Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro

Trimite prin Yahoo Messenger pagina: DECIZIA nr. 2.200 din 28 aprilie 2025 referitoare la anularea Hotărârii Guvernului nr. 1.194/2022 privind actualizarea limitelor amenzilor prevăzute la art. 13 din Legea nr. 82/1993

Cautare document

Termen: Tipul actului: Anul publicarii actului:

Cautare document

Termen: Tipul actului: Anul publicarii actului:

Copierea de continut din prezentul site este supusa regulilor precizate in Termeni si conditii! Click aici.
Prin utilizarea siteului sunteti de acord, in mod implicit cu Termenii si conditiile! Orice abatere de la acestea constituie incalcarea dreptului nostru de autor si va angajeaza raspunderea!

DECIZIA nr. 2.200 din 28 aprilie 2025 referitoare la anularea Hotărârii Guvernului nr. 1.194/2022 privind actualizarea limitelor amenzilor prevăzute la art. 13 din Legea nr. 82/1993

EMITENT: Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
PUBLICAT: Monitorul Oficial nr. 594 din 26 iunie 2025

Comenteaza legea

Dosar nr. 1.954/2/2023


┌───────────────────┬──────────────────┐
│Preşedinte:        │- judecător       │
│Veronica Dumitrache│                  │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Ramona Maria Gliga │- judecător       │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Ionel Florea       │- judecător       │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Silvia Valentina   │-                 │
│Toma               │magistrat-asistent│
└───────────────────┴──────────────────┘

    La data de 9 aprilie 2025 s-a luat în examinare recursul formulat de reclamanta APR/S.RO împotriva Sentinţei nr. 1.668 din 13 noiembrie 2023 a Curţii de Apel B. - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
    Dezbaterile au fost consemnate în încheierea de şedinţă de la acea dată, ce face parte integrantă din prezenta hotărâre, când Înalta Curte, având nevoie de timp pentru a delibera, a amânat pronunţarea la data de 14 aprilie 2025 şi, ulterior, la data de 28 aprilie 2025, hotărând următoarele:
    ÎNALTA CURTE,
    asupra recursului de faţă, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:
    I. Circumstanţele cauzei
    1. Cadrul procesual
    Prin Cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel B. - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 22.03.2023, cu nr. 1.954/2/2023, reclamanta APR/S.RO a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea Hotărârii Guvernului nr. 1.194/2022 privind actualizarea limitelor amenzilor prevăzute la art. 13 din Legea nr. 82/1993, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 964 din 4 octombrie 2022.
    În motivarea cererii reclamanta a susţinut că obiectul prezentei acţiuni judiciare îl constituie controlul de legalitate asupra dispoziţiilor art. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 1.194/2022.
    La data de 23.06.2023, MMAP a formulat cerere de intervenţie accesorie în susţinerea poziţiei procesuale a pârâtului, prin care a solicitat, pe această cale, admiterea excepţiei lipsei de interes, raportat la Decizia nr. 66/2009 a Curţii Constituţionale şi, pe fond, respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.

    2. Soluţia instanţei de fond
    Prin Sentinţa nr. 1.668 din 13 noiembrie 2023, Curtea de Apel B. - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins, ca neîntemeiată, cererea formulată de reclamanta APR/S.RO, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, şi a admis cererea de intervenţie accesorie formulată de MMAP.

