Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro
Email RSS Trimite prin Yahoo Messenger pagina:  DECIZIA nr. 208 din 9 aprilie 2025 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în interpretarea dată prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept Twitter Facebook
Cautare document
Copierea de continut din prezentul site este supusa regulilor precizate in Termeni si conditii! Click aici.
Prin utilizarea siteului sunteti de acord, in mod implicit cu Termenii si conditiile! Orice abatere de la acestea constituie incalcarea dreptului nostru de autor si va angajeaza raspunderea!
X

 DECIZIA nr. 208 din 9 aprilie 2025 referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în interpretarea dată prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept

EMITENT: Curtea Constituţională
PUBLICAT: Monitorul Oficial nr. 649 din 10 iulie 2025
Comenteaza legea

┌───────────────────┬──────────────────┐
│Marian Enache      │- preşedinte      │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Mihaela Ciochină   │- judecător       │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Cristian Deliorga  │- judecător       │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Dimitrie-Bogdan    │- judecător       │
│Licu               │                  │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Laura-Iuliana      │- judecător       │
│Scântei            │                  │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Gheorghe Stan      │- judecător       │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Livia Doina Stanciu│- judecător       │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Elena-Simina       │- judecător       │
│Tănăsescu          │                  │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Varga Attila       │- judecător       │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Simina             │-                 │
│Popescu-Marin      │magistrat-asistent│
└───────────────────┴──────────────────┘


