Comunica experienta
MonitorulJuridic.ro

Trimite prin Yahoo Messenger pagina: DECIZIA nr. 6.097 din 12 decembrie 2025 referitoare la anularea Ordinului nr. 26/2023

Cautare document

Termen: Tipul actului: Anul publicarii actului:

Cautare document

Termen: Tipul actului: Anul publicarii actului:

Copierea de continut din prezentul site este supusa regulilor precizate in Termeni si conditii! Click aici.
Prin utilizarea siteului sunteti de acord, in mod implicit cu Termenii si conditiile! Orice abatere de la acestea constituie incalcarea dreptului nostru de autor si va angajeaza raspunderea!

DECIZIA nr. 6.097 din 12 decembrie 2025 referitoare la anularea Ordinului nr. 26/2023

EMITENT: Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
PUBLICAT: Monitorul Oficial nr. 111 din 11 februarie 2026

Comenteaza legea

Dosar nr. 2.647/2/2024


┌───────────────────┬──────────────────┐
│Preşedinte: Ionel  │- judecător       │
│Barbă              │                  │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Vasile Bîcu        │- judecător       │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Alexandru-Răzvan-  │- judecător       │
│George Popescu     │                  │
├───────────────────┼──────────────────┤
│Irina Alice Leasă  │-                 │
│                   │magistrat-asistent│
└───────────────────┴──────────────────┘

    Pe rol se află soluţionarea recursului declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva Sentinţei civile nr. 165 din 5 februarie 2025 pronunţată de Curtea de Apel B. - Secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.
    La apelul nominal se prezintă recurenta-reclamantă A. S.R.L. prin avocat, cu împuternicire avocaţială la dosar, intimatul-pârât M.A.N. prin consilier juridic, cu delegaţie la dosar, lipsă fiind intimaţii-pârâţi M.A.D.R., M.D.L.P.A. şi M.C.
    Procedura de citare este legal îndeplinită.
    Se prezintă referatul cauzei, magistratul-asistent arătând că recursul este timbrat şi declarat în termen, iar în cauză au fost formulate întâmpinări, intimatul-pârât M.A.N. invocând excepţia nulităţii recursului.
    Înalta Curte pune în discuţie excepţia nulităţii recursului, invocată de intimatul-pârât M.A.N. prin întâmpinare.
    Având cuvântul, reprezentantul intimatului-pârât arată că susţinerile recurentei-reclamante sunt îndreptate împotriva netemeiniciei hotărârii, şi nu împotriva neconformităţii hotărârii primei instanţe cu anumite prevederi legale, neregăsindu-se astfel niciun argument care să se circumscrie art. 488 alin. (1) din Codul de procedură civilă, cu atât mai puţin pct. 8 invocat în argumentarea formulării recursului, motiv pentru care solicită admiterea excepţiei nulităţii recursului.
    Avocatul recurentei-reclamante solicită respingerea excepţiei nulităţii recursului, susţinând că cererea de recurs formulată conţine citate clare din sentinţa recurată şi din care rezultă interpretarea greşită a legii contenciosului administrativ, a dispoziţiilor Codului civil şi a Constituţiei României, fiind prezentate explicaţii punctuale.
    Deliberând, Înalta Curte respinge, ca nefondată, excepţia nulităţii recursului, invocată de intimatul-pârât M.A.N., având în vedere că recurenta-reclamantă a indicat normele de drept material aplicate şi interpretate în mod greşit de instanţa de fond.
    Înalta Curte, luând act că nu mai sunt chestiuni prealabile de analizat, în conformitate cu dispoziţiile art. 392 din Codul de procedură civilă, declară deschise dezbaterile şi acordă cuvântul asupra fondului recursului.
    Avocatul recurentei-reclamante învederează faptul că instanţa de fond a interpretat eronat dispoziţiile Legii nr. 17/2014, dând întâietate unei norme de rang inferior ce tinde să anuleze dispoziţiile unei norme de rang superior. Precizează faptul că norma de rang inferior este Ordinul comun al celor patru ministere, intimaţii-pârâţi în cauză, care se referă la procedura de emitere a documentelor prevăzută de Legea nr. 17/2014, pentru vinderea unui teren agricol aflat în extravilan.
    De asemenea se invocă prevederile Legii nr. 17/2014 sub aspectul menţionării etapelor vânzării unui teren, respectiv etapa preemptorilor, etapa potenţialilor cumpărători şi etapa vânzării către terţe persoane, subliniind faptul că în situaţia terenurilor situate în raza obiectivelor M.A.N., prin Ordinul ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale, al ministrului dezvoltării, lucrărilor publice şi administraţiei, al ministrului apărării şi al ministrului culturii nr. 26/278/M.7/2.717/2023, denumit în continuare Ordinul nr. 26/2023, a fost introdusă obligativitatea depunerii certificatului emis de către M.A.D.R. pentru obţinerea avizului. Acest aviz se emite numai pentru procedura în care preemptorii sau potenţialii cumpărători îşi exercită dreptul şi elimină posibilitatea vânzării libere de către terţe persoane, blocându-se astfel exercitarea dreptului de dispoziţie al terţelor persoane.
    Concluzionând asupra nelegalităţii Ordinului nr. 26/2023, care a generat constituirea mai multor dosare pe rolul instanţelor judecătoreşti şi asupra inconsecvenţei răspunsurilor M.A.N., avocatul recurentei-reclamante solicită admiterea recursului, cu cheltuieli de judecată conform dovezilor depuse la dosar, depunând concluzii scrise.
    Având cuvântul, reprezentantul intimatului-pârât M.A.N. susţine că analiza legalităţii ordinului comun contestat este apanajul Curţii Constituţionale, iar referitor la apărările recurentei-reclamante apreciază că instanţa de fond a făcut o analiză corectă atât din prisma legalităţii dispoziţiilor incriminate, cât şi din prisma situaţiei faptice, reţinând că dispoziţiile legii aplicabile în cauză sunt modificările acesteia.
    În ceea ce priveşte inconsecvenţa răspunsurilor M.A.N., invocate de recurenta-reclamantă, precizează faptul că nu este vorba de rea-voinţă a autorităţii sau de o interpretare subiectivă, aleatorie în analiza unui dosar, ci de o procedură internă, respectiv analiza unui opis pentru emiterea avizului. De asemenea, precizează că există multe probleme generate de aplicarea modificărilor normelor în vigoare şi stăruie în susţinerea potrivit căreia M.A.N. nu poate emite avizul fără documentele emise de alte structuri, în condiţiile legii.
    În altă ordine de idei, deşi excepţia nulităţii a fost respinsă, reprezentantul intimatului-pârât consideră nerezonabile motivele formulate în argumentarea recursului cu privire la lipsa analizei temeiului de drept, apreciind că recursul este nefondat.
    Înalta Curte, luând act de susţinerile părţilor prezente, în conformitate cu dispoziţiile art. 394 din Codul de procedură civilă, declară închise dezbaterile şi rămâne în pronunţare asupra recursului.
    ÎNALTA CURTE,
    asupra recursului de faţă, din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
    1. Cererea de chemare în judecată
    Prin acţiunea formulată reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii M.A.N., M.A.D.R., M.D.L.P.A. şi M.C., a solicitat:
    - anularea totală a Ordinului ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale, al ministrului dezvoltării, lucrărilor publice şi administraţiei, al ministrului apărării şi al ministrului culturii nr. 26/278/M.7/2.717/2023 pentru modificarea anexei nr. 2 la Ordinul viceprim-ministrului, ministrul agriculturii şi dezvoltării rurale, al viceprim-ministrului, ministrul dezvoltării regionale şi administraţiei publice, al ministrului apărării naţionale şi al viceprim-ministrului, ministrul culturii, nr. 719/740/M.57/2.333/2014 privind aprobarea normelor metodologice pentru aplicarea titlului I din Legea nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării terenurilor agricole situate în extravilan şi de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului;
    – în subsidiar, anularea în parte a Ordinului nr. 26/2023, respectiv a art. I, punctul 3, în privinţa dispoziţiei introduse în art. 4 alin. (2) lit. e) din anexa nr. 2 la Ordinul viceprim-ministrului, ministrul agriculturii şi dezvoltării rurale, al viceprim-ministrului, ministrul dezvoltării regionale şi administraţiei publice, al ministrul apărării naţionale şi al viceprim-ministrului, ministrul culturii, nr. 719/740/M.57/2.333/2014, denumit în continuare Ordinul nr. 719/2014;
    – obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