    3. Calea de atac exercitată
    Împotriva Sentinţei nr. 1.668 din 13 noiembrie 2023 a Curţii de Apel B. - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta APR/S.RO, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi, rejudecând, admiterea acţiunii, în sensul anulării Hotărârii Guvernului nr. 1.194/2022.
    În dezvoltarea motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă, recurenta-reclamantă a susţinut, în esenţă, că prima instanţă nu a analizat criticile întemeiate pe prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţia României, ale art. 6 alin. (3) lit. a) din Convenţia europeană a drepturilor omului şi ale art. 8 alin. (4) din Legea nr. 24/2000, prin care se consacră principiul legalităţii şi exigenţele de calitate a legii.
    Legiuitorul a înţeles să stabilească un cuantum al amenzilor în conţinutul Legii nr. 82/1993, iar prin art. 13 alineatul ultim din aceeaşi lege a stabilit ca Guvernul să actualizeze periodic cuantumul amenzilor. Aşadar, legea nu permite organului administrativ stabilirea cuantumului amenzii, ci doar actualizarea acestuia. În consecinţă, orice modificare a cuantumului care nu este o actualizare este nelegală.
    Curtea de apel a reţinut că emitentul actului normativ a avut temeiul legal pentru adoptarea Hotărârii Guvernului nr. 1.194/2022, însă critica formulată de recurentă se referă nu la lipsa temeiului legal pentru emiterea actului normativ, ci la atribuţia pe care o are emitentul actului normativ, limitată de legiuitor doar la actualizarea cuantumului amenzilor.
    Lipsa de claritate şi de previzibilitate a textului din actul administrativ normativ supus controlului de legalitate în prezenta cauză este o consecinţă negativă a reglementării generale din lege, dar aceasta nu poate permite extinderea unor atribuţii pe care le are Guvernul României în executarea legii.
    Din această perspectivă, faptul că a fost emisă o hotărâre de Guvern fără a fi făcută o trimitere de la norma-cadru de sancţionare a contravenţiei către actele normative care să definească o procedură de actualizare şi un criteriu obiectiv de actualizare, la anumite perioade specificate în lege, reprezintă, de asemenea, o lacună a textului criticat.
    În condiţiile în care o normă juridică nu poate fi calificată ca fiind conformă din punct de vedere calitativ, deoarece nu respectă normele de tehnică legislativă, determinând apariţia unor situaţii de incoerenţă şi instabilitate, contrare principiului securităţii raporturilor juridice în componenta sa referitoare la claritatea şi, mai ales, previzibilitatea legii, acel text normativ este contrar prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituţie.
    Totodată, textul supus analizei sub aspectul legalităţii nu respectă normele de tehnică legislativă cuprinse în art. 8 alin. (4) din Legea nr. 24/2000.
    În consecinţă, viciul de legalitate intrinsec normei reglementate în cuprinsul art. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 1.194/2022 determină anularea acestui text normativ, adoptat cu încălcarea prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituţie şi ale art. 8 alin. (4) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.
    Prima instanţă nu doar că nu a observat că în nota de fundamentare care a stat la baza adoptării Hotărârii Guvernului nr. 1.194/2022 nu este prezentată o modalitate de „actualizare“ a cuantumurilor amenzilor, ci o mărire discreţionară, dar chiar a reţinut existent un criteriu de actualizare obiectiv, respectiv O.U.G. nr. 57/2007. Or, actul administrativ emis reprezenta o punere în aplicare a dispoziţiei legale din art. 13 din Legea nr. 82/1993, şi nu a O.U.G. nr. 57/2007. Raportarea la o procedură nereglementată de legea care dă această atribuţie emitentului atrage nelegalitatea actului emis.
    Prima instanţă nu a analizat critica recurentei sub aspectul respectării procedurii la adoptarea normelor, conform art. 3 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, deşi recurenta a învederat în acţiune importanţa acesteia, astfel cum este explicată de Curtea Constituţională a României în motivarea Deciziei nr. 128/2019.
    În ceea ce priveşte critica referitoare la încălcarea principiilor egalităţii şi proporţionalităţii, deoarece stabilirea cuantumurilor actuale ale amenzilor este realizată fără criterii obiective şi proporţionale, prima instanţă a înlăturat-o nejustificat prin trimitere la O.U.G. nr. 57/2007, act normativ neaplicabil în speţă.
    Nici caracterul discreţionar al sumelor stabilite ca amenzi nu este supus analizei de către prima instanţă şi nici încălcarea normelor imperative privind tehnica legislativă. Modalitatea de stabilire a amenzilor a fost pur discreţionară, fără nicio raportare la textul de lege care permite actualizarea, ci, aşa cum arată instanţa fondului, prin trimitere la un alt act normativ (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2007). Tocmai de aceea a invocat caracterul disproporţionat al măsurilor luate, care decurge şi din inexistenţa oricărui criteriu obiectiv de actualizare a limitelor amenzilor, care să permită analiza legalităţii acestora raportat la textul de lege invocat ca temei al hotărârii.
    Legalitatea unui act administrativ se analizează şi din perspectiva procedurii de adoptare, iar în speţă acesta a fost adoptat cu încălcarea principiului transparenţei decizionale. Prima instanţă a reţinut eronat că nu se arată în concret datele pe care trebuie să le verifice instanţa.
    În drept, a invocat dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 554/2004, art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă, art. 7 din Legea nr. 52/2003, art. 8 alin. (4) din Legea nr. 24/2000 şi art. 108 alin. (2) din Constituţia României.

    4. Apărările formulate în cauză
    Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-intervenient MMAP a invocat, în principal, excepţia nulităţii recursului pentru neîncadrarea criticilor în motivele de casare legale şi, pe cale de consecinţă, constatarea nulităţii recursului; în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.
    De asemenea, prin întâmpinarea formulată, intimatul-pârât Guvernul României a invocat excepţia nulităţii recursului pentru netimbrare, prin raportare la prevederile art. 486 alin. (2) lit. d) din Codul de procedură civilă, şi pentru nemotivare, prin raportare la prevederile art. 486 alin. (1) lit. d) din Codul de procedură civilă, solicitând anularea cererii de recurs; pe fond, a solicitat respingerea recursului, ca neîntemeiat.
    Prin concluziile scrise înregistrate la dosar, recurenta-reclamantă APR/S.RO a solicitat respingerea excepţiei nulităţii recursului, arătând că recursul este întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă, motivele de nelegalitate a hotărârii atacate fiind expuse pe larg în cuprinsul acestuia, cu trimitere la fiecare text de lege pe care le-a considerat încălcate de către instanţa de fond.
    Excepţia nulităţii recursului, sub ambele aspecte invocate, a fost examinată cu prioritate, conform art. 248 alin. (1) din Codul de procedură civilă, şi respinsă în şedinţa publică din data de 9.04.2025, instanţa reţinând că recursul a fost legal timbrat, iar motivele de nelegalitate expuse în cererea de recurs pot fi circumscrise cazului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă.