    1. Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor „art. 23 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, în interpretarea dată prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept“, excepţie ridicată direct de Avocatul Poporului şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 3.285D/2023.
    2. Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din data de 26 martie 2024, în prezenţa reprezentantului Avocatului Poporului, Linda Zenovia Timofan, şi cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioan-Sorin-Daniel Chiriazi, fiind consemnate în încheierea de şedinţă de la acea dată, când, în temeiul art. 57 şi al art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, Curtea a dispus amânarea pronunţării pentru data de 25 aprilie 2024. Prin încheierile ulterioare, în temeiul art. 57 şi al art. 58 alin. (1) teza întâi din Legea nr. 47/1992, atunci când a constatat că nu sunt prezenţi toţi judecătorii care au participat la dezbateri, şi având în vedere imposibilitatea constituirii legale a completului de judecată la acest termen potrivit art. 51 alin. (1) teza întâi din Legea nr. 47/1992, respectiv pentru o mai bună studiere a problemelor ce au format obiectul dezbaterii, în temeiul art. 57 şi al art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, Curtea a dispus succesiv amânarea pronunţării pentru datele de 28 mai 2024, 18 iunie 2024, 9 iulie 2024, 17 septembrie 2024, 15 octombrie 2024, 7 noiembrie 2024, 17 decembrie 2024, 4 februarie 2025, 18 februarie 2025, 11 martie 2025, 27 martie 2025, 2 aprilie 2025, 8 aprilie 2025 şi 9 aprilie 2025. La termenul din data de 9 aprilie 2025, Curtea a pronunţat prezenta decizie.
    3. După închiderea dezbaterilor, la dosarul cauzei, primarul general al municipiului Bucureşti, doamna Voicu Florenţa-Crăiţa şi domnul Tiberiu Gabriel Irimia au depus, în calitate de amicus curiae, înscrisuri prin care, în esenţă, susţin respingerea excepţiei de neconstituţionalitate.
    CURTEA,
    având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele:
    4. Cu Adresa nr. 33.214 din 28 noiembrie 2023, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 8.814 din 28 noiembrie 2023, Avocatul Poporului a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor „art. 23 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, în interpretarea dată prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept“.
    5. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine, în esenţă, că interpretarea dispoziţiilor art. 23 din Legea nr. 554/2004, prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, conduce, în materia urbanismului, la o soluţie legislativă care are potenţialul determinării unor situaţii juridice caracterizate de insecuritate, lipsă de predictibilitate, inechitate, în totală contradicţie cu scopul normei legale. La momentul adoptării normei legale criticate, raţiunea avută în vedere de legiuitor a fost tocmai aceea de a proteja securitatea raporturilor juridice, prin consacrarea efectului pentru viitor a invalidării unui act administrativ cu caracter normativ. În susţinerea criticii de neconstituţionalitate este invocată Decizia Curţii Constituţionale nr. 126 din 10 martie 2015.
    6. Interpretarea dată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu ţine seama de necesitatea respectării principiului securităţii juridice, aceasta statuând că hotărârea de anulare a actului normativ produce efecte şi în privinţa actelor administrative individuale emise în temeiul acestuia, care, la data publicării hotărârii judecătoreşti de anulare, sunt contestate în cauze aflate în curs de soluţionare pe rolul instanţelor judecătoreşti. Procedând astfel, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie lărgeşte caracterul opozabilităţii erga omnes şi numai pentru viitor a hotărârii judecătoreşti de anulare a actului administrativ unilateral cu caracter normativ şi în privinţa terţilor care sunt părţi în alte litigii, contrar celor reţinute de Curtea Constituţională în considerentele Deciziei nr. 126 din 10 martie 2015, care are în vedere aplicabilitatea la plângerile prealabile introduse după data publicării hotărârii de anulare a actului administrativ unilateral cu caracter normativ. Este un truism faptul că, în materia urbanismului, tocmai pentru a asigura garanţii suplimentare în vederea respectării legalităţii în acest domeniu, întreaga procedură se desfăşoară sub controlul autorităţilor statale, având particularităţile sale. În acest context se arată că orice persoană care obţine o autorizaţie de construire a parcurs, în prealabil, o serie de etape ale procedurii, efectuate cu respectarea întocmai a indicaţiilor şi autorizărilor primite din partea autorităţilor publice relevante, inclusiv a hotărârii consiliului local de aprobare a planului urbanistic zonal, context în care este îndreptăţită să pretindă, din partea statului, o stabilitate firească a actelor administrative emise.
    7. În opinia Avocatului Poporului, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a pierdut din vedere faptul că, în general, „efectele unei hotărâri judecătoreşti au valoare orientativă“. Este adevărat că în prezenta cauză hotărârile judecătoreşti definitive (şi irevocabile), prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ, sunt general obligatorii, însă au putere numai pentru viitor, aceste efecte producându-se, potrivit celei de-a doua teze a art. 23 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, de la momentul publicării efective a hotărârii. Deşi interpretarea realizată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie pare să satisfacă dezideratul asigurării legalităţii, principiul securităţii juridice nu poate fi înfrânt. Instabilitatea creată prin interpretarea menţionată constituie o nesocotire a principiului securităţii juridice, principiu care exprimă în esenţă faptul că cetăţenii trebuie protejaţi contra unui pericol care vine chiar din partea dreptului, contra unei insecurităţi pe care a creat-o dreptul sau pe care acesta riscă să o creeze, impunând ca legea să fie accesibilă şi previzibilă (a se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 51 din 25 ianuarie 2012).
    8. În măsura în care anularea actului administrativ normativ ar conduce de plano la anularea actului administrativ individual, doar pentru că, la data publicării hotărârii judecătoreşti de anulare, actul administrativ individual era contestat într-o cauză aflată în curs de soluţionare pe rolul instanţei judecătoreşti, creează o stare de insecuritate juridică. În concret, cetăţenii care şi-au exercitat drepturile, cu respectarea legislaţiei specifice în materie de urbanism, astfel cum aceste norme specifice erau prezumate ca fiind în conformitate cu normele superioare la momentul primirii autorizaţiei de construire, nu pot fi sancţionaţi pentru edictarea de către autorităţile competente a unor documentaţii de urbanism neconforme cu dispoziţiile legale în vigoare. Mai mult, a admite că o hotărâre de anulare a unui act administrativ normativ produce efecte în litigiile în care se verifică legalitatea actului individual înseamnă că de la momentul emiterii actului administrativ individual şi până la finalizarea unui eventual litigiu privind acest act, analiza conformităţii actului se va realiza în raport cu un cadru legal care se poate schimba în orice moment.
    9. Într-un plan mai larg, legea trebuie să fie suficient de precisă şi previzibilă pentru a fi înţeleasă, iar ulterior pentru a fi respectată. Or, din moment ce legiuitorul primar a stabilit clar că hotărârea judecătorească definitivă şi irevocabilă prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ are putere numai pentru viitor, sintagma „numai pentru viitor“ nu poate primi o interpretare retroactivă, deoarece destinatarii normei nu se mai bucură de securitate juridică, ci, dimpotrivă, de insecuritate.
    10. De asemenea, se susţine că soluţia legislativă criticată conţine elemente de neconstituţionalitate din perspectiva respectării principiului aplicării legii în timp, fiind neconstituţională prin raportare la art. 15 alin. (2) din Constituţie. Principiul neretroactivităţii impune ca un act normativ nou să nu se aplice actelor îndeplinite conform dispoziţiilor actului normativ anterior, ci doar acţiunilor care se efectuează după intrarea în vigoare a acestuia, rămânând valabile cele efectuate în perioada activităţii legii vechi. În susţinerea acestei critici sunt invocate deciziile Curţii Constituţionale nr. 330 din 27 noiembrie 2001, nr. 458 din 2 decembrie 2003 şi nr. 294 din 6 iulie 2004. Ceea ce interesează în prezenta cauză sunt facta pendentia, adică situaţiile juridice în curs de formare, modificare sau stingere la data publicării hotărârilor judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ. În privinţa acestora, doar legiuitorul poate opta între aplicarea legii noi şi ultraactivitatea (supravieţuirea) legii vechi.
    11. Fundamentul interpretării dispoziţiilor art. 23 din Legea nr. 554/2004 a fost comparaţia realizată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie între deciziile Curţii Constituţionale şi hotărârile judecătoreşti pronunţate de instanţele judecătoreşti în materia contenciosului administrativ, prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ (a se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 874 din 18 decembrie 2018, paragrafele 48-51). Este evident că efectele deciziilor Curţii Constituţionale sunt consacrate la nivel constituţional, iar Curtea Constituţională oferă îndrumări în cuprinsul deciziilor sale cu privire la aplicarea acestora, pentru a exista claritate în privinţa exercitării dreptului la o cale de atac, respectiv cea a revizuirii.
    12. De altfel, după cum a subliniat şi Curtea Constituţională în jurisprudenţa sa, între actele de reglementare primară (legea, ca act juridic al Parlamentului, şi ordonanţele Guvernului) şi actele de reglementare secundară nu poate fi pus semnul egalităţii. Actele de reglementare primară sunt emise în exercitarea puterii legislative, în conformitate cu procedura prestabilită de Constituţie, supuse controlului de constituţionalitate efectuat de Curtea Constituţională, în timp ce actele de reglementare secundară (actele administrative normative) sunt emise în vederea organizării executării legii, emană de la puterea executivă, în limitele stabilite prin actul de reglementare primară, fiind suspuse controlului de legalitate efectuat de instanţele de contencios administrativ, conform prevederilor art. 52 şi 126 din Constituţie. Or, în acest context, este firesc ca efectele deciziilor Curţii Constituţionale să nu fie suprapuse peste efectele hotărârilor judecătoreşti definitive (şi irevocabile) prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ, cele două tipuri de soluţii fiind pronunţate pentru raţiuni diferite.
    13. În cadrul procesului judiciar, excepţia de neconstituţionalitate se înscrie în rândul excepţiilor de procedură prin care se urmăreşte împiedicarea unei judecăţi care s-ar întemeia pe o dispoziţie legală neconstituţională. Constatarea neconstituţionalităţii unui text de lege ca urmare a invocării unei excepţii de neconstituţionalitate trebuie să profite autorilor acesteia şi nu poate constitui doar un instrument de drept abstract, întrucât şi-ar pierde caracterul concret. Neconstituţionalitatea unei dispoziţii legale nu are numai o funcţie de prevenţie, ci şi una de reparaţie, întrucât aceasta vizează în primul rând situaţia concretă a cetăţeanului lezat în drepturile sale prin norma criticată (a se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 392 din 18 iunie 2020). Aşadar, neconstituţionalitatea unui act de reglementare primară (legea, ca act juridic al Parlamentului, sau ordonanţele Guvernului) este o sancţiune specifică dreptului constituţional. Identitatea pe care o efectuează Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în decizia sa între conţinutul art. 23 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, şi art. 147 alin. (4) din Constituţie este de natură să aducă atingere şi principiului neretroactivităţii legii. Chiar dacă finalitatea ambelor demersuri este o invalidare a unei norme juridice, fizionomia juridică este fundamental diferită. Pe de altă parte, neconstituţionalitatea normelor legale ce pot constitui obiectul controlului de constituţionalitate poate fi constatată doar de către Curtea Constituţională şi, în esenţă, are semnificaţia încălcării normelor şi principiilor constituţionale de către legiuitorul primar sau delegat, în timp ce verificarea legalităţii unui act administrativ normativ se încadrează într-un plan mai larg, în care, de regulă, puterea judecătorească verifică dacă puterea executivă a respectat limitele trasate de puterea legislativă. Astfel, efectele general obligatorii şi cu putere numai pentru viitor ale hotărârilor judecătoreşti definitive (şi irevocabile), prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ, trebuie raportate la specificul unui proces desfăşurat în faţa unei instanţe judecătoreşti.
    14. Mai mult, neconstituţionalitatea unei norme legale şi nulitatea din dreptul administrativ sunt instituţii juridice distincte. În acest sens Curtea Constituţională a statuat că, într-adevăr, există o diferenţă semantică între declararea (noţiune folosită în textul criticat) şi constatarea (noţiune folosită în textul Constituţiei) neconstituţionalităţii unui text legal, fără ca aceasta să aibă, însă, vreo semnificaţie diferită în planul efectelor deciziei Curţii Constituţionale (a se vedea Decizia nr. 392 din 18 iunie 2020). Constatarea neconstituţionalităţii echivalează cu înfrângerea prezumţiei de constituţionalitate a normei, decizia astfel pronunţată având putere numai pentru viitor, aşa cum rezultă din jurisprudenţa antereferită a Curţii Constituţionale, iar situaţiile juridice epuizate şi definitiv consolidate nu mai pot fi repuse în discuţie, ele fiind rezultatul prezumţiei de constituţionalitate de care s-a bucurat norma respectivă la acel moment. Neconstituţionalitatea este o sancţiune de drept constituţional care răstoarnă o prezumţie de natură normativă primară, se aplică pentru viitor şi are efecte distincte de nulitate, care, la rândul său, are un regim juridic specific în materie civilă, penală sau administrativă, astfel că nu se poate realiza nicio paralelă între acestea. Prin urmare, ambele noţiuni folosite desemnează aceeaşi realitate juridică sub aspectul efectelor deciziei Curţii Constituţionale, circumscriindu-se ideii de stabilire a neconstituţionalităţii. Este invocată Decizia Curţii Constituţionale nr. 32 din 27 ianuarie 2022 şi se arată că sancţiunea nulităţii cunoaşte particularităţi specifice în diferite ramuri de drept, însă, indiferent de aceste particularităţi, în niciun caz nu poate fi echivalată cu neconstituţionalitatea unei norme legale, pentru a se ajunge la concluzia că soluţiile pronunţate de cele două instanţe (instanţa de contencios constituţional şi cea de contencios administrativ) sunt similare.
    15. Normele legale criticate prevăd, fără echivoc, că hotărârile judecătoreşti definitive (şi irevocabile) prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor, stabilindu-se de către legiuitorul primar şi că acestea se publică obligatoriu, după motivare, la solicitarea instanţelor. Este evident că legiuitorul a avut în vedere ideea aplicării acestora doar pentru viitor, nicidecum cauzelor în curs de soluţionare, iar acest fapt se accentuează prin cuvântul „numai“, ce precedă sintagma „pentru viitor“. Privită în ansamblu, modificarea cadrului normativ, ca urmare a admiterii unei acţiuni în anularea unui act administrativ normativ, nu poate să afecteze legalitatea actelor administrative individuale emise în temeiul dispoziţiilor legale pentru care opera pe deplin prezumţia de legalitate la momentul emiterii actului individual, fără o analiză a tuturor particularităţilor specifice fiecărei cauze.
