenea, Avocatul Poporului a invocat şi crearea unor paralelisme legislative interzise de normele de tehnică legislativă (stabilirea unor abateri disciplinare în acte normative referitoare la achiziţii publice şi nu în legile speciale dedicate profesiilor juridice), precum şi lipsa de claritate şi previzibilitate a abaterilor disciplinare stabilite de Ordonanţa de urgenţă nr. 23/2020. Avocatul Poporului nu a invocat nerespectarea altor exigenţe de tehnică legislativă şi nici nu s-a referit, explicit sau implicit, la o eventuală lipsă a avizului Consiliului Legislativ.
    1.3. Deşi sesizarea a vizat exclusiv art. IV pct. 26 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 23/2020, iar actul normativ vizează achiziţiile publice - domeniu pentru care Consiliul Superior al Magistraturii nu are competenţă de avizare consultativă a actelor normative - şi nu activitatea autorităţii judecătoreşti - domeniu pentru care Consiliul Superior al Magistraturii are competenţă de avizare consultativă a actelor normative -, Curtea Constituţională a invalidat Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 23/2020 în ansamblu pentru faptul că aceasta a fost adoptată fără avizul consultativ al Consiliului Superior al Magistraturii. În dezacord cu această soluţie considerăm că nu poate fi impusă obligativitatea solicitării avizului consultativ al Consiliului Superior al Magistraturii pentru un act normativ care nu priveşte activitatea autorităţii judecătoreşti, iar atâta vreme cât sesizarea priveşte doar un singur articol din actul normativ, articol care nu se corelează cu toate celelalte prevederi ale acelui act normativ, Curtea Constituţională nu îşi poate extinde din oficiu controlul asupra întregului act normativ pentru a îl invalida în ansamblu.
    2.1.1. Procedura de adoptare a actelor normative a făcut obiectul unui control constant şi atent din partea Curţii Constituţionale, care a subliniat importanţa respectării tuturor regulilor procedurale pentru asigurarea principiului legalităţii consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie. Una din etapele obligatorii ale acestei proceduri este şi cea a avizării proiectelor de acte normative de către autorităţi sau instituţii menţionate explicit în Constituţie [cum sunt Consiliul Legislativ (art. 79), Consiliul Suprem de Apărare a Ţării (art. 119), Consiliul Superior al Magistraturii (art. 134) sau Consiliul Economic şi Social (art. 141)] sau de instituţii care au această atribuţie prevăzută în legile lor de organizare şi funcţionare (cum sunt Banca Naţională a României, Consiliul Fiscal etc.).
    2.1.2. În privinţa Consiliului Legislativ Curtea Constituţională a avut în vedere faptul că atribuţia sa de avizare din cadrul procedurilor de adoptare a unor acte normative este menţionată expres chiar în Constituţie, ceea ce permite calificarea ei drept „obligaţie constituţională“ a cărei nerespectare atrage „neconstituţionalitatea legii sau a ordonanţei - simplă sau de urgenţă“ (a se vedea Decizia nr. 83/2009). În acest context trebuie precizat şi că utilizarea normei de referinţă cuprinsă în art. 79 din Constituţie nu poate fi făcută de Curtea Constituţională din oficiu fără a se ajunge la un control ultra vires.
    2.1.3. Cu privire la celelalte autorităţi publice avizatoare jurisprudenţa Curţii a fost variabilă şi a ţinut seama de faptul că astfel de avize trebuie solicitate „numai atunci când conţinutul normativ al actului juridic în cauză se circumscrie domeniului de specialitate prevăzut de legea organică de înfiinţare, organizare şi funcţionare [...] la care textul fundamental face trimitere în mod expres“ (deciziile nr. 681/2018 sau nr. 151/2020). Astfel, absenţa solicitării avizului din partea Consiliului Economic şi Social a fost uneori temei exclusiv pentru invalidarea unor acte normative complexe (a se vedea Decizia nr. 681/2018), tot aşa cum ea nu a fost considerată temei suficient pentru neconstituţionalitatea altor acte normative (a se vedea deciziile nr. 83/2009 sau nr. 151/2020). Acelaşi lucru poate fi constatat şi în privinţa Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, a cărui consultare a fost considerată obligatorie şi, deci, motiv suficient pentru invalidarea unei legi în Decizia nr. 17/2015, dar insuficientă pentru a crea un blocaj instituţional în legătură cu procesul legislativ (a se vedea Decizia nr. 97/2008).
    2.1.4. Curtea Constituţională a precizat şi că avizele a căror consacrare este de rang legal şi nu constituţional capătă relevanţă constituţională prin prisma art. 1 alin. (5) din Constituţie în măsura în care ele contribuie la realizarea unei legislaţii de calitate pentru respectarea principiului securităţii juridice. Relevant pentru această evaluare contextuală realizată de Curte este paragraful 93 din Decizia nr. 414/2019:
    "93. În acest context, este de precizat faptul că, în jurisprudenţa sa, Curtea a făcut delimitarea în ceea ce priveşte caracterul obligatoriu şi neobligatoriu al solicitării şi prezentării unor avize/opinii. Astfel, spre exemplu, prin Decizia nr. 127 din 6 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 189 din 8 martie 2019, paragraful 80, Curtea a reţinut că nu se poate face nicio comparaţie între avizul Consiliului Economic şi Social şi opinia Consiliului fiscal, întrucât, pe de o parte, Consiliul fiscal nu este o autoritate publică de rang constituţional, spre deosebire de Consiliul Economic şi Social [a se vedea art. 141 din Constituţie], iar, pe de altă parte, legea nu reglementează caracterul obligatoriu al solicitării opiniei, spre deosebire de avizul Consiliului Economic şi Social, care este consultat în mod obligatoriu în domeniile sale de competenţă [a se vedea art. 2 alin. (1) din Legea nr. 248/2013]."