    II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
    Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate şi a apărărilor din cuprinsul întâmpinărilor, Înalta Curte apreciază cu majoritate că recursul formulat de recurenta-reclamantă APR/S.RO este fondat, pentru următoarele considerente:
    Din perspectiva situaţiei de fapt, se reţine că recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere de chemare în judecată prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea dispoziţiilor art. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 1.194/2022 privind actualizarea limitelor amenzilor prevăzute la art. 13 din Legea nr. 82/1993 privind constituirea Rezervaţiei Biosferei „Delta Dunării“, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 964 din 4 octombrie 2022.
    Art. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 1.194/2022 prevede următoarele:
    "ART. 1
    Limitele amenzilor prevăzute la art. 13 alin. 1 din Legea nr. 82/1993 privind constituirea Rezervaţiei Biosferei «Delta Dunării», publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 283 din 7 decembrie 1993, cu modificările şi completările ulterioare, se actualizează după cum urmează:
    a) cele de la pct. 3, 4, 41 şi 42, cu amendă de la 5.000 lei la 10.000 lei pentru persoane fizice şi de la 25.000 lei la 50.000 lei pentru persoane juridice;
    b) cele de la pct. 8-10, 25-27 şi 40, cu amendă de la 3.000 lei la 6.000 lei pentru persoane fizice şi de la 25.000 lei la 50.000 lei pentru persoane juridice;
    c) cele de la pct. 11-13, 15-17 şi 35, cu amendă de la 5.000 lei la 10.000 lei pentru persoane fizice şi de la 25.000 lei la 50.000 lei pentru persoane juridice;
    d) cele de la pct. 5-7, 18, 19 şi 36, cu amendă de la 1.000 lei la 5.000 lei pentru persoane fizice şi de la 10.000 lei la 15.000 lei pentru persoane juridice;
    e) cele de la pct. 14, 20, 21 şi 37, cu amendă de la 5.000 lei la 10.000 lei pentru persoane fizice şi de la 25.000 lei la 50.000 lei pentru persoane juridice;
    f) cele de la pct. 22, 23, 43 şi 44, cu amendă de la 5.000 lei la 10.000 lei pentru persoane fizice şi de la 25.000 lei la 50.000 lei pentru persoane juridice;
    g) cele de la pct. 24 şi 28, cu amendă de la 5.000 lei la 10.000 lei pentru persoane fizice şi de la 25.000 lei la 50.000 lei pentru persoane juridice;
    h) cele de la pct. 1, 2, 29-34 şi 38, cu amendă de la 5.000 lei la 10.000 lei pentru persoane fizice şi de la 25.000 lei la 50.000 lei pentru persoane juridice;
    i) cele de la pct. 2^1 şi 2^2, cu amendă de la 10.000 lei la 15.000 lei pentru persoane fizice şi de la 20.000 lei la 30.000 lei pentru persoane juridice."

    Aşa cum rezultă din analiza modificărilor aduse Legii nr. 82/1993, amenzile ce fac obiectul hotărârii de Guvern în discuţie au fost stabilite prin art. I pct. 22 din Legea nr. 136/2011 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 82/1993 privind constituirea Rezervaţiei Biosferei „Delta Dunării“, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 533 din 28 iulie 2011, astfel:
    Articolul 13 se modifică şi va avea următorul cuprins:
    "ART. 13
    Contravenţiile prevăzute la art. 12 se sancţionează după cum urmează:
    a) cele de la pct. 3, 4, 41 şi 42, cu amendă de la 35 lei la 100 lei pentru persoane fizice şi de la 50 lei la 150 lei pentru persoane juridice;
    b) cele de la pct. 8-10, 25-27 şi 40, cu amendă de la 70 lei la 200 lei pentru persoane fizice şi de la 100 lei la 250 lei pentru persoane juridice;
    c) cele de la pct. 11-13, 15-17 şi 35, cu amendă de la 130 lei la 400 lei pentru persoane fizice şi de la 170 lei la 500 lei pentru persoane juridice;
    d) cele de la pct. 5-7, 18, 19 şi 36, cu amendă de la 250 lei la 700 lei pentru persoane fizice şi de la 320 lei la 1.000 lei pentru persoane juridice;
    e) cele de la pct. 14, 20, 21 şi 37, cu amendă de la 420 lei la 1.260 lei pentru persoane fizice şi de la 700 lei la 1.800 lei pentru persoane juridice;
    f) cele de la pct. 22, 23 şi 43, cu amendă de la 700 lei la 2.000 lei pentru persoane fizice şi de la 1.500 lei la 4.000 lei pentru persoane juridice;
    g) cele de la pct. 24 şi 28, cu amendă de la 1.000 lei la 3.000 lei pentru persoane fizice şi de la 2.500 lei la 7.500 lei pentru persoane juridice;
    h) cele de la pct. 1, 2, 29-34 şi 38, cu amendă de la 2.000 lei la 6.000 lei pentru persoane fizice şi de la 4.200 lei la 12.500 lei pentru persoane juridice.
    Uneltele de pescuit, navele, ambarcaţiunile şi mijloacele de transport, precum şi alte bunuri folosite în săvârşirea contravenţiilor prevăzute la art. 12 se supun confiscării.
    Bunurile rezultate din săvârşirea contravenţiilor prevăzute la art. 12 sunt supuse confiscării.
    Cuantumul amenzilor se actualizează periodic prin hotărâre a Guvernului."