    16. Totodată, se susţine că prevederile legale criticate contravin dreptului la un proces echitabil, prin aplicarea unei hotărâri de anulare a unui act administrativ normativ litigiilor pendinte, fără nicio condiţionare. În context, se ajunge, pe de o parte, la o incertitudine totală cu privire la normele de drept aplicabile în litigiul vizat, inclusiv cu privire la procedura de urmat, iar, pe de altă parte, la încălcarea principiului egalităţii armelor. Faptul că hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ generează efecte şi în privinţa actelor administrative individuale emise în temeiul acestuia, care, la data publicării hotărârii judecătoreşti de anulare, sunt contestate în cauze aflate în curs de soluţionare pe rolul instanţelor judecătoreşti, fără să se ţină cont de efectele particulare ale invalidării actului administrativ normativ asupra actului administrativ individual, este de natură să avantajeze doar o parte din proces în detrimentul celeilalte. Or, lipsirea de posibilitatea ca procesul în curs să continue sub imperiul actului normativ sub care a început sau de oferirea posibilităţii ca hotărârea pronunţată să fie adaptată particularităţilor unei cauze pendinte este de natură să contravină principiului egalităţii armelor şi să afecteze astfel echitatea procesului, ca drept fundamental reglementat de art. 21 alin. (3) din Constituţie. Numai în aparenţă soluţia pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în interpretarea art. 23 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, reprezintă o soluţie favorabilă. În concret, în materia urbanismului, soluţia favorizează doar o parte, mai exact partea care a contestat hotărârea consiliului local de aprobare a unui plan urbanistic zonal, care, în fapt, a intenţionat să anuleze toate actele administrative individuale (autorizaţiile de construire) emise în baza actului administrativ normativ (hotărârea consiliului local de aprobare a unui plan urbanistic zonal), şi defavorizează beneficiarii actelor administrative individuale, deşi aceştia au respectat toate cerinţele dintr-un act administrativ normativ. Acestora din urmă nu li se oferă nici măcar posibilitatea de a se apăra în procesele pornite împotriva lor. În optica Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, toate aceste procese ar trebui supuse în mod firesc aceluiaşi tratament juridic.
    17. În aceste condiţii se pierde din vedere faptul că principiul egalităţii armelor reprezintă o garanţie a dreptului la un proces echitabil, iar sfera sa de aplicare se circumscrie tuturor categoriilor de litigii, incluzând şi caracterul contradictoriu al procedurilor. Or, în momentul în care hotărârea judecătorească definitivă, prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ, produce efecte şi în privinţa actelor administrative individuale emise în temeiul acestuia, care, la data publicării hotărârii judecătoreşti de anulare, sunt contestate în cauze aflate în curs de soluţionare pe rolul instanţelor judecătoreşti, echilibrul just dintre părţi este înfrânt. În practică, principiul egalităţii armelor obligă la tratarea egală a părţilor, pe toată durata desfăşurării procedurii în faţa unui tribunal, fără ca una dintre părţi să fie avantajată în raport cu alta. Acest principiu, ca o condiţie esenţială a unui proces echitabil, implică posibilitatea rezonabilă a fiecărei părţi de a-şi susţine propria cauză, în condiţii care să nu o plaseze într-o situaţie de net dezavantaj în raport cu partea adversă (a se vedea în acest sens jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, spre exemplu, Hotărârea din 16 iulie 1971, pronunţată în Cauza Ringeisen împotriva Austriei, sau Hotărârea din 23 octombrie 1996, pronunţată în Cauza Ankerl împotriva Elveţiei). În condiţiile în care însăşi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie identifică hotărârea consiliului local de aprobare a unui plan urbanistic zonal cu un act administrativ normativ, se poate aduce în discuţie faptul că aplicarea unor noi dispoziţii legale, în cazul în care un act administrativ normativ a fost anulat, în litigiile pendinte este neconstituţională, în anumite circumstanţe. Mai mult, obligaţia părţilor de a-şi exercita drepturile procesuale cu respectarea dispoziţiilor stabilite de lege reprezintă expresia aplicării principiului privind dreptul persoanei la judecarea procesului său în mod echitabil şi într-un termen rezonabil, potrivit prevederilor art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, instituirea unor reglementări care să prevină abuzurile, servind unei bune administrări a justiţiei, precum şi respectării drepturilor şi garanţiilor procesuale ale părţilor (deciziile Curţii Constituţionale nr. 717 din 31 mai 2011 şi nr. 320 din 14 septembrie 2004).
    18. De asemenea, se susţine încălcarea prevederilor art. 44 alin. (1) din Constituţie, coroborat cu art. 1 privind dreptul la respectarea bunurilor din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. Se arată că procedura de autorizare a executării lucrărilor de construcţii începe odată cu depunerea cererii pentru emiterea certificatului de urbanism, în scopul obţinerii, ca act final, a autorizaţiei de construire. Certificatul de urbanism are prin excelenţă un caracter informativ şi permite solicitantului să dispună de un ansamblu de informaţii asupra dreptului urbanismului şi servituţilor administrative în vigoare, precum şi asupra utilităţilor pentru terenul care constituie obiectul cererii, pentru a decide în privinţa edificării unui imobil. Caracterul real al actelor de urbanism, în special al autorizaţiilor de construire, rezultă din prevederile art. 7 alin. (14) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora: „Valabilitatea autorizaţiei se menţine în cazul schimbării investitorului, înaintea finalizării lucrărilor, cu condiţia respectării prevederilor acesteia şi a înscrierii în cartea funciară a modificărilor intervenite cu privire la drepturile reale imobiliare“. Se evidenţiază astfel faptul că autorizaţia de construire este eliberată avându-se în vedere terenul vizat şi proiectul de construcţie preconizat. O eventuală eroare săvârşită de autorităţile publice în elaborarea documentaţiilor de urbanism, atât a hotărârii consiliului local de aprobare a unui plan urbanistic zonal, care este un act administrativ normativ, cât şi a autorizaţiei de construire, ca act administrativ individual, nu poate fi pur şi simplu reparată pe seama particularilor, sub pretextul asigurării respectării legalităţii.
    19. Sunt invocate considerente cuprinse în jurisprudenţa Curţii Constituţionale (Decizia nr. 461 din 14 noiembrie 2013, Decizia nr. 232 din 21 aprilie 2005, Decizia nr. 1.046 din 14 septembrie 2010) şi se arată că interpretarea dispoziţiilor legale criticate, prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, conduce în mod direct la o anulare a documentelor de urbanism, inclusiv a autorizaţiei de construire, ca act administrativ individual, fără a se discuta particularităţile specifice fiecărei situaţii în parte, şi conduce la nesocotirea dreptului de proprietate privată. Garanţiile stabilite pentru protejarea drepturilor şi intereselor persoanelor, în particular, sau ale comunităţii locale, în general, împotriva arbitrarului autorităţilor publice competente să elaboreze şi să modifice documentaţiile de urbanism sunt înfrânte, din moment ce beneficiarul unei autorizaţii de construire, care, după obţinerea întregii documentaţii şi-a edificat un imobil, va fi afectat de plano, fără a fi puse în discuţie garanţiile dreptului său de proprietate în cadrul unui litigiu. Anularea unei autorizaţii de construire (actul administrativ individual), ca urmare a anulării actului administrativ normativ (documentaţia de urbanism), pentru simplul motiv că la momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a actului normativ era pendinte un litigiu având ca obiect anularea actului individual, aşadar pentru un potenţial motiv de nulitate subsecvent, şi fără a ţine seama de circumstanţele concrete, conduce la afectarea substanţei dreptului de proprietate. Astfel, în măsura în care dispoziţiile art. 23 din Legea nr. 554/2004, în interpretarea dată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, sunt aplicabile în materia urbanismului, fără să se ţină seama de specificul acestui domeniu, statul aduce atingere limitelor previzibile ale dreptului de proprietate, generând o incertitudine juridică incompatibilă cu cerinţele impuse de garanţia constituţională a respectării proprietăţii. Din moment ce actul administrativ normativ stabileşte anumite limite ale dreptului de proprietate (astfel cum este cazul documentaţiei de urbanism), eliberarea autorizaţiei de construire se realizează în conformitate cu aceste limite şi reprezintă o situaţie juridică protejată de art. 44 din Constituţie. Se remarcă potenţialul neconstituţional al textului legal, examinat şi din perspectiva dispoziţiilor art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale. Conceptul de „aşteptare legitimă“, în contextul art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţie, a fost prima dată elaborat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului prin Hotărârea din 29 noiembrie 1991, pronunţată în Cauza Pine Valley Developments Ltd şi alţii împotriva Irlandei. Curtea a constatat că s-a creat o „aşteptare legitimă“, atunci când a fost acordat certificatul de urbanism în temeiul căruia societăţile reclamante au achiziţionat terenul în vederea dezvoltării acestuia. Certificatul de urbanism, care nu putea fi revocat de autoritatea abilitată în materie de urbanism, era o parte integrantă a proprietăţii societăţilor. Speranţa legitimă s-a conturat ca un element sau un corolar al dreptului de proprietate revendicat, ce cade sub incidenţa protecţiei art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţie. Cu toate acestea, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a precizat că speranţa de a dobândi o valoare patrimonială nu dobândeşte caracter legitim decât dacă se întemeiază pe o dispoziţie legală sau pe o decizie judiciară (Decizia din 10 iulie 2002, pronunţată în Cauza Gratzinger şi Gratzingerova împotriva Republicii Cehe). Aşadar, deţinătorul unei autorizaţii de construire are, cel puţin până la momentul anulării acesteia de către instanţa judecătorească, o speranţă legitimă.
    20. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) şi art. 33 din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
    21. Preşedintele Senatului consideră, în principal, că sesizarea formulată de Avocatul Poporului este inadmisibilă, sens în care arată că, în esenţă, aceasta nu vizează un control abstract de constituţionalitate a prevederilor art. 23 din Legea nr. 554/2004, în interpretarea dată prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept. În realitate, motivul formulării sesizării a fost declanşat de Decizia nr. 12 din 28 iunie 2021, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, prin care s-a stabilit că planurile urbanistice zonale au natura juridică a unor acte administrative cu caracter normativ. Ceea ce se critică de fapt sunt consecinţele juridice conjugate ale celor două decizii pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie asupra unor litigii determinate, exclusiv cu privire la o chestiune specifică materiei urbanismului, iar nu în mod obiectiv şi abstract textul de lege în interpretarea dată de instanţa supremă prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015. Or, o astfel de sesizare exclude sfera unui control abstract de constituţionalitate din partea Curţii Constituţionale şi reflectă, în realitate, un control concret de constituţionalitate, pentru că vizează consecinţele juridice ale coroborării celor două decizii asupra unor litigii pendinte în care se judecă anularea autorizaţiilor de construire (acte administrative individuale) emise în temeiul unui plan urbanistic zonal (act administrativ normativ) anulat prin decizie definitivă a instanţei de contencios administrativ. Aceste chestiuni vizează exclusiv modul de aplicare şi modul de interpretare a legii, operaţiuni care sunt de competenţa exclusivă a instanţei de judecată şi care ar putea fi invocate pe calea unei excepţii de neconstituţionalitate care antrenează un control concret, şi nu un control abstract de constituţionalitate.
    22. În subsidiar, Preşedintele Senatului consideră că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. Cu privire la susţinerile referitoare la încălcarea principiilor previzibilităţii actelor juridice şi securităţii juridice, reţine că argumentul formulat de autorul sesizării vizează „potenţialităţi juridice“, ipoteze posibile, iar nu certe, respectiv moduri ipotetice de interpretare şi de aplicare a legii. Soluţia legislativă, în interpretarea dată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, nu este imprecisă, neclară şi impredictibilă. Din contră, precizează foarte clar care sunt efectele juridice ale prevederilor art. 23 din Legea nr. 554/2004 asupra actelor administrative individuale, şi anume că hotărârea judecătorească definitivă/irevocabilă de anulare în tot sau în parte a unui act administrativ cu caracter normativ produce efecte juridice şi asupra actelor administrative individuale emise în temeiul acestuia, care, la data publicării hotărârii judecătoreşti de anulare, sunt contestate în cauze aflate în curs de soluţionare pe rolul instanţelor judecătoreşti (deci, în litigii pendinte).
    23. Referitor la invocarea, în susţinerea criticilor de neconstituţionalitate, a Deciziei Curţii Constituţionale nr. 126 din 10 martie 2015, arată că, prin considerentele acesteia, instanţa de contencios constituţional a recunoscut obligaţia de conformare a autorităţilor administrative la hotărârea judecătorească definitivă de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ prin raportare la soluţionarea plângerilor prealabile formulate ulterior publicării hotărârii în Monitorul Oficial al României. Astfel, nu poate fi reţinut argumentul autorului excepţiei conform căruia aceeaşi obligaţie de conformare nu ar incumba şi instanţelor judecătoreşti care soluţionează litigii privind anularea actelor administrative individuale emise în temeiul unui act administrativ normativ, anulat prin hotărâre definitivă a instanţei de contencios administrativ. Acţiunea în anulare a actului administrativ individual nu trebuie să fie introdusă după publicarea în Monitorul Oficial al României a hotărârii judecătoreşti definitive de anulare a actului administrativ normativ, ci este suficient ca publicarea hotărârii definitive de anulare a actului administrativ normativ să se fi realizat după formularea acţiunii în anulare a actului administrativ individual, dar până la soluţionarea definitivă a respectivei acţiuni. În acest caz, acţiunile în anulare ale actelor administrative individuale care nu au fost soluţionate definitiv reprezintă situaţii juridice în curs de constituire, modificare sau stingere la data publicării hotărârii de anulare a actului administrativ normativ (facta pendentia), iar nu un fapt constitutiv, modificator sau extinctiv de situaţii juridice, realizat în întregime înainte de publicarea hotărârii (facta praeterita).