    2.2. În privinţa Consiliului Superior al Magistraturii art. 134 alin. (4) din Legea fundamentală prevede că acesta „îndeplineşte şi alte atribuţii stabilite prin legea sa organică“, iar art. 38 alin. (3) din Legea nr. 317/2004 precizează această atribuţie a Consiliului Superior al Magistraturii în sensul că „Plenul Consiliului Superior al Magistraturii avizează proiectele de acte normative ce privesc activitatea autorităţii judecătoreşti“. Prin urmare, atribuţia Consiliului Superior al Magistraturii de avizare a unor astfel de acte normative este de natură legală şi nu constituţională, aşa cum a precizat expressis verbis şi Curtea Constituţională în Decizia nr. 901/2009:
    "Critica referitoare la nerespectarea rolului constituţional al Consiliului Superior al Magistraturii de garant al independenţei justiţiei prin omisiunea de a supune avizării sale actele normative ce privesc domeniul justiţiei este neîntemeiată. [...] Curtea observă că această competenţă a Consiliului Superior al Magistraturii este una legală, acordată prin voinţa Parlamentului în temeiul textului constituţional al art. 134 alin. (4)"
    Această poziţionare a Curţii Constituţionale este constantă de vreme ce şi în Decizia nr. 63/2017 jurisdicţia a arătat:
    "Deşi norma constituţională, exprimând rolul de garant al independenţei justiţiei al Consiliului Superior al Magistraturii, nu face niciun fel de referire expresă la obligaţia iniţiatorilor proiectelor de acte normative de a solicita avizul acestei autorităţi, avizarea proiectelor de acte normative ce privesc activitatea autorităţii judecătoreşti este tratată în legea de organizare şi funcţionare a Consiliului Superior al Magistraturii, la care Legea fundamentală face trimitere."

    Prin urmare, avizarea actelor normative de către Consiliul Superior al Magistraturii nu poate constitui o normă de referinţă de sine stătătoare în cadrul controlului de constituţionalitate, fiind de sorginte legală.

    2.3. Sfera actelor normative pentru care avizul Consiliului Superior al Magistraturii este necesar a fost şi ea delimitată în cadrul jurisprudenţei Curţii Constituţionale. Astfel, Curtea Constituţională a arătat că avizul Consiliului Superior al Magistraturii trebuie solicitat numai în legătură cu actele normative care se referă direct la activitatea autorităţii judecătoreşti, şi el nu trebuie şi nu poate fi solicitat cu privire la alte acte normative, de natură bugetară sau care incriminează unele conduite, chiar dacă şi astfel de acte normative au relevanţă marcată pentru activitatea autorităţii judecătoreşti. Decizia nr. 901/2009 este explicită în această privinţă:
    "Cu privire la nesolicitarea avizului conform al Consiliului Superior al Magistraturii cu privire la actele normative bugetare ce vizează domeniul justiţiei, se reţine că o atare critică este neîntemeiată. Astfel, bugetele curţilor de apel şi instanţelor din circumscripţia acestora sunt supuse avizului conform al Consiliului Superior al Magistraturii, deci rezultă că nu proiectul legii bugetului de stat este supus avizului Consiliului Superior al Magistraturii (s.n.). Acesta avizează conform numai propunerile de bugete ale instanţelor, iar Guvernul este cel competent în mod exclusiv să decidă asupra formei finale a proiectului legii bugetului de stat."
    De asemenea, Decizia nr. 3/2014, după ce reaminteşte faptul că:
    "În considerentele Deciziei nr. 901 din 17 iunie 2009, Curtea Constituţională a reţinut că sintagma se referă «numai la actele normative care privesc în mod direct organizarea şi funcţionarea autorităţii judecătoreşti, precum modul de funcţionare al instanţelor, cariera magistraţilor, drepturile şi obligaţiile acestora etc., pentru a nu se ajunge la denaturarea rolului Consiliului Superior al Magistraturii»“,"