    Ulterior, articolul 13 a fost modificat, astfel:
    - Art. VII^3 pct. 2 din Legea nr. 127/2013 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 121/2011 pentru modificarea şi completarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din 29 aprilie 2013:
    "2. La articolul 13 alineatul (1), litera f) se modifică şi va avea următorul cuprins:
    f) cele de la pct. 22, 23, 43 şi 44, cu amendă de la 700 lei la 2.000 lei pentru persoane fizice şi de la 1.500 lei la 4.000 lei pentru persoane juridice"

    – Art. I pct. 2 din Legea nr. 122/2014 pentru completarea Legii nr. 82/1993 privind constituirea Rezervaţiei Biosferei „Delta Dunării“, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 541 din 22 iulie 2014:
    "3. La articolul 13 alineatul 1, după litera h) se introduce o nouă literă, litera i), cu următorul cuprins:
    i) cele de la pct. 2^1 şi 2^2, cu amendă de la 2.000 lei la 6.000 lei pentru persoane fizice şi de la 4.200 lei la 12.500 lei pentru persoane juridice"

    Prin sentinţa civilă criticată în cauză, curtea de apel a respins acţiunea reclamantei, apreciind că sunt nefondate toate argumentele de nelegalitate invocate.
    Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs reclamanta APR/S.RO, care a invocat motivul de casare/nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă: când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.
    Soluţia primei instanţe de respingere a acţiunii este nelegală, întrucât nu reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.
    Potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
    În acelaşi sens, art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative prevede că actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă, acestea trebuind să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora au fost emise şi, totodată, neputând conţine soluţii care să contravină prevederilor acestora.
    Prin urmare, verificarea legalităţii actului administrativ în cadrul contenciosului administrativ nu reprezintă altceva decât examinarea, în primul rând, a conformităţii actului administrativ cu normele legale în virtutea cărora a fost emis şi în scopul executării sau al organizării executării cărora a fost adoptat, fapt ce presupune o analiză specifică în fiecare cauză în parte.
    Cum Hotărârea Guvernului nr. 1.194/2022 este legislaţie secundară, fiind emisă în executarea dispoziţiilor Legii nr. 82/1993 privind constituirea Rezervaţiei Biosferei „Delta Dunării“, Înalta Curte va analiza criticile recurentei-reclamante în raport cu dispoziţiile legale care conturează rolul şi limitele conţinutului actelor administrative cu caracter normativ emise în baza şi în executarea legilor, respectiv art. 4 şi art. 81 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
    Înalta Curte reţine, în primul rând, că orice sistem de drept se bazează pe principiul ierarhiei normelor cuprinse în actele normative, care se referă la structura piramidală a normelor juridice, în vârful căreia se află Legea fundamentală - Constituţia României - care defineşte condiţiile de emitere a tuturor celorlalte norme. Aşadar, potrivit principiului ierarhiei normelor juridice, o anumită normă face parte din această ierarhie doar dacă este emisă potrivit prevederilor normei superioare, în caz contrar o astfel de normă neputând face parte din sistemul ordinii de drept. Aplicarea principiului ierarhiei normelor presupune, aşadar, obligativitatea subordonării actului normativ cu forţă juridică inferioară celui care are forţă juridică superioară.
    Relaţiile sociale sunt reglementate primar prin legi, ordonanţe de urgenţă, ordonanţe, în timp ce actele administrative cu caracter normativ, precum hotărârea de Guvern în discuţie, pot organiza punerea în executare sau executarea acestora, după caz, fără ca ele însele să fie izvor primar de drept. Reglementarea unor norme primare în corpul unui act de reglementare secundară reprezintă o contradicţie în termeni, în acest sens statuând Curtea Constituţională a României în jurisprudenţa sa (Decizia nr. 498 din 17 iulie 2018). Astfel, acest din urmă act trebuie să se limiteze strict la organizarea punerii în executare sau la executarea dispoziţiilor primare, şi nu să reglementeze el însuşi astfel de dispoziţii.
    De asemenea, considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie din Decizia nr. 19/2022 - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept sunt aplicabile, la nivel de principiu, şi speţei de faţă, în condiţiile în care în analiză este legalitatea unui act administrativ cu caracter normativ emis în executarea unei legi:
    "(...)
145. Conformitatea cu legea a tuturor actelor juridice, fiind o consecinţă a principiului supremaţiei legii, se aplică oricărui act ce emană de la alte organe. Cât priveşte actele administrative, acestea fiind acte de executare a legii, condiţia de conformitate este indiscutabilă.
146. Întrucât hotărârea Guvernului se adoptă în baza legii şi urmăreşte organizarea şi executarea în concret a legii, aceasta nu poate institui norme derogatorii de la lege, posibilitate rezervată doar actelor normative de nivel cel puţin egal cu cel al reglementării de bază. Tocmai de aceea, atunci când o hotărâre a Guvernului încalcă legea sau adaugă la lege, ea poate fi anulată pe calea controlului de legalitate în contencios administrativ.
147. În acest sens sunt şi considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 498 din 17 iulie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 650 din 26 iulie 2018, prin care s-a relevat că actele administrative cu caracter normativ, fie ele hotărâri ale Guvernului sau ordine ale miniştrilor, nu pot, prin conţinutul lor normativ, să excedeze domeniului organizării executării actelor de reglementare primară [art. 108 alin. (2) din Constituţia României], respectiv a executării acestora sau a hotărârilor Guvernului, după caz, pentru că, printr-un atare procedeu, s-ar ajunge la modificarea/completarea însăşi a legii.
148. Făcând aplicarea acestor principii în scopul dezlegării chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării, nefiind admisibil ca o lege în accepţiunea stricto sensu, de act al Parlamentului, să fie modificată, printr-o normă metodologică de aplicare conţinută într-o hotărâre de Guvern, se impune a se ţine cont de actul normativ cu forţă juridică superioară, respectiv Legea nr. 263/2010, şi nu de normele metodologice, care nu pot cuprinde prevederi mai restrictive decât legea sau deroga de la textul acesteia (...)"