    24. O interpretare precum cea propusă de Avocatul Poporului în sesizarea de neconstituţionalitate ar conduce la limitarea accesului la justiţie din partea persoanelor care se consideră vătămate într-un drept al lor sau într-un interes legitim, întrucât acţiunea în anulare a actelor administrative individuale se face în condiţiile şi în termenele stricte prevăzute de Legea nr. 554/2004, spre deosebire de acţiunea în anulare a actelor administrative normative care poate fi formulată oricând.
    25. Totodată, interpretarea propusă de Avocatul Poporului restrânge semnificativ exerciţiul dreptului persoanei vătămate de o autoritate publică, garantat de art. 52 din Constituţie. În esenţă, persoanele vătămate care ar formula acţiune în anularea unui act administrativ individual nu ar mai putea înlătura niciodată apărările autorităţii pârâte, întemeiate pe acte administrative nelegale. Or, tocmai pentru a întări cadrul de protecţie legală pe care îl oferă art. 23 din Legea nr. 554/2004 justiţiabililor vătămaţi prin acte administrative individuale, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a interpretat că hotărârea judecătorească definitivă de anulare a unui act administrativ normativ, după publicarea în Monitorul Oficial al României, se aplică şi în litigiile pendinte privitoare la anularea actelor administrative individuale emise în temeiul actului administrativ normativ anulat, chiar dacă acţiunea a fost formulată înainte de publicarea în Monitorul Oficial al României a hotărârii judecătoreşti definitive.
    26. Cu privire la susţinerea potrivit căreia persoanele care au obţinut o autorizare de construire şi care au parcurs etapele procedurii administrative, inclusiv respectarea planului urbanistic zonal aprobat prin hotărâre a consiliului local, au o îndreptăţire de a pretinde din partea statului o stabilitate firească a actelor administrative emise, precizează că pierderea prezumţiei de legalitate a unui act administrativ (fie normativ, fie individual), ca urmare a unei hotărâri definitive de anulare din partea unei instanţe judecătoreşti, nu poate fi considerată o sancţiune pentru particulari şi o încălcare a principiului aşteptărilor legitime ale beneficiarilor actului administrativ nelegal sau emis/adoptat în temeiul unui act administrativ nelegal. Principiul aşteptărilor legitime nu poate justifica nici menţinerea în vigoare a efectelor juridice ale unui act administrativ atunci când o instanţă de judecată, în mod definitiv, a eliminat, prin anulare în tot sau în parte, prezumţia de legalitate a actului, nici menţinerea efectelor juridice ale actului administrativ individual care pune în executare actul administrativ normativ anulat pe motive de nelegalitate, dacă împotriva actului administrativ individual a fost formulată acţiune în anulare.
    27. Cel mult, beneficiarii unui act administrativ anulat de instanţă pentru motive care ţin de modul defectuos în care acesta a fost întocmit au deschisă calea unor acţiuni prin care se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru întârziere împotriva persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea, adoptarea sau încheierea actului ori, după caz, care se face vinovată de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim (a se vedea instituţia introducerii în cauză a funcţionarului, potrivit art. 16 şi 16^1 din Legea nr. 554/2004).
    28. Cu privire la susţinerea referitoare la încălcarea principiului neretroactivităţii legii civile se arată că problema de drept pe care o ridică sesizarea de neconstituţionalitate se referă, de fapt, la efectele publicării în Monitorul Oficial al României a unei decizii definitive de anulare a unui act administrativ normativ asupra litigiilor pendinte care vizează anularea actelor administrative individuale emise în temeiul actului administrativ normativ anulat. Or, principiul neretroactivităţii legii civile, reglementat în art. 15 alin. (2) din Constituţie, se referă la legi ca acte de reglementare primară, neputând fi extins la toate actele de reglementare secundară sau la efectele hotărârilor instanţelor judecătoreşti.
    29. Prin interpretarea dată în Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a dispus echivalarea efectelor juridice ale hotărârilor definitive de anulare a unor acte administrative normative cu efectele juridice ale unor decizii de neconstituţionalitate ale Curţii în privinţa unor norme de rang legal, ceea ce, în mod evident, ar fi fost contrar nu doar competenţei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi prevederilor constituţionale, ci şi imposibil din perspectiva logicii juridice.
    30. Problema de drept pe care o ridică sesizarea de neconstituţionalitate implică principiul unităţii şi validităţii ordinii juridice, fundamentat pe ierarhia şi forţa juridică ale actelor normative, inclusiv pe raportul dintre actul administrativ cu caracter normativ şi actul administrativ cu caracter individual.
    31. Scopul legii este ca raportul juridic guvernat de dispoziţiile actului normativ anulat definitiv pentru nelegalitate să nu fie definitiv consolidat prin supravieţuirea actelor administrative individuale emise în temeiul acestui act normativ nelegal, care, la momentul publicării hotărârii definitive de anulare, erau contestate în faţa instanţelor judecătoreşti (litigii pendinte).
    32. Aşadar, nu se poate reţine încălcarea principiului neretroactivităţii legii, pentru că publicarea hotărârii definitive de anulare a actului administrativ normativ produce efecte pentru viitor, în litigiile pendinte (nefinalizate prin hotărâre definitivă înainte de publicarea hotărârii definitive a instanţei, pentru a fi considerate facta praeterita) în care au fost contestate cu acţiune în anulare actele administrative individuale emise în temeiul actului administrativ normativ anulat definitiv.
    33. Actele administrative normative se emit secundum legem şi praeter legem, ceea ce înseamnă că un act administrativ normativ va avea întotdeauna la bază o lege a cărei executare o organizează. În consecinţă, în situaţia în care un act administrativ normativ este declarat nelegal de instanţa de contencios administrativ, actul administrativ individual emis în temeiul acestuia s-a aflat, la rândul său, de la bun început în conflict cu legea primară pe care o încalcă actul administrativ normativ.
    34. Cu privire la susţinerea referitoare la încălcarea dreptului la un proces echitabil se arată că, în cazul acceptării acesteia, consecinţa juridică ar fi inadmisibilă într-un stat de drept, şi anume un act administrativ individual a cărui anulare s-a cerut în instanţă şi care a fost emis în temeiul unui act administrativ normativ anulat prin decizie definitivă a instanţei judecătoreşti să producă efecte juridice în continuare şi, eventual, chiar să poată să supravieţuiască prin decizia instanţei judecătoreşti. Principiul egalităţii armelor în proces nu poate justifica supravieţuirea unui act administrativ individual al cărui temei este un act administrativ normativ nelegal. Aceasta ar echivala cu o fraudă la principiul legalităţii, element fundamental al statului de drept şi garanţia ultimă că toate drepturile şi interesele legitime ale tuturor părţilor, nu doar ale uneia dintre părţi, sunt garantate prin decizia instanţei judecătoreşti.
    35. Cu privire la susţinerea referitoare la încălcarea dreptului de proprietate privată, preşedintele Senatului arată că argumentele invocate de autorul sesizării excedează controlului abstract de constituţionalitate, întrucât vizează situaţii juridice concrete, din litigii în curs, circumscrise unui obiect identic, şi anume anularea autorizaţiilor de construire emise în temeiul unui plan urbanistic zonal (act administrativ normativ) anulat prin decizie definitivă a instanţei de contencios administrativ. Fundamentul axiologic al argumentaţiei autorului excepţiei nu reflectă concluziile enunţate, întrucât documentele de urbanism (certificatul de urbanism şi autorizaţia de construire) constituie limite pentru dreptul de a construi/a desfiinţa/a modifica o construcţie, iar nu un drept de proprietate asupra construcţiei propriu-zise.
    36. De asemenea, invocarea Hotărârii pronunţate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Cauza Pine Valley Developments Ltd şi alţii împotriva Irlandei nu reflectă situaţia juridică supusă analizei Curţii Constituţionale, întrucât problema de drept pe care instanţa de contencios constituţional ar trebui să o soluţioneze vizează instituţia anulării unui act administrativ normativ prin decizie definitivă a instanţei şi consecinţele acestei anulări asupra litigiilor pendinte în care s-a solicitat anularea actelor administrative individuale emise în temeiul actului administrativ normativ. Or, în dreptul administrativ anularea este o instituţie juridică distinctă de revocare, ultima putând fi dispusă de autoritatea emitentă a actului, inclusiv pentru motive de oportunitate, în timp ce prima este o sancţiune care intervine pentru nelegalitatea actului, dispusă doar de instanţa judecătorească în protejarea principiului legalităţii. De altfel, în contenciosul administrativ român, ca o protecţie a principiului securităţii raporturilor juridice, anularea actului administrativ individual se poate solicita de autoritatea emitentă a actului atunci când revocarea nu mai este posibilă pentru că actul administrativ a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice [a se vedea art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004].
    37. În consecinţă, preşedintele Senatului reţine că, în condiţiile în care temeiul legal justificativ (actul administrativ normativ) al emiterii actului administrativ individual şi-a pierdut caracterul legal/prezumţia de legalitate, decizia judiciară în cazul unor acţiuni în anulare pendinte, care vizează legalitatea actului administrativ individual, trebuie să ţină cont de hotărârea definitivă de anulare a actului administrativ normativ, în caz contrar s-ar încălca principiul legalităţii, al unităţii ordinii juridice şi al ierarhiei actelor administrative.
    38. Preşedintele Camerei Deputaţilor şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.
    CURTEA,
    examinând actul de sesizare, punctul de vedere al preşedintelui Senatului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile reprezentantului Avocatului Poporului, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispoziţiile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:
    39. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10, 32 şi 33 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.
    40. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, astfel cum este menţionat în actul de sesizare, îl constituie dispoziţiile art. 23 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004, cu modificările şi completările ulterioare, în interpretarea dată prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 458 din 25 iunie 2015.
    41. Curtea observă că art. 23 din Legea nr. 554/2004 nu este structurat în alineate şi, în consecinţă, reţine că obiectul excepţiei îl constituie dispoziţiile art. 23 din Legea nr. 554/2004, în interpretarea dată prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.
    42. Prevederile art. 23 din Legea nr. 554/2004 au următorul cuprins: „Hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor. Acestea se publică obligatoriu după motivare, la solicitarea instanţelor, în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, după caz, în monitoarele oficiale ale judeţelor ori al municipiului Bucureşti, fiind scutite de plata taxelor de publicare.“
    43. Prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a hotărât că: „Dispoziţiile art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, se interpretează în sensul că hotărârea judecătorească irevocabilă/definitivă prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ produce efecte şi în privinţa actelor administrative individuale emise în temeiul acestuia care, la data publicării hotărârii judecătoreşti de anulare, sunt contestate în cauze aflate în curs de soluţionare pe rolul instanţelor judecătoreşti.“
    44. În opinia autorului excepţiei de neconstituţionalitate, prevederile de lege criticate contravin dispoziţiilor din Constituţie cuprinse în art. 1 alin. (5) privind trăsăturile statului român şi obligativitatea respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, art. 15 alin. (2) privind principiul neretroactivităţii legii civile, art. 21 alin. (3) privind dreptul la un proces echitabil şi la soluţionarea cauzelor într-un termen rezonabil şi art. 44 alin. (1) privind dreptul de proprietate privată. Din analiza criticilor formulate Curtea deduce şi invocarea dispoziţiilor art. 1 alin. (3) din Constituţie, privind statul de drept, în componenta referitoare la securitatea juridică. De asemenea, sunt invocate dispoziţiile art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale privind dreptul la respectarea bunurilor.
    45. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că, în esenţă, Avocatul Poporului susţine că dispoziţiile art. 23 din Legea nr. 554/2004, în interpretarea dată prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, încalcă principiile securităţii juridice şi neretroactivităţii legii civile, dreptul la un proces echitabil şi dreptul de proprietate privată, sens în care, în susţinerea criticilor, invocă exemplificativ aspecte referitoare la domeniul urbanismului şi al autorizării executării lucrărilor de construcţii.
    46. Cu titlu introductiv, Curtea observă că obiectul învestirii instanţei care a solicitat Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pronunţarea hotărârii prealabile precitate îl constituie, în esenţă, soluţionarea cererii de anulare a deciziei de impunere prin care au fost stabilite în sarcina unei persoane fizice obligaţii de plată faţă de Fondul de asigurări sociale de sănătate pentru veniturile obţinute din activităţi independente. Actul administrativ cu caracter individual contestat a fost emis în temeiul unui act administrativ cu caracter normativ, anulat prin hotărâre judecătorească rămasă irevocabilă, publicată în Monitorul Oficial al României la o dată la care nu avusese loc soluţionarea prin hotărâre judecătorească definitivă a acţiunii în anularea deciziei de impunere. Curtea reţine, aşadar, că actul administrativ cu caracter individual vizat în litigiul aflat pe rolul instanţei de trimitere îl constituie o decizie de impunere, aşadar, un act administrativ individual care generează obligaţii în sarcina unei persoane.
    47. Curtea observă că prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, obligatorie, potrivit art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că: „Dispoziţiile art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, se interpretează în sensul că hotărârea judecătorească irevocabilă/definitivă prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ produce efecte şi în privinţa actelor administrative individuale emise în temeiul acestuia care, la data publicării hotărârii judecătoreşti de anulare, sunt contestate în cauze aflate în curs de soluţionare pe rolul instanţelor judecătoreşti.“
    48. Prin considerentele Deciziei nr. 10 din 11 mai 2015, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a reţinut, în esenţă, că este corectă interpretarea potrivit căreia trebuie recunoscute efectele hotărârii judecătoreşti de anulare a unui act administrativ normativ, similar cu efectele admiterii excepţiei de neconstituţionalitate în privinţa cauzelor pendinte.