    adaugă elemente importante pentru stabilirea sferei actelor normative pentru care avizul Consiliului Superior al Magistraturii este necesar, în următorii termeni:
    "Pe cale de consecinţă, proiectele de legi care implică un aviz al Consiliului sunt cele precum actele normative privind statutul judecătorilor şi procurorilor (care cuprind dispoziţii referitoare la drepturile şi îndatoririle judecătorilor şi procurorilor, incompatibilităţi şi interdicţii, numirea, promovarea, suspendarea şi încetarea funcţiei de judecător sau procuror, delegarea, detaşarea şi transferul judecătorilor şi procurorilor, răspunderea acestora etc.), reglementat în prezent prin Legea nr. 303/2004,
    organizarea judiciară (instanţele judecătoreşti - organizare/ competenţe/conducere, Ministerul Public - organizare/ competenţe/conducere, organizarea şi funcţionarea Institutului Naţional al Magistraturii, compartimentele auxiliare de specialitate din cadrul instanţelor şi al parchetelor, bugetele instanţelor şi parchetelor etc.), reglementată în prezent prin Legea nr. 304/2004, sau organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii, cu sediul materiei în Legea nr. 317/2004.
    Orice altă interpretare dată sintagmei «acte normative ce privesc activitatea autorităţii judecătoreşti» ar determina o extindere a competenţelor Consiliului Superior al Magistraturii care nu s-ar întemeia pe criterii clare şi previzibile, deci ar fi arbitrară. Astfel, acceptând susţinerea autorilor obiecţiei de neconstituţionalitate, potrivit căreia omisiunea de a supune avizării Consiliului actul normativ prin care se aduc modificări Codului penal ar contraveni rolului său constituţional de garant al independenţei justiţiei, s-ar accepta implicit teza conform căreia solicitarea avizului Consiliului Superior al Magistraturii ar fi obligatorie în cadrul elaborării tuturor actelor normative. În măsura în care orice lege este susceptibilă a genera o situaţie conflictuală, care ar determina învestirea unei instanţe judecătoreşti cu soluţionarea litigiului, sar putea concluziona că toate actele normative «privesc activitatea autorităţii judecătoreşti». Or, dincolo de lipsa de fundament logic şi juridic a unei astfel de interpretări, împrejurarea creată ar conduce la situaţia în care Consiliul Superior al Magistraturii ar îndeplini competenţe similare celor ale Consiliului Legislativ, care potrivit art. 79 alin. (1) din Constituţie «este un organ consultativ de specialitate al Parlamentului, care avizează proiectele de acte normative în vederea sistematizării, unificării şi coordonării întregii legislaţii», ceea ce este inadmisibil. Consiliul Superior al Magistraturii, ca parte componentă a autorităţii judecătoreşti, potrivit dispoziţiilor Legii fundamentale, cu rol de garant al independenţei justiţiei, nu poate fi transformat într-un organ consultativ al Parlamentului, autoritatea legiuitoare, fără a fi afectate valori constituţionale precum statul de drept sau principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în cadrul democraţiei constituţionale."

    Această interpretare este concordantă cu jurisprudenţa de principiu a Curţii Constituţionale referitoare la limitele constituţionale şi legale ale competenţelor autorităţilor publice: „Prin nicio lege nu se poate stabili ori înlătura, prin extindere sau restrângere, o competenţă a unei autorităţi dacă o asemenea acţiune este contrară dispoziţiilor ori principiilor Constituţiei“ (Decizia nr. 127/2003).
    Prin urmare, avizul consultativ al Consiliului Superior al Magistraturii ar urma să fie solicitat ori de câte ori sunt adoptate acte normative care intră în sfera a ceea ce legiuitorul şi jurisdicţia constituţională au stabilit a fi relevant pentru activitatea autorităţii judecătoreşti, dar noţiunea „activitatea autorităţii judecătoreşti“ are un conţinut autonom şi contextual în jurisprudenţa Curţii Constituţionale.