    Pornind de la aceste considerente teoretice, contrar celor reţinute de instanţa de fond, Înalta Curte constată că Hotărârea Guvernului nr. 1.194/2022 a fost adoptată cu încălcarea principiului ierarhiei actelor juridice cu caracter normativ.
    Astfel, conform art. 13 alin. (4) din Legea nr. 82/1993, Guvernul României a fost abilitat să actualizeze periodic cuantumul amenzilor. Acest fapt impunea obligaţia Guvernului de a stabili criterii obiective de actualizare în raport cu limitele amenzilor prevăzute de art. 13 alin. (1) din Legea nr. 82/1993, cu modificările şi completările ulterioare, astfel încât aceste norme să nu devină ele însele izvor primar de drept.
    Această obligaţie derivă din definiţia termenului de actualizare, aşa cum rezultă din Dicţionarul explicativ al limbii române, respectiv: a face să fie actual, a (re)aduce în prezent.
    Pentru edificarea sensului juridic al termenului de actualizare este relevantă folosirea acestuia în cuprinsul Codului de procedură civilă, din care rezultă necesitatea existenţei unor criterii după care se poate realiza actualizarea unei creanţe. Astfel, la art. 626 alin. (3) din Codul de procedură civilă se prevede că executorul judecătoresc, la cererea creditorului, poate actualiza valoarea obligaţiei principale stabilite în bani, indiferent de izvorul ei, potrivit criteriilor cuprinse în titlul executoriu. În cazul în care titlul executoriu nu conţine niciun asemenea criteriu, executorul judecătoresc va proceda, la cererea creditorului, la actualizare în funcţie de rata inflaţiei, calculată de la data când hotărârea judecătorească a devenit executorie sau, în cazul celorlalte titluri executorii, de la data când creanţa a devenit exigibilă şi până la data plăţii efective a obligaţiei cuprinse în oricare dintre aceste titluri.
    Pentru a verifica în prezenta cauză modul în care Guvernul României a procedat la actualizarea limitelor amenzilor, Înalta Curte va porni de la observarea conţinutului Notei de fundamentare privind aprobarea proiectului de act normativ nr. 1.915/21.09.2022, filele 46-52 dosar fond, prin care la pct. 2.3 - Schimbări preconizate se menţionează că:
    "proiectul de act normativ vizează ca sancţiunile prevăzute de Legea nr. 82/1993 să fie în concordanţă cu contravenţiile prevăzute la art. 53 din Ordonanţa de urgenţă nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei şi faunei sălbatice, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 49/2011, cu modificările şi completările ulterioare.
    De asemenea, săvârşirea faptelor specifice Rezervaţiei Biosferei «Delta Dunării» se sancţionează raportat la Ordonanţa de urgenţă nr. 57/2007, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 49/2011, cu modificările şi completările ulterioare, fără a depăşi cuantumul prevăzut de aceasta."