    2. Soluţia instanţei de fond
    Curtea de Apel B. - Secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 165 din 5 februarie 2025, a respins acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii M.A.N., M.A.D.R., M.D.L.P.A. şi M.C., ca nefondată.

    3. Calea de atac exercitată
    Împotriva hotărârii instanţei de fond, reclamanta A. S.R.L. a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă.
    După o amplă prezentare a situaţiei de fapt, în motivarea recursului se arată că instanţa de fond a precizat: „întrucât Ordinul nr. 26/2023 a vizat modificarea Ordinului nr. 719/2014, instanţa va raporta analiza sa la acest din urmă ordin-anexă nr. 2 (în forma modificată prin Ordinul nr. 26/2023)“.
    Cu alte cuvinte, instanţa de fond a analizat dispoziţiile Ordinului nr. 719/2014 (act necontestat prin cererea de chemare în judecată) în loc de dispoziţiile Ordinului nr. 26/2023.
    Chiar dacă Ordinul nr. 26/2023 modifică Ordinul nr. 719/2014, acest lucru nu înseamnă că instanţa poate schimba obiectul acţiunii şi extinde cererea de chemare în judecată asupra unui act administrativ necontestat.
    Recurenta consideră evidentă încălcarea dispoziţiilor legale aplicabile şi interpretarea complet eronată a instanţei de fond, care a extins cercetarea judecătorească fără ca acest lucru să îi fi fost solicitat şi fără să pună în discuţie acest aspect.
    Procedând în acest mod, recurenta apreciază că instanţa de judecată a încălcat dispoziţiile art. 1, 2 şi 8 din Legea nr. 554/2004, cât timp actul administrativ atacat care a vătămat drepturi şi interese legitime nu a fost Ordinul nr. 719/2014, ci Ordinul nr. 26/2023, prin modificările aduse de acesta Ordinului nr. 719/2014.
    Prin urmare, cât timp Ordinul nr. 26/2023 este un act administrativ în sensul art. 1 şi art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, produce o vătămare a unui drept sau interes legitim şi a fost atacat în faţa instanţelor judecătoreşti cu respectarea prevederilor art. 8 din Legea nr. 554/2004, recurenta consideră că instanţa de judecată trebuia în mod obligatoriu să analizeze legalitatea/ilegalitatea acestui ordin, şi nu legalitatea/ilegalitatea ordinului care a fost modificat.
    În opinia recurentei, această concluzie se impune cu atât mai mult cu cât Ordinul nr. 719/2014 nu îi încalcă drepturile/ interesele legitime înainte de intrarea în vigoare a Ordinului nr. 26/2023. Acest din urmă ordin, Ordinul nr. 26/2023, a introdus o serie de modificări în Ordinul nr. 719/2014 care sunt nelegale şi care formează obiectul cauzei de faţă.
    Recurenta mai consideră că sentinţa a fost dată cu încălcarea/aplicarea greşită a prevederilor Legii nr. 17/2014.
    Art. 4^1 alin. (5) din Legea nr. 17/2014 prevede că:
    "În cazul neexercitării dreptului de preempţiune, dacă niciunul dintre potenţialii cumpărători, în termenul legal, nu îndeplineşte condiţiile pentru a putea cumpăra terenul agricol situat în extravilan, înstrăinarea acestuia prin vânzare se poate face către orice persoană fizică sau juridică, în condiţiile prezentei legi."
    iar potrivit art. 10 alin. (5) din Legea nr. 17/2014:
    "În situaţia în care nu s-a înregistrat nicio ofertă de cumpărare, la expirarea termenului prevăzut la art. 4^1 alin. (3), în termen de 10 zile lucrătoare, primăriile emit procesul-verbal de finalizare a procedurii. Procesul-verbal se eliberează vânzătorului şi se comunică structurii centrale sau structurilor teritoriale, după caz."