    2.4.1. În prezenta cauză obiectul de reglementare al actului normativ deferit controlului de constituţionalitate era sistemul achiziţiilor publice, şi nu activitatea autorităţii judecătoreşti. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 23/2020 se intitulează „pentru modificarea şi completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achiziţiilor publice“ şi cuprinde reglementări referitoare la Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice (art. I), Legea nr. 99/2016 privind achiziţiile sectoriale (art. II), Legea nr. 100/2016 privind concesiunile de lucrări şi concesiunile de servicii (art. III), Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor (art. IV), Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 98/2017 privind funcţia de control ex ante al procesului de atribuire a contractelor/acordurilor-cadru de achiziţie publică, a contractelor/acordurilor-cadru sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii (art. V), Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2015 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale pentru Achiziţii Publice (art. VI), Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 114/2011 privind atribuirea anumitor contracte de achiziţii publice în domeniile apărării şi securităţii (art. VII) şi Anexa nr. VIII din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice (art. VIII).
    2.4.2. Dintre toate prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 23/2020 doar art. IV pct. 26 reglementa incidental în sfera de activitate a autorităţii judecătoreşti prin aceea că preciza faptul că „nerespectarea termenelor prevăzute de prezenta lege ori a dispoziţiilor cuprinse în prezenta lege privind soluţiile ori măsurile ce pot fi dispuse de instanţă constituie abatere disciplinară şi se sancţionează conform legii“. Deşi, la prima vedere, argumentul poate părea uşor forţat, ideea că şi într-o astfel de situaţie poate subzista obligaţia iniţiatorului actului normativ de a solicita avizul Consiliului Superior al Magistraturii pentru această unică dispoziţie a legii şi-ar putea găsi justificarea în exigenţele formalismului juridic specific statului de drept. Însă, având în vedere jurisprudenţa Curţii Constituţionale cu privire la avizele consultative pe care le poate emite Consiliul Superior al Magistraturii în cadrul procedurilor decizionale cu privire la acte normative, un astfel de argument nu poate conduce la concluzia invalidării ansamblului unui act normativ care nu vizează nici direct, nici indirect activitatea autorităţii judecătoreşti. Disproporţia vădită dintre această potenţială cauză de neconstituţionalitate şi efectul produs asupra actului normativ este la fel de contrară exigenţelor statului de drept ca şi situaţia în care Consiliul Superior al Magistraturii ar fi ignorat ori nu ar fi fost solicitat să emită avize în cadrul proceselor decizionale care vizează activitatea autorităţii judecătoreşti. De aceea considerăm că, pentru motivele invocate în sesizare de Avocatul Poporului, sancţiunea neconstituţionalităţii nu ar fi putut să vizeze decât, contextual şi circumstanţiat, prevederile art. IV pct. 26 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 23/2020, şi nu întreg actul normativ.
    2.5. În plus, art. 31 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, dispune expres: „În caz de admitere a excepţiei, Curtea se va pronunţa şi asupra constituţionalităţii altor prevederi din actul atacat, de care, în mod necesar şi evident, nu pot fi disociate prevederile menţionate în sesizare.“ Or, în prezenta cauză, întreaga Ordonanţă de urgenţă a Guvernului nr. 23/2020 se referă la „modificarea şi completarea unor acte normative cu impact asupra sistemului achiziţiilor publice“, şi nu la activitatea autorităţii judecătoreşti, astfel încât nu se poate înţelege cum a fost realizată extinderea controlului de constituţionalitate la ansamblul actului normativ.
    Pentru toate aceste motive considerăm că excepţia de neconstituţionalitate putea fi admisă numai cu privire la dispoziţiile art. IV pct. 26 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 23/2020, cu care Curtea Constituţională a fost învestită explicit, iar neconstituţionalitatea putea viza doar acele prevederi, punctual, contextual şi circumstanţiat, şi nu actul normativ în ansamblul său.



                    Judecători,
                    dr. Livia Doina Stanciu
                    prof. univ. dr. Elena-Simina Tănăsescu

    ----

Da, vreau informatii despre produsele Rentrop&Straton. Sunt de acord ca datele personale sa fie prelucrate conform Regulamentul UE 679/2016

Comentarii


Maximum 3000 caractere.
Da, doresc sa primesc informatii despre produsele, serviciile etc. oferite de Rentrop & Straton.

Cod de securitate


Fii primul care comenteaza.
MonitorulJuridic.ro este un proiect:
Rentrop & Straton
Banner5

Atentie, Juristi!

5 modele de Contracte, Cereri si Notificari modificate conform GDPR

Legea GDPR a modificat Contractele, Cererile sau Notificarile obligatorii

Va oferim Modele de Documente conform GDPR + Clauze speciale

Descarcati GRATUIT Raportul Special "5 modele de Contracte, Cereri si Notificari modificate conform GDPR"


Da, vreau informatii despre produsele Rentrop&Straton. Sunt de acord ca datele personale sa fie prelucrate conform Regulamentul UE 679/2016