    În acelaşi sens, prin întâmpinările depuse atât la fond, cât şi în recurs, intervenientul MMAP şi intimatul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, au învederat că necesitatea adoptării unui act normativ în acest scop a reieşit din nevoia de combatere a fenomenului contravenţional prin asigurarea îndeplinirii rolului disuasiv şi punitiv al sancţiunii, obiectiv care poate fi realizat prin reglementarea unor limite ale amenzilor contravenţionale care să conducă în concret la corectarea conduitei contravenienţilor, şi nu prin menţinerea unor sancţiuni simbolice. De asemenea, au mai menţionat că scopul actului normativ reprezentat de HG nr. 1.194/2022 este uniformizarea legislaţiei în privinţa protecţiei mediului, astfel încât afectarea mediului într-o rezervaţie să nu mai fie sancţionată mai uşor decât afectarea mediului în general.
    Din analiza O.U.G. nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei şi faunei sălbatice, se constată că limitele amenzilor prevăzute la art. 53 alin. (1), (2) şi (3) nu au fost modificate până în prezent, fiind cele stabilite prin textul iniţial al ordonanţei, astfel cum a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 442 din 29 iunie 2007.
    Aşa cum rezultă din conţinutul art. 53, pentru contravenţiile de la alin. (1), amenda contravenţională este de la 3.000 lei la 6.000 lei pentru persoane fizice şi de la 25.000 lei la 50.000 lei pentru persoane juridice; pentru contravenţiile de la alin. (2), amenda contravenţională este de la 5.000 lei la 10.000 lei pentru persoane fizice şi de la 30.000 lei la 60.000 lei pentru persoane juridice; pentru contravenţiile de la alin. (3), amenda contravenţională este de la 7.500 lei la 15.000 lei pentru persoane fizice şi de la 50.000 lei la 100.000 lei pentru persoane juridice. Singura modificare a fost adusă prin Legea nr. 49/2011 pentru aprobarea O.U.G. nr. 57/2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 262 din 13 aprilie 2011, prin care a fost introdus la art. 53 alin. (3^1), în sensul că, pentru contravenţiile de la acest punct, amenda contravenţională este de la 3.000 lei la 5.000 lei pentru persoane fizice şi de la 5.000 lei la 10.000 lei pentru persoane juridice.
    Prin urmare, prin art. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 1.194/2022 s-a dispus actualizarea limitelor amenzilor prevăzute la art. 13 din Legea nr. 82/1993 (astfel cum a fost modificată prin legile nr. 136/2011, nr. 127/2013 şi nr. 122/2014), astfel încât acestea să fie în concordanţă cu contravenţiile prevăzute la art. 53 din O.U.G. nr. 57/2007, ceea ce face, aşa cum s-a mai arătat, ca aceste norme să devină ele însele izvor primar de drept, cu încălcarea principiului ierarhiei actelor juridice cu caracter normativ.
    Încălcarea acestui principiu este cu atât mai vădită cu cât art. 53 din O.U.G. nr. 57/2007 este anterior cu mai mult de 4 ani modificărilor aduse art. 13 din Legea nr. 82/1993 prin Legea nr. 136/2011.
    În consecinţă, prin dispoziţiile art. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 1.194/2022 au fost majorate limitele amenzilor chiar şi cu mai mult de 100 de ori, fiind stabilite reguli diferite decât acelea statuate prin actul normativ cu forţă juridică superioară - respectiv prin legea nr. 82/1993 (astfel cum a fost modificată prin legile nr. 136/2011, nr. 127/2013 şi nr. 122/2014), iar prin stabilirea unui pronunţat caracter punitiv acestea au condus la consecinţe juridice diferite de cele prevăzute de actul normativ principal.
    În acest sens este relevant chiar exemplul dat în cuprinsul notei de fundamentare, prin care se exemplifică valorile extrem de scăzute ale amenzilor care sunt de natură a încuraja încălcarea prevederilor legale în vigoare, astfel: art. 12 şi art. 13 din Legea nr. 82/1993 prevăd cuantumul contravenţiilor ca fiind de la 35 lei la 100 lei pentru persoane fizice şi de la 50 lei la 150 lei pentru persoane juridice. Or, ca urmare a modificării aduse prin art. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 1.194/2022, limitele acestor amenzi au fost stabilite de la 5.000 lei la 10.000 lei pentru persoane fizice şi de la 25.000 lei la 50.000 lei pentru persoane juridice.
    În consecinţă, printr-o astfel de mărire disproporţionată a limitelor amenzii s-a realizat o încălcare a voinţei legiuitorului, exprimată prin Legea nr. 82/1993, cu modificările şi completările ulterioare.
    Concluziv, Înalta Curte arată că respectarea normelor de tehnică legislativă reprezintă o condiţie de legalitate a actului administrativ cu caracter normativ contestat, sentinţa instanţei de fond fiind dată cu încălcarea dispoziţiilor art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în raport cu prevederile relevante ale Legii nr. 82/1993 (astfel cum a fost modificată prin legile nr. 136/2011, nr. 127/2013 şi nr. 122/2014).
    În aceste condiţii, Înalta Curte apreciază că nu mai este necesar a analiza distinct celelalte critici aduse de recurentă sentinţei, în ceea ce priveşte încălcarea principiilor legalităţii, egalităţii, proporţionalităţii, respectiv exigenţele de calitate a legii, acestea subsumându-se principiului ierarhiei actelor juridice cu caracter normativ.
    În ceea ce priveşte critica recurentei cu privire la încălcarea principiului transparenţei decizionale, Înalta Curte constată că recurenta reia criticile din cererea de chemare în judecată, fără a se raporta la considerentele sentinţei. Astfel, recurenta susţine că procedura prevăzută de art. 7 din Legea nr. 52/2003 este obligatorie şi autoritatea publică trebuie să arate că a respectat-o.
    Or, prin nota de fundamentare, fila 51 dosar fond, s-a menţionat că în elaborarea proiectului de act normativ a fost îndeplinită procedura stabilită prin Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică. În absenţa unei critici punctuale a recurentei, Înalta Curte apreciază că această menţiune este suficientă pentru a se dovedi îndeplinirea condiţiilor privind transparenţa decizională, motiv pentru care vor fi respinse aceste critici, ca nefondate.

    III. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs
    Faţă de cele arătate în precedent, observând art. 494 din Codul de procedură civilă raportat la art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 şi validând motivul de casare/nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte va admite recursul declarat de recurenta-reclamantă APR/S.RO, va casa sentinţa recurată şi, rejudecând, va admite acţiunea, anulând dispoziţiile art. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 1.194/2022 privind actualizarea limitelor amenzilor prevăzute la art. 13 din Legea nr. 82/1993 privind constituirea Rezervaţiei Biosferei „Delta Dunării“.
    Având în vedere această soluţie de admitere a recursului, va fi respinsă cererea de intervenţie accesorie formulată de MMAP.