    Aşadar, legiuitorul a prevăzut, în mod clar şi fără echivoc, dreptul de a vinde liber terenul după îndeplinirea procedurii şi nedepunerea niciunei oferte de către preemptori sau potenţialii cumpărători în termenul prevăzut de lege.
    Astfel, întrucât Legea nr. 17/2014 prevede expres că, în cazul în care nu există nici preemptori şi nici potenţiali cumpărători, terenul agricol extravilan poate fi vândut către orice persoană interesată - „vânzarea liberă“, prin normele de aplicare (Ordinul nr. 719/2014 şi Ordinul nr. 26/2023) nu se putea deroga de la dispoziţiile Legii nr. 17/2014 şi nu se poate elimina posibilitatea vânzării libere.
    Or, anterior emiterii Ordinului nr. 26/2023, M.A.N. emitea avize pentru situaţia în care nu exista nicio ofertă din partea preemptorilor şi a potenţialilor cumpărători. Ulterior, prin modificarea adusă documentelor cerute pentru emiterea avizului, M.A.N. nu mai poate emite avize pentru vânzarea liberă, împiedicând în mod complet nelegal exercitarea dreptului de a dispune de dreptul de proprietate.
    Niciun moment nu s-a indicat sau solicitat modificarea unui ordin care ar contraveni dispoziţiilor legale. Ceea ce omite instanţa de fond este situaţia în care terenul este vândut „la liber“ şi în care, în mod complet inexplicabil şi fără susţinere legală, M.A.N. refuză emiterea avizului. Nu este vorba de un vid legislativ atât timp cât legea prevede în mod clar acest drept.
    De asemenea, se susţine că instanţa de fond nu a avut în vedere faptul că anterior modificării aduse prin Ordinul nr. 26/2023 avizele erau emise pentru situaţia vânzării libere, avize complet legale şi necontestate.
    Susţinerea instanţei de fond potrivit căreia cerinţa de a depune avizul prevăzut de art. 9 alin. (2) din Legea nr. 17/2014 de către un vânzător care nu este un potenţial cumpărător conform prevederilor art. 41 din Legea nr. 17/2014 nu poate fi interpretată că ar limita exerciţiul dreptului de proprietate este complet nelegală. Atât timp cât legea reglementează emiterea acestui aviz doar pentru situaţiile în care potenţialii cumpărători îşi exercită dreptul preferenţial de acceptare a ofertei vânzătorului, solicitarea acestuia în situaţia vânzării libere, adică solicitarea sa în legătură cu o persoană care nu este potenţial cumpărător (făcând, ca urmare, obţinerea acestui aviz imposibilă), este complet nelegală.
    După cum se poate observa, M.A.N. nu emite un refuz expres, ci returnează documentaţia, solicitând un document care se emite numai în situaţia în care cumpărătorul face parte din categoria potenţialilor cumpărători, împiedicând astfel emiterea avizului şi vânzarea terenului agricol. Astfel, solicitând un document care, conform legii, nu este aplicabil cumpărătorului în cazul vânzării libere şi care, ca urmare, nu poate fi obţinut de către acesta, M.A.N. împiedică proprietarul terenului să îşi exercite dreptul de a ataca în instanţă un refuz nejustificat de emitere a avizului, încălcând şi dreptul de apărare al proprietarului împotriva abuzului M.A.N.
    Ca urmare, susţinerile instanţei de fond conform cărora Ordinul nr. 26/2023 este emis cu respectarea dispoziţiilor Legii nr. 17/2014 este complet greşit şi, în mod evident, instanţa de fond a interpretat complet eronat dispoziţiile legii. Vânzarea liberă este permisă de lege, neexistând nicio situaţie absurdă în care un proprietar să fie forţat de către stat să rămână proprietar dacă nu mai doreşte acest lucru.
    Recurenta mai arată că instanţa de fond a încălcat şi aplicat greşit Legea nr. 24/2000, apreciind că dacă un act normativ de nivel superior (în cazul de faţă Legea nr. 17/2014) prevede expres un drept/o regulă/o procedură etc. (în speţă, dreptul proprietarului terenului agricol extravilan de a vinde acest teren către orice persoană interesată, la liber, dacă nici preemptorul şi nici potenţialul cumpărător nu doresc cumpărarea acestuia/nu îndeplinesc condiţiile legale pentru a-l cumpăra), un alt act normativ de nivel inferior (în speţă, Ordinul nr. 26/2023 sau Ordinul nr. 719/2014) nu poate lăsa nereglementată această situaţie, nereglementare ce echivalează în practică cu „abrogarea“ sa prin neacordarea avizului necesar pentru încheierea vânzării şi imposibilitatea proprietarului de a efectua vânzarea liberă a unui teren agricol extravilan care necesită avizul M.A.N. ca urmare a îndeplinirii condiţiilor prevăzute în art. 3 alin. (1) din Legea nr. 17/2014.
    Recurenta mai susţine că, aşa cum a subliniat şi în cererea de chemare în judecată, înainte de modificările aduse de Ordinul nr. 26/2023, Ordinul nr. 719/2014 prevedea în mod expres faptul că, pentru obţinerea avizului specific, solicitantul trebuia să depună şi „adeverinţa privind vânzarea liberă, în original, prevăzută la art. 10 alin. (1) din Legea nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării terenurilor agricole situate în extravilan şi de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului, cu modificările ulterioare“.
    Cu alte cuvinte, înainte de modificările aduse de Ordinul nr. 26/2023, Ordinul nr. 719/2014 prevedea şi necesitatea depunerii procesului-verbal eliberat în conformitate cu dispoziţiile art. 10 alin. (5) din Legea nr. 17/2014, adică reglementa şi vânzarea „liberă“ a terenurilor, efectuând o transpunere fidelă şi legală a dispoziţiilor Legii nr. 17/2014.
    Or, prin Ordinul nr. 26/2023 se modifică prevederile legale ale Legii nr. 17/2014 în sensul în care procedura de obţinere a avizului M.A.N. nu mai este reglementată decât pentru ipoteza potenţialului cumpărător (în înţelesul acordat acestui termen prin modificările aduse Legii nr. 17/2014 în octombrie 2020) cu interpretarea că fie procedura de emitere a avizului pentru vânzarea liberă nu mai este reglementată, fie vânzarea liberă nu este posibilă, motiv pentru care nu se mai reglementează procedura de emitere a avizului.
    Recurenta consideră că hotărârea instanţei de fond încalcă prevederile Codului civil, având în vedere că situaţia este extrem de clară. Nu există niciun fel de vid legislativ, Legea nr. 17/2014 prevede dreptul proprietarului de a-şi vinde terenul „la liber“ dacă nu există preemptori sau potenţiali cumpărători (sau aceştia nu îndeplinesc condiţiile legale pentru a putea cumpăra terenul) şi, prin urmare, un ordin ulterior al cărui scop este reglementarea doar a procedurii practice a acestei vânzări nu poate deroga de la dispoziţiile legale în sensul eliminării în practică a posibilităţii vânzării „libere“ a anumitor tipuri de terenuri agricole.
    Practic, în vederea avizării vânzării terenurilor agricole din extravilan din perimetrele de interes, M.A.N. acceptă doar avizul final (care se emite în cazul vânzării către preemptori, această precizare fiind oricum în contradicţie cu Legea nr. 17/2014, potrivit căreia avizul specific al M.A.N. nu se aplică vânzării către preemptori) sau avizul emis de M.A.D.R./D.A.D.R. pentru potenţialii cumpărători. Doar în cazul terenurilor agricole a căror procedură de avizare a început anterior intrării în vigoare a Ordinului nr. 26/2023 M.A.N. mai acceptă procesul-verbal de finalizare a procedurii, adică documentul emis în situaţia neacceptării ofertei de vânzare de către un preemptor şi a inexistenţei unei oferte din partea unui potenţial cumpărător.
    În virtutea Ordinului nr. 26/2023, în special a prevederii introduse în art. 4 alin. (2) lit. e) din anexa nr. 2 la Ordinul nr. 719/2014, se refuză avizarea vânzării terenurilor agricole din extravilan din perimetrele de interes către o altă persoană decât un potenţial cumpărător.
    În mod evident, această cerinţă introdusă prin Ordinul nr. 26/2023 şi efectele produse de aceasta sunt în contradicţie cu Legea nr. 17/2014 care prevede doar că avizul specific al M.A.N. este necesar la vânzarea terenurilor agricole din extravilan situate în perimetrele de interes, cu excepţia vânzării către preemptori, şi prevede în continuare vânzarea „liberă“ a terenurilor, către orice persoană interesată dacă nu există preemptori sau potenţiali cumpărători.
    În susţinerea recursului sunt indicate şi redate texte de lege incidente pricinii şi practică judiciară.