    49. În acest sens, prin considerentele deciziei, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a reţinut că sintagma „sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor“, utilizată atât de art. 147 alin. (4) din Constituţie, cât şi de art. 23 din Legea nr. 554/2004, nu poate primi decât o interpretare unitară, în sensul că excepţia de neconstituţionalitate admisă, respectiv actul administrativ normativ anulat nu produc niciun efect în privinţa cauzelor irevocabil/definitiv soluţionate, însă produc efecte în cauzele aflate în curs de soluţionare la data publicării deciziei Curţii Constituţionale sau a hotărârii judecătoreşti de anulare. Se arată că nu există nicio raţiune pentru care să se aplice un tratament diferenţiat, din punctul de vedere al efectelor pe care le produc, hotărârilor prin care se invalidează o normă legală.
    50. Potrivit instanţei supreme, este evident că legiuitorul a avut în vedere mai ales procedurile judiciare în curs atunci când a edictat norma analizată, fiind greu de conceput ca, după publicarea hotărârii judecătoreşti de anulare a unei dispoziţii normative, aceasta să mai fie totuşi invocată drept temei al unui act administrativ individual emis ulterior. De asemenea, Înalta Curte are în vedere că soluţia contrară ar constitui o veritabilă încălcare a dreptului de acces la o instanţă, în sensul art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, pentru că aceasta ar fi golită de conţinut, nemaiavând un caracter efectiv din perspectiva persoanei vătămate de un act administrativ individual emis în temeiul unui act administrativ cu caracter normativ, anulat într-o altă cauză.
    51. În susţinerea soluţiei pronunţate, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie evocă, de asemenea, puterea de lucru judecat a hotărârii judecătoreşti irevocabile/definitive de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ, a cărei existenţă în realitatea juridică nu poate fi ignorată în cursul proceselor generate de aplicarea prevederii normative anulate.
    52. În acest context, examinând conţinutul normativ al dispoziţiilor art. 23 din Legea nr. 554/2004, Curtea Constituţională observă că acesta cuprinde două reguli de drept substanţial, una, explicită şi generală, referitoare la efectele anulării în tot sau în parte a unui act administrativ cu caracter normativ prin hotărâre judecătorească definitivă şi cealaltă, implicită şi specifică, referitoare la extinderea pe verticală şi la aplicarea în timp a acestor efecte.
    53. Astfel, a revenit Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să evidenţieze şi să precizeze sensul regulii implicite din cuprinsul art. 23 din Legea nr. 554/2004. Operaţiunea de interpretare a normei juridice presupune stabilirea conţinutului şi a sensului unei dispoziţii legale, având ca scop clarificarea înţelesului şi stabilirea câmpului său de aplicare, în condiţiile în care numeroase norme juridice au în cuprinsul lor înţelesuri ce pot fi extrase într-un sens sau în altul. Ca atare, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a optat pentru o aplicare nediferenţiată şi absolutizantă a primei reguli în planul efectelor pe care le generează publicarea hotărârii judecătoreşti de anulare în tot sau în parte a unui act administrativ cu caracter normativ în privinţa actelor administrative individuale emise în temeiul acestuia şi contestate în cauze pendinte, la data publicării.
    54. În considerarea prevederilor art. 142 din Constituţie, Curtea precizează că funcţia sa esenţială de a veghea la respectarea supremaţiei Constituţiei, prin mecanismele pe care legiuitorul constituant le-a consacrat, a fost materializată, în jurisprudenţa sa, inclusiv prin verificarea constituţionalităţii prevederilor legale în interpretarea dată acestora de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie cu prilejul soluţionării unor recursuri în interesul legii ori al pronunţării unor hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Curtea Constituţională având competenţa de a se pronunţa, pe fondul excepţiei, asupra textului de lege în interpretarea dată de instanţa supremă. Această competenţă a Curţii Constituţionale rezultă din realitatea conform căreia Constituţia reprezintă cadrul şi măsura în care legiuitorul şi celelalte autorităţi pot acţiona şi, ca atare, şi interpretările care se pot aduce normei juridice trebuie să ţină cont de această exigenţă de ordin constituţional cuprinsă chiar în art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, potrivit căruia în România respectarea Constituţiei şi a supremaţiei sale este obligatorie. Din perspectiva raportării la prevederile Constituţiei, Curtea Constituţională analizează constituţionalitatea textelor legale aplicabile în interpretarea statuată prin deciziile date în soluţionarea recursurilor în interesul legii (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 8 din 18 ianuarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 186 din 17 martie 2011, Decizia nr. 854 din 23 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 672 din 21 septembrie 2011, sau Decizia nr. 349 din 17 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 582 din 4 august 2014, paragraful 13) şi prin hotărârile prealabile date în dezlegarea unor chestiuni de drept (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 393 din 28 mai 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 609 din 12 august 2015, sau Decizia nr. 717 din 29 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 216 din 23 martie 2016, paragraful 20), dar şi în interpretări sistemice date textelor de lege de instanţele judecătoreşti şi confirmate de jurisprudenţa instanţelor de ultim grad de jurisdicţie în litigiile în care prevederile de lege în discuţie au fost aplicate (Decizia nr. 956 din 13 noiembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 838 din 12 decembrie 2012, sau Decizia nr. 448 din 29 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 5 din 7 ianuarie 2014). A admite o teză contrară contravine înseşi raţiunii existenţei Curţii Constituţionale, care şi-ar nega rolul său constituţional acceptând ca un text legal să se aplice în limite ce ar intra în coliziune cu Legea fundamentală, esenţială în asemenea situaţii fiind asigurarea respectării drepturilor şi libertăţilor persoanelor, precum şi a supremaţiei Constituţiei (a se vedea, spre exemplu, şi Decizia nr. 841 din 10 decembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 110 din 12 februarie 2016, paragraful 29).
    55. De asemenea, Curtea reţine că, în jurisprudenţa sa referitoare la contestarea constituţionalităţii normelor în interpretarea dată acestora prin decizii ale Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, a dezvoltat o analiză în două trepte, prima vizând respectarea competenţei sale prevăzute de Constituţie, iar cea de-a doua referitoare la raportarea la dispoziţiile Constituţiei a conţinutului normativ astfel determinat al normei criticate. Astfel, ca premisă a analizei sale cu privire la constituţionalitatea textelor criticate în interpretarea dată de instanţa supremă, Curtea Constituţională trebuie să stabilească mai întâi dacă această interpretare se încadrează în limitele art. 126 alin. (3) din Constituţie (a se vedea Decizia nr. 437 din 24 septembrie 2024, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 272 din 27 martie 2025, paragraful 27).
    56. Astfel, în acord cu dispoziţiile art. 61 şi ale art. 126 alin. (3) din Constituţie, prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a realizat o veritabilă operaţiune de interpretare a regulii implicite cuprinse de textul art. 23 din Legea nr. 554/2004, plasându-se în interiorul mecanismului constituţional de interpretare a legii.
    57. Având în vedere aceste considerente de principiu, Curtea Constituţională urmează să examineze dacă dispoziţiile art. 23 din Legea nr. 554/2004, în interpretarea dată de instanţa supremă prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, se află în distonanţă cu principiul securităţii juridice, astfel cum acesta rezultă din dispoziţiile art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie.
    58. Curtea observă că, în jurisprudenţa sa, s-a pronunţat asupra constituţionalităţii dispoziţiilor art. 23 din Legea nr. 554/2004, în acest sens fiind Decizia nr. 914 din 23 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 544 din 5 august 2009, şi Decizia nr. 126 din 10 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 346 din 20 mai 2015. Prin Decizia nr. 914 din 23 iunie 2009, precitată, Curtea a reţinut că prevederile art. 23 din Legea nr. 554/2004 consacră, la nivelul legii organice, efectele erga omnes ale hotărârilor judecătoreşti definitive (şi irevocabile) prin care s-a anulat, în tot sau în parte, un act administrativ cu caracter normativ. Opozabilitatea acestui tip de hotărâri faţă de toţi subiecţii de drept este asigurată, în mod concret, prin publicarea în Monitorul Oficial al României a hotărârilor judecătoreşti referitoare la actele administrative normative emise de Guvern şi de celelalte organe centrale ale administraţiei publice, respectiv în monitoarele oficiale ale judeţelor a acelor hotărâri privitoare la anularea unor acte ale organelor administraţiei publice locale, corespunzătoare judeţelor, municipiilor, oraşelor şi comunelor. Utilitatea acestei publicări este incontestabilă, ţinând cont de faptul că, prin natura lor, actele administrative cu caracter normativ se adresează unui număr nedeterminat de subiecţi de drept.
    59. De asemenea, Curtea a reţinut că publicitatea impusă prin dispoziţiile art. 23 din Legea nr. 554/2004 constituie soluţia pe care legiuitorul a înţeles să o adopte tocmai în scopul preîntâmpinării unor litigii repetitive purtând asupra aceluiaşi obiect şi că textul de lege criticat dă eficienţă autorităţii de lucru judecat a hotărârilor definitive pronunţate de instanţele de contencios administrativ în ceea ce priveşte legalitatea actelor administrative cu caracter normativ, precizând că principiul supremaţiei dreptului, al statului de drept şi al respectării ordinii de drept reprezintă bazele funcţionării unei societăţi democratice, iar forţa obligatorie a dispoziţiilor impuse prin hotărârile judecătoreşti definitive constituie una dintre consecinţele existenţei acestor principii constituţionale. Curtea a concluzionat că dispoziţiile legale antereferite constituie o expresie a garanţiei consacrate de art. 126 alin. (6) din Legea fundamentală în ceea ce priveşte controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ, în condiţiile unui proces echitabil ce întruneşte exigenţele art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.
    60. Prin Decizia nr. 126 din 10 martie 2015, precitată, răspunzând criticilor de neconstituţionalitate susţinute din perspectiva persoanei vătămate într-un drept al său atât printr-un act administrativ cu caracter normativ, cât şi printr-un act administrativ individual emis în aplicarea actului administrativ cu caracter normativ, Curtea a statuat că pentru persoanele care au avut calitatea de parte în litigiul în care instanţa a dispus anularea în tot sau în parte a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ, în măsura în care acestea solicită şi recunoaşterea dreptului pretins, împreună cu reparaţii, efectele anulării actului se produc, în virtutea principiului efectului relativ al hotărârilor judecătoreşti, şi pentru trecut, în sensul că, pentru părţile din litigiu, anularea actului administrativ unilateral cu caracter normativ produce efecte juridice şi pentru trecut. Aşadar, anularea unui act administrativ unilateral cu caracter normativ, în considerarea dispoziţiilor art. 23, produce efecte erga omnes şi numai pentru viitor pentru terţele persoane care nu au avut calitatea de parte în litigiul în care s-a pronunţat hotărârea de anulare, după publicarea acestei hotărâri.
    61. Totodată, Curtea a observat că înlăturarea prezumţiei de legalitate a actelor administrative normative implică, pe de o parte, obligaţia de conformare a autorităţilor administrative, care nu mai pot aplica pe viitor textul respectiv şi, pe de altă parte, obligarea acestora de a reanaliza, prin prisma noului cadru normativ, plângerile prealabile introduse după această dată pentru recunoaşterea dreptului pretins, cu efect pentru viitor. Curtea a constatat că prevederile art. 23 teza întâi din Legea nr. 554/2004 nu contravin dispoziţiilor constituţionale care garantează dreptul de acces liber la justiţie.
    62. De asemenea, Curtea a reţinut că, după pronunţarea hotărârii judecătoreşti de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ, autoritatea competentă nu mai poate emite acte sau măsuri individuale în aplicarea normelor anulate (a se vedea Decizia nr. 55 din 26 ianuarie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 381 din 13 aprilie 2021, paragraful 19).
    63. Plecând de la aceste repere jurisprudenţiale, faţă de criticile distincte de neconstituţionalitate formulate în prezenta cauză, raportate la art. 1 alin. (3) şi (5) şi la art. 21 alin. (3) din Constituţie, Curtea observă că, în considerarea dispoziţiilor art. 23 din Legea nr. 554/2004, anularea actului administrativ cu caracter normativ nu produce efecte de la data adoptării acestuia, iar raporturile şi efectele juridice produse de actul administrativ normativ până la data anulării acestuia prin hotărâre judecătorească definitivă rămân în fiinţă, în deplină concordanţă cu principiul neretroactivităţii legii.
    64. Curtea reţine, aşadar, că dispoziţiile art. 23 din Legea nr. 554/2004 instituie o derogare de la principiul efectului relativ al hotărârii judecătoreşti şi de la principiul retroactivităţii nulităţii actelor juridice şi reprezintă norme cu caracter general aplicabile în materia actelor administrative.
    65. În acelaşi timp, Curtea reţine că, din perspectiva naturii juridice, actele administrative au fizionomii juridice distincte şi pot fi emise în numeroase şi diferite domenii ale angrenajului administrativ, cu o specificitate proprie, reglementate prin acte normative de rang primar, care au caracter special, în raport cu cadrul general reprezentat de Legea nr. 554/2004. Această lege distinge, în esenţă, în funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produc, între actele administrative cu caracter normativ şi actele administrative cu caracter individual. Actele administrative cu caracter individual se evidenţiază în ordinea juridică prin diverse tipologii, spre exemplu: acte care conferă/recunosc drepturi în beneficiul uneia sau al mai multor persoane determinate (a se vedea în acest sens şi Decizia nr. 24 din 29 martie 2018, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 416 din 16 mai 2018, paragrafele 70-73) sau acte care generează obligaţii în sarcina uneia sau a mai multor persoane determinate. Totodată, aceste acte pot fi analizate prin prisma tipurilor de efecte juridice pe care le produc şi a stadiului executării acestora, în funcţie de care efectele nulităţii pot fi diferite.