    PENTRU ACESTE MOTIVE
    În numele legii
    DECIDE:

    Cu majoritate,
    Admite recursul formulat de recurenta-reclamantă APR/S.RO împotriva Sentinţei nr. 1.668 din 13 noiembrie 2023 a Curţii de Apel B. - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
    Casează sentinţa recurată şi, în rejudecare:
    Admite acţiunea formulată de reclamanta APR/S.RO în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României.
    Anulează dispoziţiile art. 1 din Hotărârea Guvernului nr. 1.194/2022 privind actualizarea limitelor amenzilor prevăzute la art. 13 din Legea nr. 82/1993 privind constituirea Rezervaţiei Biosferei „Delta Dunării“.
    Respinge cererea de intervenţie accesorie formulată de MMAP.
    Prezenta decizie se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
    Definitivă.
    Pronunţată astăzi, 28 aprilie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei.

                    PREŞEDINTE
                    Veronica Dumitrache
                    Magistrat-asistent,
                    Silvia Valentina Toma

    *
    OPINIE SEPARATĂ
    Cu opinia separată a doamnei judecător Ramona-Maria Gliga, în sensul respingerii recursului formulat de recurenta-reclamantă APR/S.RO împotriva Sentinţei nr. 1.668 din 13 noiembrie 2023 a Curţii de Apel B. - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
    Contrar opiniei majoritare, consider că soluţia era de respingere a recursului, ca nefondat, pentru considerentele ce succedă:
    Problema de drept dedusă judecăţii prin prezentul recurs este reprezentată, astfel cum s-a arătat, de conformitatea unor norme cuprinse într-un act administrativ cu caracter normativ - Hotărârea Guvernului nr. 1.194/2022 cu actul normativ de forţă juridică superioară în aplicarea căruia a fost emis - Legea nr. 82/1993 (astfel cum a fost modificată prin legile nr. 136/2011, nr. 127/2013 şi nr. 122/2014).
    În concret, se pune problema verificării respectării principiului ierarhiei actelor normative, ierarhie care se stabileşte în funcţie de importanţa relaţiilor sociale reglementate (conţinutul normativ) şi în funcţie de locul autorităţii emitente în rândul autorităţilor publice. Având aceste două elemente ca temei, ierarhia actelor normative determină forţa juridică a acestora.
    Într-adevăr, principiul de drept aplicabil în speţă este acela că actul normativ de nivel inferior trebuie să fie emis în limitele şi potrivit normelor care îl guvernează de nivel superior, conform prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituţie - „În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie“.
    Textul constituţional cuprinde şi o reglementare relativ indirectă a principiului ierarhiei actelor normative, dedusă din succesiunea în care sunt reglementate principiile generale, drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale şi autorităţile publice - emitenţii actelor normative.
    Cadrul normativ subsecvent Constituţiei a detaliat reglementarea principiului ierarhiei actelor normative.
    Articolul 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 prevede că actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă. De asemenea, art. 81 din acelaşi act normativ dispune că la elaborarea proiectelor de hotărâri, ordine sau dispoziţii ale autorităţilor administraţiei publice locale se va avea în vedere caracterul lor de acte subordonate legilor, hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului şi altor acte de nivel superior.
    Actele normative date în executarea actelor normative primare trebuie să fie date cu respectarea competenţei constituţionale şi legale a organului emitent şi cu respectarea actelor normative cu forţă juridică superioară.
    În ceea ce priveşte hotărârile de Guvern, sunt aplicabile dispoziţiile art. 108 din Constituţia României, potrivit cărora:
    "ART. 108
    Actele Guvernului
    (1) Guvernul adoptă hotărâri şi ordonanţe.
    (2) Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor."