    4. Apărările formulate în cauză
    Intimaţii M.A.N., M.A.D.R., M.D.L.P.A. au formulat întâmpinări, prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.
    4.1. M.A.D.R., contrar celor afirmate de societatea recurentă, arată că prin calea de atac exercitată, prima instanţă a reţinut în mod corect faptul că actul administrativ cu caracter normativ contestat respectă întocmai dispoziţiile Legii nr. 24/2000, care nu interzic detalierea prin acte administrative normative cu forţă juridică inferioară actului de bază a unor condiţii şi criterii de aplicare a normei din lege, astfel încât intervenţia legislativă din cuprinsul Ordinului nr. 26/2023 se află în aria de dispoziţie a normei superioare în executarea căreia a fost emis ordinul şi păstrându-se un raport legitim de proporţionalitate între actul de bază şi norma propusă.
    În cuprinsul Legii nr. 17/2014 care priveşte terenurile situate în extravilan nu se regăseşte sintagma „vânzare liberă“, sens în care, în prezent, înstrăinarea prin vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan se face numai cu respectarea dispoziţiilor legislaţiei cu caracter special aplecabile în domeniu.
    În acest sens, intimatul solicită să se reţină că sintagma „în condiţiile prezentei legi“ condiţionează vânzarea terenurilor agricole de emiterea avizelor prevăzute la art. 3 şi 9 din lege, justificând executarea controlului asupra modului de aplicare a procedurii privind parcurgerea corectă a etapelor de exercitare a dreptului de preempţiune de către vânzător, cumpărător şi, respectiv, potenţialul cumpărător, astfel încât înstrăinarea prin vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan fără respectarea dreptului de preempţiune, conform prevederilor art. 4-4^2, sau fără obţinerea avizelor să fie sancţionată cu nulitatea absolută potrivit prevederilor art. 16.
    Potrivit dispoziţiilor legale, în ipoteza în care niciuna dintre persoanele din categoriile de preemptori nu îşi exercită dreptul de preempţiune sau renunţă la intenţia de cumpărare ori nu îndeplinesc condiţiile stabilite, respectiv niciuna dintre persoanele din categoria potenţialilor cumpărători nu îndeplineşte condiţiile cerute în termenul legal pentru a putea dobândi terenul agricol din extravilan, înstrăinarea, prin vânzare, se poate face către orice persoană fizică sau juridică, în condiţiile legii, astfel cum este reglementat în textul art. 4^1 alin (5) din Legea nr. 17/2014, cu modificările şi completările ulterioare.
    Prin respectarea dispoziţiilor legale contestate în prezenta cauză se prefigurează o modalitate de control pe care instituţiile publice cu atribuţii în domeniu o exercită, în condiţiile legii, în vederea evaluării şi atestării îndeplinirii condiţiilor cumulative prevăzute de lege de către persoane fizice şi juridice, după caz, care îşi manifestă intenţia de cumpărare a unui teren agricol, fiind supuse verificării sub aspectul necesităţii şi oportunităţii emiterii unui aviz în vederea încheierii contractului de vânzare, îndeplinirii anumitor condiţii care, deşi sunt prevăzute în sfera rangurilor de preemptori şi de potenţiali cumpărători, acestea îşi menţin caracterul obligatoriu şi unitar, îndeplinirea lor fiind o măsură adecvată şi necesară, raportat la caracterul specific terenurilor agricole şi la scopul legii de bază aplicabile în domeniu.
    În opinia intimatului, instanţa de fond a aplicat corect prevederile legale, în mod particular art. 3 şi art. 4^1 alin. (5) din Legea nr. 17/2014, care reglementează înstrăinarea terenurilor agricole situate în extravilan, respectându-se procedura stabilită pentru obţinerea avizelor necesare, inclusiv termenele prevăzute de lege. Aşa cum a stabilit corect instanţa de fond, legislaţia prevede un regim specific de control şi avizare în vederea protejării siguranţei naţionale şi a ordinii publice.
    Avizul M.A.N. este necesar doar în cazul în care terenurile sunt situate în zone specifice, în apropierea frontierelor sau obiectivelor de siguranţă naţională, iar instanţa de fond a stabilit că, în cazul neexercitării dreptului de preempţiune de către persoanele îndreptăţite, înstrăinarea terenului poate avea loc în condiţiile prevăzute de lege, fiind necesar a se respecta normele referitoare la siguranţa naţională.
    Astfel fiind, intimatul apreciază că modificările aduse prin ordin nu contravin prevederilor legale superioare, deoarece acestea se referă doar la procedura administrativă şi nu restrâng drepturile prevăzute de Legea nr. 17/2014.