    66. În acest context, Curtea reţine că interpretarea dată prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, utilizează în cuprinsul său termeni generali şi imperativi, de la care nu se permite nicio derogare („hotărârea judecătorească irevocabilă/definitivă prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ produce efecte şi în privinţa actelor administrative individuale emise în temeiul acestuia care, la data publicării hotărârii judecătoreşti de anulare, sunt contestate în cauze aflate în curs de soluţionare pe rolul instanţelor judecătoreşti“). Astfel cum este formulată, interpretarea dată dispoziţiilor art. 23 din Legea nr. 554/2004 tinde să confere, în domeniul interpretat, caracter absolut principiului anulării actului subsecvent (actul administrativ individual) ca urmare a anulării actului iniţial (actul administrativ cu caracter normativ) - resoluto iure dantis, resolvitur ius accipientis.
    67. Observând că, în materie civilă, dispoziţiile art. 1.254 alin. (2) din Codul civil consacră expres efectele nulităţii şi stabilesc că „Desfiinţarea contractului atrage, în condiţiile legii, şi desfiinţarea actelor subsecvente încheiate în baza lui“, Curtea precizează că, potrivit art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, dispoziţiile aceste legi se completează cu prevederile Codului civil şi cu cele ale Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.
    68. Sub acest aspect, Curtea reiterează că dispoziţiile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 oferă sistemului contenciosului administrativ reglementat de Legea nr. 554/2004 flexibilitatea necesară soluţionării, în condiţiile legii şi sub toate aspectele, a tuturor situaţiilor care intră sub incidenţa sa (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 612 din 30 septembrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1169 din 9 decembrie 2021, paragraful 18).
    69. Curtea observă că Legea nr. 554/2004 realizează, prin dispoziţiile art. 1 alin. (6), o aplicare a dispoziţiilor art. 1.254 alin. (2) din Codul civil, reglementând efectele admiterii acţiunii în anularea actului administrativ individual formulate de autoritatea publică emitentă. Astfel, în privinţa efectelor juridice în cazul actului administrativ unilateral constatat ca fiind nelegal, viziunea legiuitorului relevă opţiunea sa, exprimată expres, în sensul reglementării competenţei instanţei judecătoreşti ca, în cazul admiterii acţiunii în anulare a unui act administrativ unilateral cu caracter individual nelegal, formulată de autoritatea publică emitentă, să se pronunţe, la cerere, şi asupra validităţii actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor juridice produse de acestea [a se vedea art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004]. Curtea reţine, aşadar, că, în această ipoteză, legea permite judecătorului cauzei să se pronunţe asupra validităţii actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor juridice produse de acestea, dispunând, după caz, fie menţinerea, fie înlăturarea lor.
    70. În acelaşi timp, Curtea observă că legea-cadru în materia contenciosului administrativ nu stabileşte expres condiţiile în care intervine anularea actului individual emis în temeiul actului administrativ normativ anulat prin hotărâre judecătorească definitivă şi care este contestat de persoane vătămate într-un drept sau interes legitim, în cauze pendinte la data publicării hotărârii judecătoreşti de anulare.
    71. Curtea reţine, aşadar, că, spre deosebire de ipoteza efectelor anulării pe cale judecătorească, la cererea autorităţii emitente, a actelor administrative individuale care au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, care beneficiază de o reglementare expresă, ipoteza efectelor anulării actului administrativ normativ asupra actelor administrative individuale, în cadrul controlului de legalitate declanşat la cererea unei persoanei vătămate, nu îşi găseşte o reglementare expresă în cuprinsul Legii nr. 554/2004, fiind, astfel cum s-a arătat, un aspect implicit al dispoziţiilor art. 23 din Legea nr. 554/2004.
    72. În aceste condiţii, Curtea constată că, astfel cum este formulată, interpretarea dată dispoziţiilor art. 23 din Legea nr. 554/2004 creează premisele aplicării rigide a legii, cu consecinţa pronunţării unor soluţii prestabilite în cauzele în care sunt supuse controlului de legalitate acte administrative individuale, emise în temeiul unui act administrativ normativ anulat prin hotărâre judecătorească definitivă, şi care, la data publicării hotărârii judecătoreşti de anulare, sunt contestate în cauze aflate în curs de soluţionare pe rolul instanţelor judecătoreşti, independent de particularităţile şi specificul actelor administrative, pe de o parte, şi ale litigiului în contencios administrativ, pe de altă parte. Cu alte cuvinte, instanţa de judecată chemată să aprecieze cu privire la vătămarea produsă prin actul administrativ individual este pusă în situaţia de a considera că este de prisos să analizeze totalitatea motivelor de drept invocate, fiind astfel în imposibilitatea de a realiza actul de justiţie. Or, conform dispoziţiilor art. 22 alin. (2) din Codul de procedură civilă, judecătorul are îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greşeală privind aflarea adevărului în cauză, iar alin. (1) al aceluiaşi articol impune judecătorului să soluţioneze litigiul conform regulilor de drept care îi sunt aplicabile.
    73. De asemenea, mecanismul dezlegării unor chestiuni de drept este menit să ducă la interpretarea in abstracto a unor dispoziţii legale determinate, iar nu la rezolvarea unor chestiuni ce ţin de aplicarea legii în funcţie de multiplele şi diferitele situaţii juridice practice. În acelaşi timp, imperativul de a asigura aplicarea unitară a legii nu ar trebui să antreneze o rigiditate a legii.
    74. Observând conţinutul dispoziţiilor art. 23 din Legea nr. 554/2004 care conferă forţă obligatorie erga omnes şi numai pentru viitor hotărârii judecătoreşti definitive (irevocabile) de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ, Curtea reţine că, într-adevăr, existenţa în realitatea juridică a acestei hotărâri nu poate fi ignorată în cursul proceselor generate de aplicarea prevederii normative anulate.
    75. De principiu, examinarea legalităţii actului administrativ presupune raportarea la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii/adoptării sale. Însă, în contextul normativ specific contenciosului administrativ, Curtea constată că anularea actului administrativ individual ca urmare a anulării actului administrativ cu caracter normativ reprezintă o ipoteză juridică distinctă de cea generală, conform căreia anularea actului administrativ se dispune ca urmare a neîndeplinirii condiţiilor de validitate anterioare sau concomitente emiterii/ adoptării sale.
    76. În acest caz, premisa nulităţii intervine ulterior, deşi, la momentul emiterii/adoptării sale, actul administrativ individual îndeplinea totalitatea condiţiilor de validitate apreciate în raport cu legea în vigoare la acel moment, potrivit principiului tempus regit actum, beneficiind de prezumţia de legalitate. În lumina principiului securităţii juridice, aceasta presupune ca titularii de bună-credinţă ai drepturilor, care s-au bazat pe prezumţia şi aparenţa de legalitate a actului, să se poată bucura efectiv de acestea pentru perioada în care au fost recunoscute. Prin anularea actului normativ se produce o modificare a ordinii juridice existente de la momentul aplicării, iar soluţionarea unei asemenea probleme dobândeşte valenţe complexe, mai ales în situaţia raporturilor juridice consolidate.
    77. În consecinţă, respectând litera şi spiritul actelor normative care reglementează actele administrative şi controlul de legalitate a acestora, premisa anulării actului individual ca urmare a anulării actului normativ în temeiul căruia a fost emis impune o analiză nuanţată, în funcţie de o serie de elemente, precum: specificitatea actului administrativ; efectele produse de acesta; circumstanţele specifice cauzei, existenţa unui raport de subsecvenţă, a unei legături juridice indisolubile între actul administrativ normativ anulat şi actul administrativ individual contestat în faţa instanţei de contencios administrativ, analizată prin prisma efectelor actului normativ care să se producă direct asupra unui drept sau interes legitim al persoanei, vătămându-l, existenţa unui mecanism juridic eficient şi adecvat pentru repararea prejudiciului creat persoanei de bună-credinţă, prin anularea actului individual în cazul anulării actului normativ în temeiul căruia a fost emis, astfel încât justul echilibru şi caracterul echitabil al procedurii administrative să nu fie afectate.
    78. În acord cu jurisprudenţa sa (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 467 din 2 august 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 727 din 7 august 2023, paragraful 146), Curtea reţine că securitatea juridică reprezintă una dintre valorile fundamentale ale statului, fiind cuprinsă în mod implicit la art. 1 din Constituţie, şi reprezintă o garanţie a statului de drept, iar raţiunea sa constă tocmai în a proteja individul de arbitrar, mai ales în relaţiile dintre individ şi stat. De altfel, deşi nu este în mod expres consacrat de Legea fundamentală, acest principiu se deduce atât din prevederile art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie, cât şi din preambulul Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, astfel cum a fost interpretat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudenţa sa. În legătură cu acest principiu, Curtea europeană a reţinut că „unul dintre elementele fundamentale ale supremaţiei dreptului este principiul securităţii raporturilor juridice“ (Hotărârea din 6 iunie 2005, pronunţată în Cauza Androne împotriva României, paragraful 44, Hotărârea din 7 octombrie 2009, pronunţată în Cauza Stanca Popescu împotriva României, paragraful 99). Curtea europeană a mai statuat că, odată ce a fost adoptată o soluţie de către stat, aceasta trebuie implementată cu o claritate şi o coerenţă rezonabile pentru a evita pe cât posibil insecuritatea juridică şi incertitudinea pentru subiecţii de drept (Hotărârea din 1 decembrie 2005, pronunţată în Cauza Păduraru împotriva României, paragraful 92, Hotărârea din 6 decembrie 2007, pronunţată în Cauza Beian împotriva României, paragraful 33).
    79. Totodată, în Hotărârea din 29 noiembrie 2016, pronunţată în Cauza Parohia Greco-Catolică Lupeni şi alţii împotriva României, paragraful 116, instanţa de contencios european al drepturilor omului a statuat că principiul securităţii juridice este implicit în toate articolele din Convenţie şi constituie unul dintre elementele fundamentale ale statului de drept, iar scopul acestui principiu este în special acela de a garanta stabilitatea situaţiilor juridice şi de a promova încrederea publicului în justiţie.
    80. În acest context, Curtea a statuat că principiul securităţii raporturilor juridice exprimă, în esenţă, faptul că cetăţenii trebuie protejaţi contra unui pericol care vine chiar din partea dreptului, contra unei insecurităţi pe care a creat-o dreptul sau pe care acesta riscă să o creeze, impunând ca legea să fie accesibilă şi previzibilă (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 240 din 3 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 504 din 12 iunie 2020, paragraful 105). Securitatea juridică a persoanei se defineşte ca un complex de garanţii de natură sau cu valenţe constituţionale inerente statului de drept, în considerarea cărora legiuitorul are obligaţia constituţională de a asigura atât o stabilitate firească dreptului, cât şi valorificarea în condiţii optime a drepturilor şi a libertăţilor fundamentale (Decizia nr. 454 din 4 iulie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 836 din 1 octombrie 2018, paragraful 68, şi Decizia nr. 187 din 17 martie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 478 din 7 mai 2021, paragraful 65).
    81. Securitatea juridică înglobează ideea protecţiei şi asigurării caracterului intact al drepturilor şi al libertăţilor fundamentale în cadrul sistemului de drept naţional, ceea ce presupune excluderea incertitudinii juridice, a excesului de putere, a arbitrarului şi a subiectivismului autorităţilor care exercită puterea de stat. Securitatea juridică se prezintă ca o garanţie a drepturilor şi a libertăţilor fundamentale, fiind atât un standard distinct de constituţionalitate, cât şi unul asociat drepturilor şi libertăţilor fundamentale vizate (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 78 din 14 februarie 2024, publicată în Monitorul Oficial al Românei, Partea I, nr. 229 din 19 martie 2024, paragraful 46).
    82. Pornind de la aceste considerente de principiu, Curtea reţine că a da eficienţă de plano hotărârii judecătoreşti prin care s-a anulat un act administrativ normativ în privinţa actelor administrative individuale emise în temeiul acestuia, care, la data publicării hotărârii judecătoreşti de anulare, sunt contestate în cauze aflate în curs de soluţionare pe rolul instanţelor judecătoreşti, afectează securitatea juridică a beneficiarilor actului administrativ individual emis în aplicarea actului administrativ normativ anulat, fiind în contradicţie cu dispoziţiile art. 1 alin. (3) şi (5) şi ale 21 alin. (3) din Constituţie.
    83. De principiu, Curtea reţine că echilibrarea principiilor securităţii juridice şi legalităţii impune soluţii decelate de la caz la caz, prin punerea în balanţă a intereselor publice şi a celor private, revenind instanţelor judecătoreşti rolul de a verifica şi de a evalua, în mod individualizat şi prin raportare la toate circumstanţele cauzei, condiţiile de incidenţă a nulităţii, astfel ca, prin acţiunea lor, să contribuie la realizarea securităţii juridice a persoanei, garanţie constituţională inerentă statului de drept.
    84. În consecinţă, îi revine judecătorului cauzei, în calitate de suveran al actului de justiţie, potrivit art. 124 alin. (1) şi (3) din Constituţie, rolul ca, pentru soluţionarea acţiunii în anularea actului administrativ individual pendinte la data publicării hotărârii judecătoreşti de anulare a actului administrativ normativ în temeiul căruia a fost emis actul administrativ individual contestat, să analizeze prin prisma principiilor legalităţii, securităţii juridice şi încrederii legitime toate circumstanţele factuale şi legale ale cauzei, în scopul unei juste concilieri a intereselor concurente în cauză, astfel încât soluţia pronunţată să reflecte dreptatea, valoare supremă în stat, potrivit art. 1 alin. (3) din Constituţie.
    85. În lumina considerentelor enunţate, constatând că interpretarea atribuită prezintă valenţe neconstituţionale, Curtea urmează să admită excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 23 din Legea nr. 554/2004, în interpretarea dată prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.
    86. În final, referitor la criticile de neconstituţionalitate raportate la art. 15 alin. (2) şi la art. 44 din Constituţie, Curtea observă că acestea sunt formulate din perspectiva aplicării interpretării date prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, precitată, în domenii particulare ale dreptului administrativ şi, în consecinţă, nu pot fi reţinute.
    87. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29, 32 şi 33 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,
    CURTEA CONSTITUŢIONALĂ
    În numele legii
    DECIDE:
    Admite excepţia de neconstituţionalitate ridicată direct de Avocatul Poporului şi constată că dispoziţiile art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în interpretarea dată prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, sunt neconstituţionale.
    Definitivă şi general obligatorie.
    Decizia se comunică celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
    Pronunţată în şedinţa din data de 9 aprilie 2025.