    În cauză, prin art. I pct. 21 din Legea nr. 136/2011 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 82/1993 privind constituirea Rezervaţiei Biosferei „Delta Dunării“ s-a modificat art. 12, fiind stabilite faptele care constituie contravenţii, dacă nu sunt săvârşite în astfel de condiţii încât, potrivit legii penale, să constituie infracţiuni; la pct. 22 s-a modificat art. 13 alin. 1 referitor la cuantumul amenzilor pentru faptele ce constituie contravenţii şi s-a completat art. 13 cu alin. 4, care dispune în felul următor: „Cuantumul amenzilor se actualizează periodic prin hotărâre a Guvernului.“
    În aplicarea acestei din urmă dispoziţii, a fost adoptată Hotărârea Guvernului nr. 1.194/2022 prin care s-au stabilit alte limite minime şi maxime ale amenzilor pentru faptele sancţionate ca contravenţii, este adevărat mult mai mari decât cele de la nivelul anului 2011.
    În expunerea de motive Guvernul României a arătat că limitele minime şi maxime ale amenzilor pentru faptele reprezentând contravenţii în materie au fost astfel stabilite încât „să fie în concordanţă cu contravenţiile prevăzute la art. 53 din Ordonanţa de urgenţă nr. 57/2007 privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei şi faunei sălbatice, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 49/2011, cu modificările şi completările ulterioare. De asemenea, săvârşirea faptelor specifice Rezervaţiei Biosferei «Delta Dunării» se sancţionează raportat la Ordonanţa de urgenţă nr. 57/2007, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 49/2011, cu modificările şi completările ulterioare, fără a depăşi cuantumul prevăzut de aceasta.“ (subl. n.)
    Or, având în vedere că prin modificările şi completările aduse de Legea nr. 136/2011 s-a urmărit crearea unui cadru legislativ unitar şi eficient, prin armonizarea prevederilor Legii nr. 82/1993 cu legislaţia specifică adoptată ulterior în materie, inclusiv OUG nr. 57/2007, că Guvernul a primit delegare în stabilirea cuantumului amenzilor („Cuantumul amenzilor se actualizează periodic prin hotărâre a Guvernului.“), văzând similitudinea faptelor ce constituie contravenţie potrivit O.U.G. nr. 57/2007 cu acelea reglementate ca atare prin Legea nr. 82/1993, astfel cum a fost modificată, în opinia subsemnatei, nu au fost încălcate prevederile art. 3 alin. (1) şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Hotărârea de Guvern în discuţie intră în noţiunea de organizare a executării legii, iar stabilirea în concret a limitelor minime şi maxime ale amenzilor (cu expunerea de motive ce o însoţeşte) reprezintă tocmai expresia libertăţii acordate de legislatorul primar.
    Noţiunea de „actualizare“, cu semnificaţia regăsită în Dicţionarul explicativ al limbii române, de „a aduce în prezent“, nu conduce la constatarea caracterului nelegal al hotărârii de Guvern adoptate, tocmai pentru că în legislaţia primară nu a fost impus niciun criteriu în funcţie de care să se realizeze această aducere la zi şi care să fi fost încălcat la elaborarea actului a cărui nelegalitate se solicită a fi constatată, cu atât mai mult cu cât există, aşa cum s-a reţinut anterior, chiar un anumit reper (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2007) ce a fost avut în vedere în momentul în care s-a introdus articolul ce îi dădea posibilitatea Guvernului să stabilească limitele minime, respectiv maxime ale amenzilor şi care a fost respectat.
    Aşadar, lipsa de precizie a sintagmei utilizate de legiuitor, „actualizare“, ce ar putea conduce la o exercitare abuzivă a delegării legislative, pe care colegii mei au înţeles să o sancţioneze şi pe care recurenta a reclamat-o, nu poate să atragă nelegalitatea hotărârii emise de Guvern în executarea legii, ci ar putea constitui, eventual, un viciu al însuşi actului primar, după cum corect a reţinut şi judecătorul fondului. Or, reclamanta nu a arătat explicit că înţelege să invoce excepţia de neconstituţionalitate a art. 13 alin. 4 din Legea nr. 82/1993.
    De altfel, trebuie avut în vedere că instituţia actualizării amenzii cu stabilirea şi a criteriului în funcţie de care să se realizeze - rata inflaţiei, prevăzute în Legea nr. 32/1968 privind stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor, în art. 7 ind. 1 - „Se autorizează Guvernul să actualizeze, anual, prin hotărâre, limitele amenzilor contravenţionale cu privire la stabilirea şi sancţionarea unor fapte ce constituie contravenţii, în funcţie de rata inflaţiei“, au ieşit din vigoare odată cu adoptarea O.G. nr. 2/2001.
    Mai mult, chiar Consiliul Legislativ, la adoptarea Legii nr. 138/2011, a reţinut acest aspect în ceea ce privea art. 13 alin. (4): „Referitor la norma din alin. (4) al art. 13 semnalăm că instituţia actualizării prin hotărâre a Guvernului a limitelor amenzilor contravenţionale prevăzute în acte normative de nivel superior a fost eliminată din reglementarea contravenţiilor odată cu aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 prin Legea nr. 180/2002. Singura modalitate de reducere sau majorare a acestor limite este, în prezent, modificarea actului normativ prin care sunt stabilite şi sancţionate contravenţiile, cu respectarea principiului ierarhiei actelor normative. Propunem, de aceea, eliminarea din proiect a alin. (4) al art. 13.“
    Aşadar, pentru considerentele expuse, întrucât celelalte susţineri ale recurentei-reclamante nu au reprezentat decât o reluare a apărărilor din faţa primei instanţe, fără a fi contestate efectiv cele reţinute de judecător în argumentarea soluţiei de respingere a acţiunii, conchid în sensul că nu era incident motivul de casare indicat - art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă, impunându-se respingerea recursului, ca nefondat.

                    Judecător,
                    Ramona-Maria Gliga

    ------

Newsletter GRATUIT

Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email

Tags: Monitorul Oficial, Acte Monitorul Oficial, Decizie, Alte Institutii, DECIZIA nr. 2.200 din 28 aprilie 2025

Comentarii

Fii primul care comenteaza.

MonitorulJuridic.ro este un proiect:

Atentie, Juristi!

5 Modele de Contracte Civile si Acte Comerciale conforme cu Noul Cod civil si GDPR

Legea GDPR a modificat Contractele, Cererile sau Notificarile obligatorii

Va oferim Modele de Documente conform GDPR + Clauze speciale

Descarcati GRATUIT Raportul Special "5 Modele de Contracte Civile si Acte Comerciale conforme cu Noul Cod civil si GDPR"

﻿ DECIZIA nr. 2.200 din 28 aprilie 2025 referitoare la anularea Hotărârii Guvernului nr. 1.194/2022 privind actualizarea limitelor amenzilor prevăzute la art. 13 din Legea nr. 82/1993

Comentarii

Atentie, Juristi!

DECIZIA nr. 2.200 din 28 aprilie 2025 referitoare la anularea Hotărârii Guvernului nr. 1.194/2022 privind actualizarea limitelor amenzilor prevăzute la art. 13 din Legea nr. 82/1993