    4.2. M.A.N. arată că instanţa de fond a analizat, pe lângă dispoziţiile art. 4^1 alin. (5), respectiv ale art. 9 alin. (2) din Legea nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării-cumpărării terenurilor agricole situate în extravilan şi de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor comerciale ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului, cu modificările şi completările ulterioare, şi incidenţa dispoziţiilor art. 58 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, reţinând că ceea ce reclamanta sugerează este că ordinul ar fi trebuit să conţină şi referiri explicite la situaţia prevăzută la art. 4^1 alin. (5) din lege.
    Condiţia de la art. 4 alin. (2) lit. e) din Ordinul nr. 26/2023 nu poate fi interpretată că ar limita, prin ea însăşi, exerciţiul dreptului de proprietate sub aspectul imposibilităţii înstrăinării libere (către terţii care nu sunt nici preemptori, nici potenţiali cumpărători). În acest context, nu se poate reţine încălcarea art. 58 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, potrivit căruia actele normative nu pot fi modificate decât prin acte normative de acelaşi nivel sau de nivel superior.
    Intimatul mai susţine că dispoziţiile criticate de recurenta-reclamantă nu reglementează nicio restricţie sau excludere a persoanelor fizice sau juridice de la cumpărarea de terenuri agricole situate în extravilan, ci impun anumite condiţii şi criterii obiective care vizează capacitatea cumpărătorului de a menţine categoria de folosinţă a terenului agricol extravilan şi de a-l lucra în mod efectiv, în vederea punerii în valoare a proprietăţii funciare pentru realizarea scopului legii, conform Deciziei Curţii Constituţionale nr. 586/2020, definitivă şi general obligatorie.