                    PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE
                    MARIAN ENACHE
                    Magistrat-asistent,
                    Simina Popescu-Marin


    OPINIE SEPARATĂ
    În dezacord cu soluţia pronunţată în opinia majoritară considerăm că excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în interpretarea dată prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, trebuia respinsă, ca inadmisibilă, pentru argumentele ce urmează a fi expuse în continuare:
    Avocatul Poporului susţine neconstituţionalitatea art. 23 din Legea nr. 554/2004, în interpretarea dată prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în raport cu principiile securităţii juridice, neretroactivităţii legii civile, dreptului la un proces echitabil şi dreptului de proprietate privată, iar, în principal, criticile de neconstituţionalitate vizează aplicarea art. 23 din Legea nr. 554/2004, în interpretarea dată prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, în materia autorizării executării lucrărilor de construcţii şi a urbanismului.
    Cu titlu introductiv, se observă că, în jurisprudenţa sa, conturată anterior Deciziei nr. 10 din 11 mai 2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Curtea Constituţională a efectuat controlul de constituţionalitate asupra dispoziţiilor art. 23 din Legea nr. 554/2004, respingând ca neîntemeiate excepţiile de neconstituţionalitate (a se vedea Decizia nr. 914 din 23 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 544 din 5 august 2009, şi Decizia nr. 126 din 10 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 346 din 20 mai 2015). Curtea a reţinut că prevederile art. 23 din Legea nr. 554/2004 consacră, la nivelul legii organice, efectele erga omnes ale hotărârilor judecătoreşti definitive (şi irevocabile) prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ. Opozabilitatea acestui tip de hotărâri faţă de toţi subiecţii de drept este asigurată, în mod concret, prin publicarea hotărârilor judecătoreşti referitoare la actele administrative normative. Utilitatea acestei publicări este incontestabilă, ţinând cont de faptul că, prin natura lor, actele administrative cu caracter normativ se adresează unui număr nedeterminat de subiecte de drept. Curtea a mai reţinut că prin textul de lege criticat se dă eficienţă autorităţii de lucru judecat a hotărârilor definitive pronunţate de instanţele de contencios administrativ în ceea ce priveşte legalitatea actelor administrative cu caracter normativ, precizând că principiul supremaţiei dreptului, al statului de drept şi al respectării ordinii de drept reprezintă bazele funcţionării unei societăţi democratice, iar forţa obligatorie a dispoziţiilor impuse prin hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile constituie una dintre consecinţele existenţei acestor principii constituţionale.
    Prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a decis că dispoziţiile art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, se interpretează în sensul că hotărârea judecătorească irevocabilă/definitivă prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ produce efecte şi în privinţa actelor administrative individuale emise în temeiul acestuia, care, la data publicării hotărârii judecătoreşti de anulare, sunt contestate în cauze aflate în curs de soluţionare pe rolul instanţelor judecătoreşti.
    Considerăm că, astfel cum este redactată, interpretarea dată normei cu caracter general, cuprinsă în art. 23 din Legea nr. 554/2004, nu exclude o abordare nuanţată în funcţie de specificul fiecărui act administrativ individual contestat şi, evident, în raport cu principiile şi normele legale care guvernează domeniul administrativ în care actul a fost emis/adoptat.
    Este de observat în acest sens terminologia utilizată în dispozitivul Deciziei nr. 10 din 11 mai 2015. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie operează cu sintagma cu caracter general „produce efecte“, fără a preciza expres că actele administrative individuale emise/adoptate în temeiul unui act administrativ normativ anulat, contestate în cauze pendinte la data publicării hotărârii judecătoreşti de anulare, se anulează automat.
    De asemenea, din motivarea excepţiei de neconstituţionalitate se deduce că, în esenţa sa, critica pe care autorul excepţiei o formulează cu privire la interpretarea dată dispoziţiilor art. 23 din Legea nr. 554/2004 vizează faptul că anularea unui act administrativ normativ determină automat anularea actelor administrative individuale emise/adoptate în temeiul acestuia, care, la data publicării hotărârii judecătoreşti de anulare, sunt contestate în cauze pendinte pe rolul instanţelor judecătoreşti, şi este axată exclusiv pe modul de aplicare a acestei norme în ceea ce priveşte actele administrative emise în materia autorizării executării lucrărilor de construcţii şi a urbanismului.
    Faţă de această împrejurare, considerăm că excepţia de neconstituţionalitate este inadmisibilă, întrucât aspectele învederate reprezintă, în realitate, o chestiune de aplicare a normei legale, iar Curtea Constituţională se poate pronunţa numai asupra conformităţii unui text de lege cu prevederile şi principiile Constituţiei, atât asupra textului de lege în forma legiferată, cât şi asupra textului de lege în interpretarea primită în temeiul art. 126 alin. (3) din Constituţie, iar nu asupra aplicării în concret a unui text de lege în virtutea căruia s-a realizat operaţiunea de dezlegare dată chestiunilor de drept, aspecte care reprezintă atribuţii ale instanţelor judecătoreşti. În cadrul proceselor pe care le soluţionează, judecătorul îşi menţine prerogativa decizională neştirbită. Interpretarea obligatorie dată de instanţa supremă se integrează în esenţa textului de lege interpretat, evidenţiind semnificaţia conţinutului său normativ, fără să impună însă judecătorilor care urmează să îl aplice soluţii prestabilite pentru situaţii date, ci permiţând coroborarea acestuia, în cadrul procesului de interpretare şi aplicare a legii la speţă, cu toate celelalte elemente de fapt şi de drept pe care judecătorul îşi va fonda raţionamentul care va conduce la soluţionarea litigiului.
    Astfel, în soluţionarea cauzei în contencios administrativ în care este contestată legalitatea actului administrativ individual, emis în temeiul unui act administrativ cu caracter normativ anulat printr-o hotărâre judecătorească definitivă, revine judecătorului, prin evaluarea întregului context de fapt şi de drept al cauzei deduse judecăţii, să verifice, în mod esenţial, existenţa unei vătămări aduse unui drept sau unui interes legitim al reclamantului, determinată de punerea în aplicare a normei administrative anulate, inclusiv dacă actul administrativ individual s-a întemeiat exclusiv pe actul administrativ normativ anulat.
    În plus, reţinând că dispoziţiile art. 23 din Legea nr. 554/2004 fac parte din reglementarea-cadru în materia contenciosului administrativ, precizăm că instituirea unor reguli speciale, derogatorii, aplicabile în cazul controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ asupra actelor administrative normative şi individuale emise în domenii specifice, precum urbanismul, autorizarea executării lucrărilor de construcţii etc., este de competenţa exclusivă a legiuitorului, nefiind de resortul contenciosului constituţional. Aşadar, şi din această perspectivă, excepţia de neconstituţionalitate apare ca inadmisibilă.
    Având în vedere cele expuse, considerăm că excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în interpretarea dată prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, astfel cum a fost formulată, trebuia respinsă ca inadmisibilă.