    5. Soluţia instanţei de recurs
    Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinări, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat.
    Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.
    Din actele şi lucrările dosarului rezultă că reclamanta a solicitat, în principal, anularea totală a Ordinului nr. 26/278/M.7/2.717/2023 pentru modificarea anexei nr. 2 la Ordinul nr. 719/740/M.57/2.333/2014 privind aprobarea normelor metodologice pentru aplicarea titlului I din Legea nr. 17/2014 privind unele măsuri de reglementare a vânzării terenurilor agricole situate în extravilan şi de modificare a Legii nr. 268/2001 privind privatizarea societăţilor ce deţin în administrare terenuri proprietate publică şi privată a statului cu destinaţie agricolă şi înfiinţarea Agenţiei Domeniilor Statului, iar, în subsidiar, anularea în parte a Ordinului nr. 26/2023, respectiv a art. I punctul 3, în privinţa dispoziţiei introduse în art. 4 alin (2) lit. c) din anexa nr. 2 la Ordinul nr. 719/740/M.57/2.333/2014, cu obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.
    Reclamanta a subliniat că, urmare aplicării prevederilor Ordinului nr. 26/2023, M.A.N. eliberează avizul prevăzut de art. 3 alin. (1) din Legea nr. 17/2014 doar persoanelor care se încadrează în categoria de „potenţiali cumpărători“, astfel cum aceştia sunt definiţi la art. 4^1 alin. (1) şi (2) din lege.
    Pentru terenurile aflate sub incidenţa art. 3 alin. (1) din Legea nr. 17/2014, M.A.N. refuză eliberarea avizelor pentru vânzarea acestora către orice persoană interesată, făcând astfel imposibilă vânzarea de astfel de terenuri către orice alte persoane care nu sunt preemptori sau nu se încadrează în categoria celor prevăzute la art. 4^1 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 17/2014 (potenţiali cumpărători).
    În ceea ce priveşte terenurile care cad sub incidenţa art. 3 alin. (1) din Legea nr. 17/2014, proprietarii acestora le pot vinde preemptorilor sau „potenţialilor cumpărători“ identificaţi la art. 4^1 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 17/2014. Dacă niciun preemptor şi niciun „potenţial cumpărător“ nu acceptă oferta de vânzare a terenului, proprietarul terenului se află în imposibilitatea de a vinde terenul unei alte persoane ca urmare a refuzului M.A.N. de a emite avizul reglementat de art. 3 alin. (1) din Legea nr. 17/2014, context în care este îngrădit dreptul de proprietate.
    Reclamanta a prezentat cadrul legal aplicabil şi a subliniat că Ordinul nr. 26/2023, în mod nejustificat, a eliminat, dintre documentele care trebuie depuse pentru obţinerea avizului M.A.N., adeverinţa privind vânzarea liberă [respectiv procesulverbal reglementat de art. 10 alin. (5) din Legea nr. 17/2014 în forma cu modificările din 2020], fiind solicitat „avizul prevăzut la art. 9 alin. (2) din Legea nr. 17/2014“ - aviz care poate să fie obţinut doar în cazul în care vânzarea se face către un potenţial cumpărător, astfel cum această categorie de cumpărători preferenţiali este reglementată de art. 4^1 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 17/2014, cu modificările din 2020.
    Odată cu intrarea în vigoare a Ordinului nr. 26/2023, cu încălcarea prevederilor Legii nr. 17/2014, s-a eliminat reglementarea privind procedura de solicitare şi emitere a avizului M.A.N. în cazul vânzării libere a terenurile agricole situate în extravilan.
    Reclamanta a mai arătat că s-a obligat să achiziţioneze numeroase terenuri agricole, proprietarii au depus cereri pentru obţinerea avizului specific în vederea vânzării respectivelor terenuri, prin vânzare liberă. Proprietarii terenurilor au urmat procedura prevăzută de Legea nr. 17/2014, însă niciun preemptor şi niciun potenţial cumpărător nu şi-au exprimat intenţia de cumpărare. Ca urmare, în raport cu dispoziţiile art. 4^1 alin. (5) din Legea nr. 17/2014, vânzarea se poate face de către proprietari către orice persoană fizică sau juridică, în condiţiile legii.
    Însă, M.A.N. prin S.M. al A. - U.M. 02700 a returnat toate documentaţiile depuse în vederea obţinerii avizului necesar conform art. 3 alin. (1) din Legea nr. 17/2014, invocând lipsa avizului prevăzut la art. 9 alin. (2) din Legea nr. 17/2014, aviz care se emite numai pentru vânzarea către potenţialii cumpărători şi nu pentru vânzarea liberă.
    Reclamanta a mai considerat că Ordinul nr. 26/2023 încalcă prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
    De asemenea, reclamanta a mai susţinut că Ordinul nr. 26/2023 încalcă prevederile Constituţiei României [art. 44 alin. (2)] şi ale Codului civil (art. 555) privind dreptul de proprietate.
    Legea nr. 17/2014 impune o serie de proceduri speciale pentru vânzarea terenurilor agricole, însă oferă şi posibilitatea vânzării „libere“ în eventualitatea în care cei care beneficiază de un drept de preempţiune sau de preferinţă nu doresc să achiziţioneze terenurile respective.
    Însă, prin forma actuală a Ordinului nr. 26/2023 se instituie implicit o interdicţie nelegală de vânzare a terenurilor agricole situate în extravilan, a căror vânzare este supusă avizării M.A.N., prin neemiterea avizelor pentru situaţia vânzării libere a terenului după urmarea procedurii prevăzute de Legea nr. 17/2014 şi nedepunerea niciunei oferte de către preemptori sau potenţialii cumpărători. Eliminarea procesului-verbal de finalizare a procedurii reglementat de art. 10 alin. (5) din Legea nr. 17/2014 dintre documentele necesare obţinerii avizului şi includerea exclusiv a avizului prevăzut la art. 9 alin. (2) din Legea nr. 17/2014 (aviz care se emite doar în ipoteza acceptării ofertei de vânzare de către un potenţial cumpărător) ca document obligatoriu împiedică vânzarea „liberă“ a terenurilor agricole care cad sub incidenţa art. 3 alin. (1) din Legea nr. 17/2014.
    Aşadar, modificările şi completările aduse prin Ordinul nr. 26/2023 normelor din anexa nr. 2 la Ordinul nr. 719/2014 duc la restricţionarea vânzării terenurilor agricole din extravilan care cad sub incidenţa art. 3 alin. (1) din Legea nr. 17/2014, cu încălcarea Constituţiei şi a Codului civil.
    Nu în ultimul rând, reclamanta a mai susţinut că eliminarea adeverinţei pentru vânzarea la liber şi includerea, în mod obligatoriu, printre documentele necesare emiterii avizului de către M.A.N. a avizului emis în ipoteza exercitării opţiunii de cumpărare de către un potenţial cumpărător duc la limitarea unor drepturi fundamentale şi nu au suport legal, fiind în contradicţie cu normele legislative superioare în vigoare.
    Instanţa de fond a respins acţiunea, soluţie pe care Înalta Curte nu o împărtăşeşte pentru considerentele în continuare arătate.
    Instanţa de control judiciar reţine că normele evocate stabilesc trei categorii de persoane care pot fi cumpărătorii terenurilor agricole situate în extravilanul localităţilor şi care intră sub incidenţa Legii nr. 17/2014, în raport cu care este şi stabilită o ordine de preferinţă în ceea ce priveşte acceptarea unei oferte de vânzare, respectiv: preemptorii legali, potenţialii cumpărători şi orice alte persoane fizice sau juridice.
    Articolul 4 din Legea nr. 17/2014 stabileşte cele 7 categorii de preemptori legali, în raport cu care se desfăşoară prima parte a procedurii de publicitate a ofertei de vânzare şi de notificare a preemptorilor legali în conformitate cu art. 6 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 17/2014, procedură care se încheie, conform art. 3 lit. m) din anexa nr. 2 la Ordinul nr. 719/2014, cu procesul-verbal de constatare a încheierii etapei procedurale privind exercitarea dreptului de preempţiune.
    A doua etapă este una facultativă şi se desfăşoară exclusiv în situaţia prevăzută de art. 4^1 alin. (3) şi art. 6 alin. (5) din Legea nr. 17/2014 cu trimitere la prevederile art. 3 lit. m) şi n) din anexa nr. 2 la Ordinul nr. 719/2014, în ipoteza în care există a doua categorie de preferinţă a cumpărătorilor, respectiv potenţialii cumpărători.
    Instanţa nu poate primi interpretarea oferită de pârâtul M.A.N., întrucât prevederile art. 4^1 alin. (5) din Legea nr. 17/2014 care fac referire la condiţiile prezentei legi nu ar putea institui o reglementare redundantă în sensul că de fapt devin aplicabile inclusiv prevederile art. 4 şi art. 4^1 alin. (2) din lege.
    Dispoziţiile art. 4^1 alin. (5) din Legea nr. 17/2014 ar trebui interpretate în sensul în care ar putea produce efecte juridice, iar nu în sensul unei reglementări circulare care nu ar putea produce niciun efect şi care, mai mult decât atât, ar conduce la o interdicţie a exercitării dreptului de dispoziţie, iar nu o simplă limitare a acestuia, fapt implicit afirmat de către pârât.
    Pârâtul propune o interpretare a prevederilor art. 4^1 alin. (5) din Legea nr. 17/2014 care ar conduce la crearea unei interdicţii de vânzare cu caracter general a bunului imobil, în absenţa celor două categorii de persoane care au drept de preferinţă, respectiv preemptorii legali şi potenţialii cumpărători.
    Modificările aduse Legii nr. 17/2014 prin Legea nr. 175/2020, inclusiv prin eliminarea termenului de vânzare liberă, nu pot conduce la concluzia că utilizarea unor alte instituţii juridice, inclusiv prin introducerea potenţialilor cumpărători ca persoane care beneficiază de drept de preferinţă, ar avea semnificaţia edictării unei interdicţii de vânzare în situaţia în care asemenea categorii de persoane nu pot fi identificate.
    Această concluzie este întărită tocmai de introducerea prevederilor art. 4^1 alin. (5) din Legea nr. 17/2014 şi mai ales de reglementarea finalizării procedurii, în această situaţie, prin emiterea de către primărie a procesul-verbal final.
    Aşadar, pârâţii au adoptat o singură soluţie normativă, care se aplică celor două categorii de destinatari ai normei şi care sunt obligaţi la solicitarea avizului M.A.N., respectiv atât pentru categoria potenţialilor cumpărători, cât şi pentru categoria altor persoane fizice sau juridice.
    Faptul că aceasta este sfera de reglementare a normei prevăzute de art. 4 alin. (2) lit. e) din anexa nr. 2 la Ordinul nr. 719/2014 rezultă nu doar din expunerea motivelor care au determinat adoptarea actului, ci şi din modalitatea de aplicare de către pârât a acestora.
    Ipoteza de reglementare instituită de pârâţi cu privire la condiţia reglementată de art. 4 alin. (2) lit. e) din anexa nr. 2 la Ordinul nr. 719/2014, care este aplicabilă tuturor ipotezelor de solicitare a avizului din partea M.A.N., constituie o adăugare la lege şi produce un efect în vădită contradicţie cu actul normativ cu forţă superioară.
    Reţinând astfel nelegalitatea interpretării de către pârâţi a dispoziţiilor Legii nr. 17/2014 ce constituie actul primar de reglementare, aceasta se va răsfrânge asupra reglementării subsidiare, reglementare care a urmărit punerea în aplicare tocmai a acestei interpretări nelegale.
    Nelegalitatea se manifestă în ordinea normativă sub aspectul faptului că pârâţii aplică dispoziţiile ce fac obiectul controlului şi atunci când vânzarea se face către alte persoane, iar nu doar către potenţialii cumpărători, nelegalitatea rezultând din extinderea sferei de reglementare a normei instituite de pârâţi dincolo de scopul şi limitele precizate de Legea nr. 17/2014.
    Înalta Curte reţine că eliminarea adeverinţei pentru vânzarea la liber şi includerea, în mod obligatoriu, printre documentele necesare emiterii avizului de către M.A.N. a avizului emis în ipoteza exercitării opţiunii de cumpărare de către un potenţial cumpărător, astfel cum este acesta definit de Legea nr. 17/2014, duc la limitarea unor drepturi fundamentale şi nu au suport legal, fiind, în mod clar, în contradicţie cu normele legislative superioare în vigoare.
    În virtutea prevederii introduse în art. 4 alin. (2) lit. e) din anexa nr. 2 la Ordinul nr. 719/2014, se refuză avizarea vânzării terenurilor agricole din extravilan din perimetrele de interes către o altă persoană decât un potenţial cumpărător.
    Înalta Curte apreciază că această cerinţă introdusă prin Ordinul nr. 26/2023 este în contradicţie cu Legea nr. 17/2014 care prevede doar că avizul specific al M.A.N. este necesar la vânzarea terenurilor agricole din extravilan situate în perimetrele de interes, cu excepţia vânzării către preemptori.
    Astfel, deşi art. 3 din Legea nr. 17/2014 nu restricţionează vânzarea respectivelor terenuri doar către preemptori şi către potenţialii cumpărători, Ordinul nr. 26/2023 conduce la o asemenea limitare din cauza modalităţii de formulare a cerinţei referite, care nu este circumstanţiată sau prevăzută alternativ cu cerinţa prezentării procesului-verbal de finalizare a procedurii (pentru situaţiile în care nu au existat oferte din partea potenţialilor cumpărători sau acestea nu au îndeplinit condiţiile legii).
    Prin urmare, cerinţa introdusă la art. 4 alin. (2) lit. e) din normele incluse în anexa nr. 2 la Ordinul nr. 719/2014 este nejustificată şi excesivă, motiv pentru care Înalta Curte va anula această dispoziţie.
    În ceea ce priveşte solicitarea reclamantei de anulare în integralitate a ordinului, Înalta Curte constată că instanţa de fond a reţinut corect că aceasta este neîntemeiată, având în vedere că reclamanta nu a formulat decât critici privind o eventuală nulitate parţială, deja analizată, nefiind criticată punctual întreaga reglementare asigurată prin ordin.
    Faţă de soluţia pronunţată, Înalta Curte va admite cererea privind acordarea cheltuielilor de judecată formulată de recurenta-reclamantă şi va obliga pârâtul M.A.D.R. la plata sumei de 15.000 lei reprezentând cheltuieli de judecată, cu aplicarea art. 451 alin. (2) din Codul de procedură civilă.