                    Judecători,
                    Mihaela Ciochină
                    Livia Doina Stanciu
                    Elena-Simina Tănăsescu
                    Laura-Iuliana Scântei

    ----

Da, vreau informatii despre produsele Rentrop&Straton. Sunt de acord ca datele personale sa fie prelucrate conform Regulamentul UE 679/2016

Tags: Monitorul Oficial, Acte Monitorul Oficial, Decizie, Alte Institutii,  DECIZIA nr. 208 din 9 aprilie 2025

Comentarii


Maximum 3000 caractere.
Da, doresc sa primesc informatii despre produsele, serviciile etc. oferite de Rentrop & Straton.

Cod de securitate


Fii primul care comenteaza.
MonitorulJuridic.ro este un proiect:
Rentrop & Straton
Banner5

Atentie, Juristi!

5 Modele de Contracte Civile si Acte Comerciale conforme cu Noul Cod civil si GDPR

Legea GDPR a modificat Contractele, Cererile sau Notificarile obligatorii

Va oferim Modele de Documente conform GDPR + Clauze speciale

Descarcati GRATUIT Raportul Special "5 Modele de Contracte Civile si Acte Comerciale conforme cu Noul Cod civil si GDPR"


Da, vreau informatii despre produsele Rentrop&Straton. Sunt de acord ca datele personale sa fie prelucrate conform Regulamentul UE 679/2016
x
DESCARCATI GRATUIT
Raportul Special
"5 Modele de Contracte Civile si Acte Comerciale conforme cu Noul Cod civil si GDPR"
Da, vreau informatii despre produsele Rentrop&Straton. Sunt de acord ca datele personale sa fie prelucrate conform Regulamentul UE 679/2016