    6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs
    Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) din Codul de procedură civilă, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi, rejudecând, va admite, în parte, acţiunea reclamantei, va anula, în parte, Ordinul nr. 26/2023, respectiv art. I punctul 3, în privinţa dispoziţiei introduse în art. 4 alin. (2) lit. e) din anexa nr. 2 la Ordinul viceprim-ministrului, ministrul agriculturii şi dezvoltării rurale, al viceprim-ministrului, ministrul dezvoltării, lucrărilor publice şi administraţiei, al ministrului apărării naţionale şi al viceprim-ministrului, ministrul culturii, nr. 719/740/M.57/2.333/2014, emis de M.A.D.R., va obliga pârâtul M.A.D.R. la plata sumei de 15.000 lei reprezentând cheltuieli de judecată, cu aplicarea art. 451 alin. (2) din Codul de procedură civilă, va dispune publicarea prezentei decizii în Monitorul Oficial al României, Partea I, şi va respinge în rest acţiunea.

    PENTRU ACESTE MOTIVE
    În numele legii
    DECIDE:
    Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva Sentinţei civile nr. 165 din 5 februarie 2025, pronunţată de Curtea de Apel B. - Secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.
    Casează sentinţa atacată şi, rejudecând, admite, în parte, acţiunea reclamantei A. S.R.L.
    Anulează, în parte, Ordinul nr. 26/2023, respectiv art. I punctul 3, în privinţa dispoziţiei introduse în art. 4 alin. (2) lit. e) din anexa nr. 2 la Ordinul viceprim-ministrului, ministrul agriculturii şi dezvoltării rurale, al viceprim-ministrului, ministrul dezvoltării, lucrărilor publice şi administraţiei, al ministrului apărării naţionale şi al viceprim-ministrului, ministrul culturii, nr. 719/740/M.57/2.333/2014, emis de M.A.D.R.
    Obligă pârâtul M.A.D.R. la plata sumei de 15.000 lei, reprezentând cheltuieli de judecată, cu aplicarea art. 451 alin. (2) din Codul de procedură civilă, către recurenta-reclamantă A. S.R.L.
    Dispune publicarea prezentei decizii în Monitorul Oficial al României, Partea I.
    Respinge, în rest, acţiunea.
    Definitivă.
    Pronunţată astăzi, 12 decembrie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.

                    Judecător,
                    Ionel Barbă
                    Magistrat-asistent,
                    Irina-Alice Leasă

    -----

Newsletter GRATUIT

Aboneaza-te si primesti zilnic Monitorul Oficial pe email

Tags: Monitorul Oficial, Acte Monitorul Oficial, DECIZIA nr. 6.097 din 12 decembrie 2025

Comentarii

Fii primul care comenteaza.

MonitorulJuridic.ro este un proiect:

Atentie, Juristi!

Va oferim Modele de Documente conform GDPR + Clauze speciale

Descarcati GRATUIT Raportul Special "
5 Modele de Contracte Civile si Acte Comerciale"

﻿ DECIZIA nr. 6.097 din 12 decembrie 2025 referitoare la anularea Ordinului nr. 26/2023

Comentarii

Atentie, Juristi!

DECIZIA nr. 6.097 din 12 decembrie 2025 referitoare la anularea Ordinului nr. 26/2023